GÓC NHÌN CHUYÊN GIA: MỘT SỐ VẤN ĐỀ CẦN QUAN TÂM TRONG DỰ THẢO LUẬT BẢO HIỂM XÃ HỘI (SỬA ĐỔI)

Luật Bảo hiểm xã hội hiện hành được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 8 ngày 20/11/2014. Sau gần 7 năm thi hành (kể từ ngày Luật có hiệu lực 01/01/2016 đến nay), Luật đã góp phần tích cực trong việc bảo đảm các quyền lợi chính đáng, hợp pháp của người lao động, người sử dụng lao động thông qua các chế độ bảo hiểm xã hội ngắn hạn cũng như dài hạn. Song với sự xuất hiện nhiều tình huống mới, nhất là hậu COVID-19 thì nhiều nội dung không còn phù hợp. Việc Quốc hội quyết định sửa đổi Luật là một yêu cầu thiết thực, tất yếu.

Sau một năm, tính từ ngày 06/7/2022 khi Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định số 799/QĐ-TTg phân công cơ quan chủ trì soạn thảo đến nay, dự án Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) trình sang Quốc hội với bộ tài liệu gồm dự thảo Luật và các văn bản khác tương đối đầy đủ theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Đó là tinh thần tích cực, nỗ lực, cố gắng rất lớn của Chính phủ, của cơ quan soạn thảo.

Về phạm vi điều chỉnh

Do dự thảo Luật có sự thay đổi lớn về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, trong đó có việc đưa trợ cấp hưu trí xã hội vào nội dung bảo hiểm xã hội làm cho một số chương, mục, điều, khoản không nhất quán về khái niệm, khó thống nhất về nội dung. Như chúng ta đã biết, hệ thống an sinh xã hội Việt Nam hiện tại gồm 3 khối chính sách lớn: Một là, Bảo hiểm xã hội (BHXH), hai là, Bảo trợ hội (Trợ giúp xã hội, Cứu trợ xã hội), ba là, Ưu đãi xã hội. Ba khối chính sách có đối tượng thụ hưởng chính sách rất khác nhau: Trong chính sách BHXH, người thụ hưởng là người lao động, người sử dụng lao động (thuộc khu vực có quan hệ lao động) có tham gia BHXH, nguồn quỹ cơ bản là do đóng góp của người tham gia BHXH. Trong chính sách Bảo trợ xã hội, người thụ hưởng chủ yếu là người bị lâm vào cảnh rủi ro, bất hạnh, nghèo đói, người khuyết tật...vì nhiều nguyên nhân khác nhau (họ chủ yếu thuộc khu vực không có quan hệ lao động), nguồn quỹ bảo trợ xã hội là từ ngân sách nhà nước và huy động từ cộng đồng. Trong chính sách Ưu đãi xã hội, đối tượng thụ hưởng là người có công với đất nước, nguồn quỹ chủ yếu từ ngân sách nhà nước.

Như vậy, ranh giới rất rõ ràng, BHXH thì đã có Luật; Ưu đãi xã hội (người có công) đã có Pháp lệnh; chỉ còn Bảo trợ xã hội, dự kiến sẽ xây dựng thành luật (nếu đưa trợ cấp hưu trí vào BHXH, không lẽ khi xây dựng luật Bảo trợ xã hội lại phải “bóc gỡ” nhóm đối tường trợ cấp hưu trí xã hội từ Luật BHXH chuyển lại cho dự án Luật Bảo trợ xã hội sao?). Việc đưa một nhóm đối tượng bảo trợ xã hội làm đối tượng điều chỉnh của Luật BHXH (sửa đổi) là không hợp lý, không bảo đảm tính thống nhất mọi mặt (khái niệm, nội dung...) trong một văn bản luật. Hơn nữa, mong muốn xã hội ổn định thì trước hết chính sách, pháp luật phải ổn định như đã ghi rõ trong Văn kiện Đại hội XIII của Đảng. Vì vậy, đề nghị Chính phủ xem xét, cân nhắc kỹ việc chuyển một bộ phận đối tượng bảo trợ xã hội làm đối tượng điều chỉnh của Luật BHXH (sửa đổi).

