Chuyển mục đích sử dụng đất không được chính thức định nghĩa trong Luật Đất đai hiện hành, nhưng được hiểu một cách rộng rãi là việc thay đổi công dụng của đất từ công dụng theo hiện trạng. Trong nỗ lực hoàn thiện hệ thống khái niệm pháp lý liên quan đến quyền sử dụng đất, cơ quan chủ trì soạn thảo Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã xây dựng định nghĩa chính thức việc chuyển mục đích sử dụng đất. Theo đó, chuyển đổi mục đích sử dụng đất được hiểu là việc “người sử dụng đất được thay đổi từ mục đích đất đang được quyền sử dụng sang sử dụng vào mục đích đất khác theo quy định của luật này” (Điều 3 khoản 12).
Nghiên cứu về nội dung này, Viện sĩ PGS.TS. Nguyễn Ngọc Điện cho rằng, việc chuyển mục đích sử dụng đất trong khung cảnh pháp lý đương đại phải được thực hiện dưới sự kiểm soát của Nhà nước, trước hết bằng công cụ quy hoạch sử dụng đất. Nội dung quy hoạch có thể bao gồm việc chuyển mục đích sử dụng của đất theo các yêu cầu của việc thực hiện chiến lược, chính sách phát triển kinh tế - xã hội.
Để hoàn thiện quy định tại Dự thảo Luật, Viện sĩ PGS.TS. Nguyễn Ngọc Điện chia sẻ một số kinh nghiệm các nước về bảo đảm công bằng trong việc chuyển mục đích sử dụng đất, cụ thể:
Viện sĩ PGS.TS. Nguyễn Ngọc Điện, Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQGHCM
Một là, các tình huống chuyển mục đích sử dụng đất: Có những trường hợp việc chuyển mục đích sử dụng đất nhằm phát triển hệ thống hạ tầng tiện ích công cộng, như đường giao thông, sân bay, bến cảng,… Chủ thể sử dụng đất sau khi mục đích sử dụng đất được chuyển phải là những thực thể đặc biệt có chức năng và khả năng chuyên môn cần thiết. Bởi vậy, cần phải thay đổi chủ thể sử dụng đất trước khi chuyển mục đích sử dụng đất và sự thay đổi này được thực hiện thông qua thủ tục trưng mua (expropriation). Người có đất phải chấp nhận chuyển nhượng cho Nhà nước, dù muốn hay không muốn; giá trưng mua được xác định theo mục đích sử dụng đất ở thời điểm trưng mua.
Có trường hợp việc chuyển mục đích sử dụng đất nhằm thay đổi diện mạo khu vực, vùng,… theo hướng hiện đại hóa hoặc thích nghi với biến đổi khí hậu hoặc cả hai. Việc này được dự kiến triển khai trong dài hạn và được khuyến cáo thực hiện càng sớm càng tốt. Trong trường hợp này, nếu người đang sử dụng đất có khả năng tự mình đầu tư (kể cả bằng cách tự vay vốn) để thực hiện việc chuyển mục đích sử dụng đất thì rất tốt. Người đang sử dụng đất cũng có thể chuyển nhượng đất theo thỏa thuận với nhà đầu tư có tiềm năng để người nhận chuyển nhượng xúc tiến việc chuyển mục đích sử dụng đất.
Tất cả các giải pháp này được coi là sự dung hòa giữa hai lợi ích trái ngược đều được bảo vệ bằng Hiến pháp: một bên là lợi ích của người được thừa nhận có quyền sử dụng, khai thác tài sản của mình theo ý mình; bên kia là lợi ích của Nhà nước, người có quyền và có trách nhiệm tổ chức việc sử dụng đất nhằm đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô. Việc chuyển mục đích sử dụng đất trên cơ sở tự nguyện được thực hiện trong một thời hạn do luật định. Chỉ khi nào hết thời hạn cho việc chuyển mục đích sử dụng đất trên cơ sở tự nguyện đã hết mà việc chuyển mục đích không thực hiện thì nhà chức trách mới cưỡng chế thực hiện bằng cách trưng mua. Trong trường hợp này, giá trưng mua cũng được xác định theo mục đích sử dụng đất ở thời điểm trưng mua.
Đặc biệt có trường hợp việc chuyển mục đích sử dụng đất cũng nhằm thay đổi diện mạo khu vực, vùng và việc thực hiện phải được triển khai cấp bách vì lý do bảo vệ sức khỏe cộng đồng và chất lượng cuộc sống của người dân. Ví dụ diển hình là trường hợp một khu vục mà đất nông nghiệp và phi nông nghiệp đan xen và trong điều kiện đô thị hóa trở thành xu thế mạnh mẽ, cũng như có yêu cầu xóa khu ổ chuột trong thời gian ngắn nhất có thể để bảo đảm vệ sinh môi trường. Việc chuyển mục đích sử dụng đất trong trường hợp này được coi là bước khởi đầu của tiến trình tái thiết khu vực theo hướng hiện đại hóa và trong khuôn khuổn triển khai quy hoạch sử dụng đất.
