- QH đã thảo luận tại Tổ về dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Là một trong những đại biểu tâm huyết và theo đuổi đến cùng các quy định về tổ chức chính quyền địa phương khi thảo luận về sửa đổi Hiến pháp, Đại biểu có thể chia sẻ ý kiến đánh giá bước đầu về dự án Luật này?
- Qua nghiên cứu bước đầu, tôi thấy nội dung quan tâm nhất, quan trọng nhất của dự thảo Luật này là mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Và có lẽ phải bắt đầu làm rõ mô hình thì sau đó tất cả các chế định liên quan sẽ rõ ra.
Tuy nhiên, một trong những khó khăn hiện nay là trong dự thảo Luật vẫn chưa định hướng, khẳng định được mô hình tổ chức chính quyền địa phương nào và vẫn đưa ra hai phương án (Điều 2, về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính). Phương án 1, theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và cũng là chủ trương của Trung ương Đảng, dự thảo thiết kế theo hướng có phân biệt chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Với phương án 2, sẽ thực hiện mô hình chính quyền ba cấp giống như quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành.
Nhìn chung với hai phương án này, tôi chỉ băn khoăn về phương án mô hình mới là chính quyền đô thị. Về chủ trương và quan điểm, tôi đồng tình với định hướng sự phân biệt mô hình chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị, nhưng thời điểm đưa vào Luật thì phải có sự cân nhắc. Bởi đây là định hướng mới. Hiến pháp năm 2013 đã có xác định, theo đócấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.
Nhưng vấn đề băn khoăn ở chỗ, một mặt vừa rồi chúng ta thực hiện thí điểm bỏ HĐND huyện, quận, phường tại 10 tỉnh, thành phố. Nhưng sau hơn 5 năm thực hiện thí điểm, chúng ta thấy có nhiều vấn đề không được thực tiễn thừa nhận, không thể bỏ được HĐND huyện. Hơn nữa, việc thí điểm bỏ HĐND huyện, quận, phường và thí điểm để có một mô hình chính quyền đô thị là hai nội dung hoàn toàn khác nhau. Không phải cứ đơn giản bỏ một cấp hoặc hai cấp chính quyền nông thôn là sẽ có ngay chính quyền đô thị. Mà vấn đề là cần phải thay đổi toàn bộ nội hàm của thiết chế bộ máy bao gồm những thay đổi liên quan đến chức năng, nhiệm vụ; liên quan đến các mối quan hệ giữa chính quyền với cấp ủy Đảng, các tổ chức đoàn thể, giữa chính quyền với chính quyền, giữa cấp dưới với cấp trên, giữa các cơ quan chuyên môn... Mặt khác, vừa qua Trung ương mới có chủ trương chỉ đạo hai thành phố là TP Hồ Chí Minh và TP Đà Nẵng xây dựng Đề án để thí điểm về mô hình chính quyền đô thị. Đề án vừa được thông qua cuối tháng 3.2014 và đang tiếp tục chỉnh sửa. Ngay trong Đề án của hai thành phố thì mô hình chính quyền đô thị cũng đã có những điểm khác nhau. Vậy bây giờ đưa vào trong Luật thì chúng ta lấy mô hình của thành phố nào? Đây là vấn đề rất hệ trọng của quốc gia. Chúng ta cũng không chỉ có TP Hồ Chí Minh và TP Đà Nẵng mà còn rất nhiều thành phố khác nữa nếu bây giờ luật hóa mô hình chính quyền đô thị này thì sau này các đô thị khác sẽ như thế nào? Cho nên tôi thấy, chủ trương thí điểm mô hình chính quyền đô thị là đúng. Nhưng mô hình đó hiện đang chỉ dừng ở mức độ hình dung và đề xuất trong Đề án, chưa tiến hành thí điểm, vì thế chưa có thực tiễn để kiểm chứng. Liên quan đến chính quyền đô thị, tôi cho rằng, tiến tới có thể phải có Luật về chính quyền đô thị để điều chỉnh riêng, giống như Luật Thủ đô. Còn trước mắt, cần có thời gian để thực hiện chủ trương thí điểm về chính quyền đô thị.
