ĐBQH Phạm Đức Châu (Quảng Trị): Hiến pháp quy định chỉ có một cách duy nhất để thành lập UBND là do HĐND cùng cấp bầu
Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương cho thấy sự lúng túng của cơ quan soạn thảo. Trước hết, tôi đề nghị, QH chỉ đưa vào luật những vấn đề nào đã rõ, đã được thực tiễn kiểm nghiệm là đúng đắn, đúng như quan điểm của Đảng, của QH trong quá trình xây dựng Hiến pháp và pháp luật. Dự thảo Luật lần này có nhiều điểm chưa rõ, ví dụ, vấn đề thành phố trong thành phố để cụ thể hóa quy định trong Hiến pháp là đơn vị tương đương. Chúng ta biết, đến bây giờ, thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng cũng đang có đề án thí điểm về chính quyền đô thị, nhưng thực chất mới đang là đề án chứ chưa thực hiện thí điểm. Hay quy định về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng vậy. Chúng ta cũng đang thí điểm, chưa đánh giá được thực tiễn thế nào...
Một vấn đề rất quan trọng của dự thảo Luật này cũng chưa được làm rõ là: mô hình chính quyền có tổ chức HĐN hay không tổ chức HĐND. Chúng ta đang thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường ở một số địa phương. Đây là Nghị quyết của QH nhưng QH chúng ta cũng chưa đánh giá hết kết quả thực hiện thí điểm như thế nào. Tại sao chúng ta thí điểm bỏ cả HĐND huyện nhưng bây giờ, dự thảo Luật lại đưa HĐND huyện vào, chỉ bỏ HĐND quận, phường? – Nói như vậy để thấy rằng, chúng ta chẳng có một cơ sở nào cho việc bỏ hay không bỏ HĐND ở một cấp chính quyền nào đó. Mặt khác, Điều 114 Hiến pháp quy định: chỉ có một cách duy nhất để thành lập UBND là do HĐND bầu, không có cách nào khác. Bây giờ chúng ta đưa cách thành lập thứ hai trong này là do UBND cấp trên bổ nhiệm. Cách thứ hai không được quy định trong Hiến pháp. Vậy, nếu thành lập theo cách thứ 2 này thì UBND này có phải là UBND theo đúng tính chất được quy định trong Hiến pháp hay không? Tạm gọi đó là cơ quan hành chính ở quận, phường. Vậy thì, cơ quan hành chính này tên gọi là gì? Nếu chúng ta đưa ra một tên gọi khác thì đó là trái Hiến pháp.
ĐBQH Huỳnh Thành (Gia Lai): Có ý kiến cho rằng Hiến pháp quy định rất mở về mô hình tổ chức chính quyền địa phương – không phải như vậy
Theo quy định tại Điều 111, Hiến pháp năm 2013: chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; cấp chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt do luật định. Một số ý kiến cho rằng, quy định tại Điều 111, Hiến pháp là rất mở. Không phải như vậy. Tôi cho rằng, Hiến pháp đã khẳng định rõ mỗi cấp hành chính đều phải có chính quyền địa phương, và chính quyền địa phương phải bao gồm HĐND và UBND; không có chính quyền chỉ có UBND. Việc tổ chức như thế nào cho phù hợp thì dự án Luật này phải quy định.
Thời gian vừa qua, chúng ta thấy rằng, có một số nơi, hoạt động của HĐND còn hình thức, hiệu lực, hiệu quả không cao. Nguyên nhân, trong Báo cáo tổng kết bước đầu về việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở cấp quận, phường có nêu, chủ yếu là do thiếu các cơ chế và chế tài, chưa tạo điều kiện cần thiết để cho HĐND phát huy vai trò, chức năng của mình. Không nên dựa vào một số nơi hoạt động không tốt để lấy đó làm cơ sở để không tổ chức HĐND - cơ quan đại diện của nhân dân. Theo tôi, quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với các điểm là nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, tức là sự phù hợp này là do luật định. Nhưng không thể hiểu theo nghĩa: ở nông thôn thì chính quyền có đầy đủ HĐND và UBND, còn ở đô thị thì chính quyền chỉ có UBND. Cũng không nên để tình trạng UBND ở nơi tổ chức HĐND thì chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, trong khi UBND ở nơi không tổ chức HĐND phải chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính cấp trên. Điều này dẫn đến nhiều cách hiểu, cách tổ chức chính quyền địa phương thiếu thống nhất và gây nhiều khó khăn, phức tạp trong quá trình quản lý.