Hai là, thể thức chuyển mục đích sử dụng đất: Trên nguyên tắc, quy hoạch dự kiến việc chuyển mục đích sử dụng đất chỉ có tác dụng làm thay đổi mục đích sử dụng đất, chứ không tất yếu dẫn đến thay đổi chủ thể sử dụng đất thông qua việc trưng mua (expropriation hoặc compulsory acquisition of land). Bởi vậy, ngay cả trong trường hợp việc chuyển mục đích sử dụng đất mang tính cấp bách như đề cập ở trên, thì cần bảo đảm hai nguyên tắc: thứ nhất là tôn trọng tính bắt buộc của việc chuyển mục đích sử dụng đất vì lợi ích công cộng; thứ hai tôn trọng quyền sử dụng, khai thác đất.
Trên cơ sở hai nguyên tắc nêu trên, việc chuyển mục đích sử dụng đất được thực hiện theo cách như sau: nhà chức trách yêu cầu đối tượng có đất phải thực hiện việc đầu tư chuyển mục đích sử dụng đất theo các tiêu chí được thiết lập trong quy hoạch sử dụng đất được duyệt và ấn định thời hạn cho việc này; đồng thời có trách nhiệm xây dựng dự án chuyển mục đích sử dụng đất để nhà chức trách có thẩm quyền phê duyệt và chịu trách nhiệm thực hiện đề án này. Trong trường hợp không đủ vốn để thực hiện dự án sẽ được tạo điều kiện vay vốn ngân hàng với lãi suất hợp lý và phải bảo đảm nghĩa vụ trả nợ vay bằng cách thế chấp bất động sản cùng với toàn bộ dự án.
Với cách làm đó, nếu việc triển khai dự án một cách có hiệu quả và thành công thì sẽ có điều kiện hoàn trả nợ vay bằng lợi nhuận thu được từ việc thương mại hóa kết quả đầu tư; còn nếu dự án thất bại thì tài sản thế chấp sẽ bị phát mãi và chắc chắn sẽ có một nhà đầu tư xứng tầm thế chỗ người thất bại để thực hiện dự án đến cùng và qua đó, giúp Nhà nước đạt mục tiêu triển khai quy hoạch.
Tất nhiên, nếu ngay từ đầu đối tượng bị thu hồi đất cảm thấy mình không đủ năng lực, về chuyên môn hoặc về tài chính hoặc cả hai để chủ trì việc xây dựng và thực hiện dự án chuyển mục đích sử dụng đất thì có thể sang nhượng đất cùng với quyền xây dựng và thực hiện dự án cho người khác theo giá và các điều kiện khác do hai bên thỏa thuận.
Với cách làm đó, có thể hình dung trong trường hợp chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất ở, trong khuôn khổ đô thị hóa, sẽ có những người nông dân có ý chí tiến thủ, năng lực tài chính và có lòng dũng cảm để dấn thân sẽ được đổi đời trở thành những doanh nhân thành đạt và giàu có. Trong trường hợp chưa có đủ kiến thức, kỹ năng cần thiết để vào vai nhà đầu tư thì đứng trước cơ hội được nhà nước tạo điều kiện làm ăn, người nông dân có sự quyết tâm thì tất yếu sẽ có động lực học tập nâng cao trình độ để có thể vao vai một cách suôn sẻ. Có thể nhận thấy cách làm đó sẽ góp phần giúp mặt bằng dân trí có điều kiện được nâng cao.
Nhà nước, về phần mình, đạt được nhiều mục tiêu: dự án chuyển mục đích sử dụng đất được triển khai đúng như kỳ vọng;... Trong trường hợp dự án thất bại, việc xử lý tài sản thế chấp và dự án có tác dụng chuyển giao trách nhiệm và quyền thực hiện dự án chuyển mục đích sử dụng đất cho nhà đầu tư đủ khả năng thông qua đấu giá, nghĩa là công khai, công bằng và đúng luật.
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) sau khi tiếp thu, chỉnh lý gồm 263 điều, 16 chương. Với Dự thảo lần này, dù số lượng chương và điều vẫn giữ nguyên so với dự thảo tháng 6/2023, song các nội dung chỉnh sửa chi tiết hơn, thể hiện sự cẩn trọng, khoa học trong việc chọn lọc các từ ngữ, tăng tính logic kết nối, logic giữa các chương, các cấu phần và giữa các điều, khoản.
Hiện Dự thảo Luật đang tiếp tục được sửa đổi, hoàn thiện đặc biệt là một số vấn đề còn có ý kiến khác nhau; một số điều vẫn đang dự thảo theo 2 phương án. Dự kiến Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) sẽ được trình Quốc hội xem xét tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XV (10/2023) tới đây./.