- Theo Đại biểu xử lý vấn đề chính quyền đô thị như thế nào nếu chưa đưa vào Luật lần này?
- Tôi cho rằng, QH phải có Nghị quyết cho phép thực hiện thí điểm về mô hình chính quyền đô thị thì mới đủ cơ sở pháp lý để tổ chức bộ máy này hoạt động theo quy định của pháp luật với tư cách là chính quyền Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Bây giờ mới chỉ có chủ trương thí điểm, mà không có Nghị quyết của QH thì chưa có đủ cơ sở pháp lý để làm thí điểm, chứ đừng nói là đưa vào luật. Giống như trước đây, QH đã ban hành Nghị quyết về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Sau thời gian thí điểm, cần đánh giá, tổng kết để xây dựng một mô hình tương đối hoàn hảo cho chính quyền đô thị thì lúc đó luật hóa cũng chưa muộn. Quá trình xây dựng Đề án để thực hiện thí điểm chính là đã và đang từng bước tổ chức xây dựng chính quyền đô thị theo quy định của Hiến pháp.
Nhưng quan trọng nhất để triển khai thi hành Hiến pháp, theo tôi là cần phải có những chế định phân biệt rõ chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Mô hình chỉ là hình thức bên ngoài, là một trong những vấn đề cần đặt ra. Quan trọng là bản chất bên trong của thiết chế bộ máy. Theo đó, việc thay đổi bản chất bên trong, phân biệt chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương ở đô thị khác ở nông thôn – đây mới là vấn đề cần hướng tới, chứ không phải cứ bỏ đi một cấp nào đó một cách cơ học là đạt được mục tiêu hướng tới. Nghiên cứu dự thảo Luật, tôi thấy cần phải có một số quy định thiết kế dành riêng cho chính quyền đô thị. Theo đó, vẫn là chính quyền ba cấp nhưng tính chất ở những nơi này có chế định riêng có thể luật hóa ở mức độ. Như vậy, trong quá trình tiến tới luật hóa mô hình chính quyền đô thị thì bước thứ nhất là cho phép tiến hành thí điểm, đồng thời có thể chế định ngay trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương một số nội dung phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị. Sau khi thí điểm xong mô hình chính quyền đô thị, có tổng kết thực tiễn, khi đó sửa đổi Luật này hay ban hành luật riêng về chính quyền đô thị sẽ chắc chắn hơn.
- Thưa Đại biểu, trong dự thảo Luật trình QH lần này có một điểm khá mới là đã thể hiện khá rõ sự phân cấp, phân quyền giữa chính quyền các cấp. Đại biểu có nhận định như thế nào về các quy định này?
- Trước đây HĐND các cấp, ví dụ như cấp huyện, cấp xã chủ yếu là ra Nghị quyết về giải pháp để thực hiện các mục tiêu phát triển KT - XH trên địa bàn. Theo dự thảo Luật, điểm mới là có sự phân cấp, theo đó HĐND cấp huyện, cấp xã quyết định những vấn đề về kinh tế - xã hội của địa phương mình. Quan điểm này thể hiện rất rõ trong dự thảo Luật, chứng tỏ thẩm quyền của HĐND được đề cao hơn và có những quyết định quan trọng hơn so với hiện nay. Tư tưởng phân cấp cũng thể hiện khá rõ trong tổ chức bộ máy. Ví dụ, theo dự thảo Luật, Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện sẽ không phải chỉ gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và Ủy viên Thường trực như hiện nay mà có thể sẽ gồm Chủ tịch và 2 Phó chủ tịch (Ủy viên Thường trực được thiết kế theo hướng cũng là Phó chủ tịch HĐND), các Trưởng ban và Chánh Văn phòng của HĐND. Và đã là Thường trực HĐND thì đương nhiên các chức danh này hoạt động chuyên trách. Ở đây tôi thấy có một điểm rất đáng lưu ý: khi dự thảo Luật thiết kế Chánh Văn phòng HĐND huyện là Thường trực HĐND thì không thể là thành viên của UBND, cho nên chắc chắn Văn phòng HĐND và UBND cấp huyện phải tách ra – đây là một định hướng rất đúng. Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh có thể chung, vì chức năng, nhiệm vụ, tính chất của hoạt động giám sát cũng tương tự giống nhau, chỉ khác về trách nhiệm. Nhưng HĐND và UBND (cấp huyện) chung một Văn phòng thì không thể được, vì một cơ quan là quyết định, giám sát và một cơ quan là tổ chức thực hiện. Đây là điểm mới rất đáng ghi nhận trong dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương lần này.