ĐBQH Danh Út (Kiên Giang): Không có chế định nào của Hiến pháp quy định về sự tồn tại riêng của HĐND hay sự tồn tại riêng của UBND trong bộ máy chính quyền địa phương
Tôi đánh giá cao sự cố gắng của Chính phủ đã trình được dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương tại Kỳ họp này. Đây là lần đầu tiên, chúng ta xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương thay cho Luật Tổ chức HĐND và UBND đã được thực hiện hơn 60 năm qua.
Về những vấn đề chung của dự án Luật. Đây là dự án luật quan trọng về tổ chức bộ máy Nhà nước sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực thi hành, nhưng chưa được thống nhất và cụ thể. Có quá nhiều nội dung đưa ra 2 đến 3 phương án, nhất là mô hình chính quyền địa phương có đến 33/131 điều đưa ra phương án 1, phương án 2, phương án 3... Đây là dự thảo Luật trình QH lần đầu mà nói là có hay không là chưa có cơ sở. Mặt khác, có nội dung đã được Hiến pháp quy định như HĐND, nhưng vẫn hỏi chính quyền địa phương có cần có HĐND không? Do đó, tôi đề nghị trong Tờ trình phải nói được ưu điểm, nhược điểm của từng phương án để QH có thêm cơ sở thảo luận, phải nói rõ phương án 1 ưu điểm gì, hạn chế gì, thuận lợi, khó khăn và tương đương như vậy ở các phương án 2 và 3.
Về mô hình chính quyền địa phương, tôi nhất trí cần thiết kế phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để thuận lợi cho hoạt động. Tuy nhiên, đã là chính quyền địa phương phải có HĐND và UBND. Hiến pháp năm 2013, có hiệu lực thi hành ngày 1.1.2014 đã quy định rất cụ thể về chính quyền địa phương, từ Điều 110 đến Điều 116. Đây là những nguyên tắc để xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Sau rất nhiều cuộc tranh luận, cả lấy ý kiến toàn dân, câu chuyện bỏ hay không bỏ HĐND quận, huyện, phường đã khép lại khi Điều 111, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Hiến pháp cũng quy định: chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính các cấp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Như vậy, theo Hiến pháp, chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã, kể cả cấp tương đương ở cả chính quyền nông thôn, chính quyền đô thị, chính quyền hải đảo, cả đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt.
Theo Tờ trình của Chính phủ và dự thảo Luật trình QH, có phương án ở quận, phường sẽ xây dựng chính quyền địa phương theo hướng không có HĐND. Tôi cho rằng, mô hình xây dựng chính quyền đô thị đang đề nghị trong dự thảo Luật cần tuân thủ Hiến pháp năm 2013. Bởi vì HĐND cùng với UBND được chế định trong Hiến pháp là 2 bộ phận cấu thành của một cấp chính quyền. 2 tổ chức này cùng tồn tại khi và chỉ khi có cấp chính quyền và đương nhiên là không thể tồn tại nếu không có cấp chính quyền. HĐND hoặc UBND đều không phải là thiết chế tồn tại độc lập. Không có chế định nào của Hiến pháp quy định về sự tồn tại riêng của HĐND hay là sự tồn tại riêng của UBND trong bộ máy chính quyền địa phương. Do đó, dự thảo Luật quy định ở quận, phường không có HĐND, chỉ có UBND mà gọi là chính quyền địa phương là không đúng với khoản 2, Điều 111 của Hiến pháp 2013 và không đúng với quy định của Điều 6, Hiến pháp năm 2013 là: nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua QH, thông qua HĐND và thông qua các cơ quan khác của nhà nước.
ĐBQH Triệu Là Pham (Hà Giang): Đề xuất bỏ HĐND không mang lại lợi ích gì cho quốc gia, ngược lại, làm đảo lộn bộ máy hành chính và không bảo đảm quyền làm chủ của dân
Cơ quan soạn thảo đề xuất 2 phương án tổ chức chính quyền địa phương. Vấn đề này, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã quy định: Chính quyền địa phương được tổ chức ở đơn vị hành chính của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; cấp chính quyền địa phương có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm, tình hình nông thôn, đô thị, hải đảo. Hiến pháp đã quy định rất rõ cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Tuy nhiên, cơ quan soạn thảo lại đưa ra phương án bỏ HĐND quận, phường. Tôi cho rằng, đề xuất này là không phù hợp, làm đảo lộn bộ máy hành chính, làm thay đổi các văn bản pháp luật mà không biết hiệu quả như thế nào. Không còn HĐND cũng đồng nghĩa với việc không bảo đảm được việc thực hiện quyền lực của nhân dân bằng cả hai phương thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Điều này không đúng với tinh thần tại Điều 6 của Hiến pháp năm 2013. Tôi đề nghị, nên giữ nguyên cấp chính quyền địa phương như hiện tại, đó là ở đâu có UBND thì ở đó có HĐND.
Song song với đó, tôi đề nghị nên tập trung giải quyết những vấn đề tồn tại, hạn chế ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND như: còn có sự khác nhau trong tư tưởng, nhận thức về HĐND; tình trạng nể nang, né tránh, ngại va chạm hoặc ít tham gia ý kiến, ít chất vấn tại kỳ họp của đại biểu HĐND; vai trò đại diện của nhân dân trong bộ máy chính quyền chưa được khẳng định, chưa đáp ứng được những mong đợi của nhân dân... Vấn đề cần phải làm ngay là: cần phải cải tiến cơ chế, chính sách để HĐND thể hiện đầy đủ vai trò, vị trí là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương một cách thực chất và hiệu quả. Không thể cắt bỏ HĐND ở một cấp chính quyền nào đó. Bởi lẽ, việc làm này không đem lại lợi ích gì cho đất nước, cho nhân dân mà chỉ gây xáo trộn hệ thống chính quyền địa phương vốn đang ổn định; đồng thời, làm mất đi chỗ dựa để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Phải xây dựng luật theo hướng hoàn thiện các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND, xác định rõ cơ cấu tổ chức cứng của HĐND, UBND các cấp; quy định rõ tỷ lệ đại biểu HĐND chuyên trách và những chức danh chuyên trách trong tổ chức bộ máy của HĐND nhằm tạo khung pháp lý thống nhất về chính quyền địa phương. Đồng thời, cần xác định rõ ai là cơ quan cấp trên trực tiếp của HĐND, ai có thẩm quyền hướng dẫn, kiểm tra HĐND trong việc thực hiện các văn bản của Nhà nước. Theo tôi, nên quy định theo hướng: có mối quan hệ chiều dọc giữa QH và HĐND các cấp, trong đó QH là cơ quan cấp trên chỉ đạo trực tiếp và hướng dẫn hoạt động của HĐND; quy định rõ mối quan hệ cấp trên, cấp dưới trong hệ thống HĐND để tạo thành hệ thống quyền lực thống nhất.
ĐBQH Bùi Mạnh Hùng (Bình Phước): Chỉ có thể làm sâu sắc thêm chứ không thể vì quá đề cao chức năng quản lý hành chính mà làm phai mờ đi tính nhân dân của chính quyền nhà nước xã hội chủ nghĩa
Thứ nhất, về mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Tôi cho rằng, việc tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường trong thời gian vừa qua là chưa đủ khẳng định kết quả vì thiếu cơ sở lý luận. Mặt khác, về mặt thực tế cũng chưa đủ sức thuyết phục cho việc bỏ HĐND ở cấp quận, phường. Do đó, tôi đề nghị áp dụng phương án 2 của dự thảo Luật, tức là tổ chức HĐND ở đầy đủ các cấp chính quyền. Theo tôi, sự khác nhau của chính quyền nông thôn với chính quyền đô thị, chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt... là ở chỗ: do đặc điểm KT-XH khác nhau nên phương thức tổ chức thực hiện nhiệm vụ có khác nhau. Còn tính nhân dân, tính đại diện cho quyền lực của nhân dân giữa các đơn vị hành chính này thì không hề thay đổi. Tính nhân dân đó đã được thể hiện ngay trong tên gọi là HĐND và UBND. Chúng ta chỉ có thể làm sâu sắc thêm chứ không thể vì quá đề cao chức năng quản lý hành chính Nhà nước mà làm phai mờ đi tính nhân dân của chính quyền nhà nước xã hội chủ nghĩa.