Tuy nhiên, khi nghiên cứu dự thảo Luật này, tôi rất băn khoăn vì trong dự thảo Luật này chưa có một chương, điều nào quy định về điều kiện bảo đảm cho hoạt động của chính quyền địa phương, của HĐND. Tôi đề nghị điều kiện bảo đảm cho hoạt động của HĐND phải quy định ngay trong Luật này, không nên giao lại cho Chính phủ hoặc UBTVQH hướng dẫn, vì sẽ rất phức tạp mà hiệu lực lại không bảo đảm. Điều kiện bảo đảm là một trong những yếu tố cực kỳ quan trọng để quyết định hiệu quả hoạt động của HĐND.
Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, theo dự thảo Luật thì HĐND cấp huyện, cấp xã không ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Nội dung này liên quan đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo tinh thần của Hiến pháp và quy định trong dự thảo Luật trình QH lần này, thì chức năng, nhiệm vụ của HĐND các cấp tăng lên rất rõ, nhưng dự thảo Luật không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với cấp huyện và cấp xã. Theo tôi, quy định như vậy là ngược lại với định hướng phân cấp về quyền lực. Trước đây cấp huyện, cấp xã có thẩm quyền ra văn bản quy phạm pháp luật, bây giờ phân cấp mạnh hơn, chức năng, nhiệm vụ nhiều hơn, nhưng lại không cho phép ra văn bản quy phạm pháp luật (?). Nếu chỉ là Nghị quyết không chứa quy phạm pháp luật, không có tính bắt buộc, thì căn cứ pháp lý đâu để giám sát? Và trong quá trình thực hiện Nghị quyết của HĐND cấp huyện, cấp xã, nếu liên quan đến vấn đề tranh chấp, tố tụng hoặc các vấn đề xã hội khác, trong khi Nghị quyết lại không phải là văn bản quy phạm pháp luật thì việc giải quyết sẽ như thế nào? Đây là vấn đề không đơn giản. Cho nên tôi không đồng tình với quy định này.
- Thưa Đại biểu, cụ thể hóa Hiến pháp mới, dự thảo Luật đã quy định khá nhiều chức năng, nhiệm vụ cho HĐND các cấp. Với những quy định như vậy, HĐND đã được trở về đúng với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương hay chưa?
- Để HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương có lẽ cũng phải từng bước. Lâu nay do điều kiện bảo đảm, do chưa thực sự coi trọng vai trò, nhiệm vụ của HĐND thì bây giờ phải khẳng định lại vai trò, chức năng, nhiệm vụ của HĐND cấp huyện, xã để phát huy. Tuy nhiên thực tế có lẽ không đơn giản như vậy, cũng là cả một quá trình và phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Thứ nhất là điều kiện hoạt động. Thứ hai là quá trình phát huy của các cơ quan của HĐND, từng đại biểu HĐND... Để bảo đảm được yếu tố này còn liên quan đến Luật Bầu cử ĐBQH và đại biểu HĐND, chọn lựa đại biểu như thế nào về năng lực, trách nhiệm, phẩm chất đạo đức... Nhưng hy vọng và tin tưởng với định hướng và xu thế mới, chắc chắn cơ quan dân cử sẽ thể hiện được trách nhiệm của mình trước nhân dân.
- Xin cám ơn Đại biểu!