Thứ hai, cơ cấu tổ chức và nguyên tắc hoạt động của HĐND và UBND. Tôi nhất trí với việc thay chức danh Ủy viên thường trực HĐND cấp tỉnh, huyện bằng chức danh Phó chủ tịch HĐND và quy định Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện ngoài Chủ tịch, Phó chủ tịch còn có trưởng các ban của HĐND. Tôi đề nghị, Trưởng các ban của HĐND cũng phải cơ cấu hoạt động chuyên trách, không nên để kiêm nhiệm. Việc bố trí các trưởng ban hoạt động chuyên trách sẽ góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND. Đồng thời, về góc độ UBND, tôi thống nhất rất cao với quy định UBND cấp tỉnh, huyện thì thành viên UBND ngoài Chủ tịch, Phó chủ tịch còn có Chánh văn phòng UBND và thủ trưởng các đầu ngành của tỉnh, huyện. Bố trí như vậy thì mới bảo đảm được nguyên tắc làm việc tập thể của UBND; đồng thời thể hiện rất rõ vai trò, trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan chuyên môn trước HĐND cũng như trước nhân dân địa phương.
ĐBQH Đặng Đình Luyến (Khánh Hòa): Cần phải tổ chức HĐND ở tất cả các cấp, tất cả các đơn vị hành chính
Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương là một trong những dự án luật rất khó. Bởi vì, cần xác định rõ thế nào là chính quyền địa phương, phân biệt giữa chính quyền địa phương khác với cấp chính quyền địa phương như thế nào? Đặc biệt cần phải quy định phân cấp, phân quyền giữa các cơ quan Trung ương với chính quyền địa phương hoặc giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau như thế nào cho hợp lý và phù hợp với điều kiện hiện nay.
Về tổ chức HĐND các cấp. Dự thảo Luật đưa ra hai phương án. Phương án 1 là không tổ chức HĐND ở quận, phường. Phương án 2 là tổ chức HĐND ở mọi đơn vị hành chính, bao gồm cả quận, phường. Tôi tán thành với ý kiến của rất nhiều ĐBQH đã phát biểu trước là cần phải tổ chức HĐND ở tất cả các cấp, ở tất cả các đơn vị hành chính, bao gồm cả quận, phường. Bởi vì, HĐND là một thiết chế dân chủ, là thiết chế bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương. Đây là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Mặt khác, HĐND là cơ quan có trách nhiệm giám sát hoạt động của cơ quan hành chính, giám sát việc chấp hành chính sách pháp luật ở địa phương. Tham khảo kinh nghiệm pháp luật của nhiều nước trên thế giới, tôi thấy nhiều nước rất quan tâm đến việc xây dựng, củng cố thiết chế đại diện của nhân dân dưới nhiều hình thức khác nhau. Do đó, tôi đồng tình với phương án 2.
Về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND. Đây là một trong những vấn đề rất quan trọng của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Luật này cần phải cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và giữa mối các cấp chính quyền địa phương. Qua nghiên cứu dự thảo Luật, tôi thấy dự thảo luật quy định theo hướng này, tức là đối với việc phân định thẩm quyền, phân định về nhiệm vụ giữa các cơ quan ở các cấp chính quyền địa phương theo hướng có một số điều chung như Điều 27, Điều 28 quy định chung về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp nói chung và trên cơ sở đó thì căn cứ vào từng cấp một, ví dụ như cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã, bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn vào đây. Tuy nhiên, cách quy định này chưa thể hiện được sự phân cấp, phân quyền giữa Trung ương, địa phương hoặc giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau và sẽ dẫn tới một tình trạng là sẽ có sự trùng lặp về nhiệm vụ, quyền hạn mà lâu nay Luật Tổ chức HĐND và UBND đã vấp phải.