Về thể chế hóa quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng

Ở nhiều Chương, Điều của dự thảo Luật đã thể hiện được nội dung của Nghị quyết số 28-NQ/TW Hội nghị Trung ương 7 khóa XII của Đảng về cải cách chính sách BHXH. Tuy nhiên, do đưa thêm một bộ phận đối tượng bảo trợ xã hội vào làm đối tượng BHXH nên dự thảo Luật BHXH (sửa đổi) không thể hiện được nguyên tắc đóng - hưởng, công bằng, bình đẳng (quan điểm chỉ đạo thứ 2 và mục tiêu tổng quát của Nghị quyết 28 nói trên) mà đây lại là nguyên tắc then chốt, chủ yếu của chính sách BHXH. Để dần từng bước đạt mục tiêu BHXH toàn dân theo lộ trình 35%, 45%, 60%... vào các năm 2021, 2025, 2030 và xa hơn nữa theo chỉ đạo của Nghị quyết thì phải thể chế hóa và thực hiện đầy đủ 5 nhóm giải pháp mà Nghị quyết đã chỉ rõ, đặc biệt là nhóm giải pháp thứ nhất (tăng cường công tác thông tin, tuyên truyền để đông đảo người dân tham gia BHXH, có đóng, có hưởng chứ không phải lấy đối tượng chính sách khác bù vào cho đủ số %). Vì vậy, đề nghị phải thể chế hóa đầy đủ, đặc biệt là nguyên tắc đóng - hưởng, bảo đảm tính khoa học, tính thực tiễn theo Nghị quyết của Đảng. Hơn nữa, một số nội dung dự thảo Luật trái với khoản 1 Điều 4- Giải thích từ ngữ, “BHXH”, do đó đề nghị, cần xác định thật rõ phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật này.

Về những vấn đề chưa quy định rõ trong dự thảo Luật

Như đã biết, chúng ta đang thực hiện chủ trương đổi mới quy trình và nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, trong đó có chủ trương xây dựng những luật, pháp lệnh, khi thông qua là thực hiện được ngay, không cần văn bản hướng dẫn. Hơn nữa, chúng ta cũng phải tránh để xảy ra “lợi ích nhóm” trong những văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành luật. Nhưng trong dự thảo Luật BHXH (sửa đổi) có đến 40 vấn đề gác lại, giao cho Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ hướng dẫn, trong đó: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội sẽ hướng dẫn 5 vấn đề; Bộ Y tế 3 vấn đề, Chính phủ 32 vấn đề. Hầu như toàn bộ Chương III- Trợ cấp hưu trí xã hội- đều quy định “treo”, điều sau dẫn chiếu điều trước mà điều trước lại chưa quy định rõ nội hàm...

Các văn bản hướng dẫn cấp Bộ, cấp Chính phủ đều là những văn bản quy phạm pháp luật, khi xây dựng đều phai tuân thủ quy trình do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định. Do đó nếu dự thảo Luật này có được thông qua thì cũng chưa biết bao giờ mới đi vào cuộc sống, vì phải đợi nhiều văn bản hướng dẫn. Vậy xin đề nghị, dự thảo Luật cần quy định rõ nội dung cụ thể của các điều, hạn chế tới mức tối thiểu các điều phải hướng dẫn và phải thực hiện theo khoản 2, Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được dự thảo và trình đồng thời với dự án luật...”. Cũng cần nói thêm là, văn phong của dự thảo luật, nhiều điều, khỏan, câu viết dài dòng, không rõ ý, rất khó hiểu (ví dụ Khoản 2, Điều 30 của dự thảo Luật đã khó hiểu, nhưng lại dẫn chiếu khoản 1 Điều 29, trong khi khoản 1, khoản 3 Điều 29 gồm 3 nội dung đều còn là quy định “treo”.

Dự thảo Luật có nhiều vấn đề cụ thể, chi tiết nhưng ngoài 4 vấn đề chung đã được trình bày, xin chỉ góp ý thêm 4 vấn đề liên quan, “chi phối” đến nhiều vấn đề khác như sau.

Về bổ sung chế độ Trợ cấp hưu trí xã hội

Dự thảo Luật BHXH (sửa đổi) lần này đã bổ sung chế độ Trợ cấp hưu trí xã hội (toàn bộ Chương III) vào dự thảo Luật. Như đã nói ở trên, trợ cấp hưu trí xã hội, bản chất không phải là một chế độ BHXH theo nguyên tắc đóng - hưởng, nếu đưa người hưởng chế độ này vào đối tượng điều chỉnh của Luật sẽ làm thay đổi bản chất của chính sách BHXH.

Chế độ trợ cấp hưu trí xã hội hiện nay đã có trong chính sách Bảo trợ xã hội: Người cao tuổi từ 80 tuổi trở lên mà không có lương hưu, không có trợ cấp thường xuyên khác thì được hưởng trợ cấp hưu trí xã hội 360 nghìn đồng/tháng. Dự thảo Luật dự kiến, đưa mức trợ cấp này lên 500 nghìn đồng/tháng và giảm tuổi người được hưởng từ 80 tuổi xuống 75 tuổi. Nếu thực hiện được thì đây là một bước cải thiện đời sống vật chất đáng kể cho khoảng 1 triệu người cao tuổi nữa (những người này khi còn tuổi lao động, họ làm việc ở khu vực không có quan hệ lao động và phần đông là ở nông thôn, họ không có chế độ nghỉ hưu, vì vậy quy định “đủ tuổi nghỉ hưu” đối với họ tại Điều 27 của dự thảo Luật là không thực tế, vì thế chỉ nên quy định là hết tuổi lao động theo quy định của pháp luật lao động).

Dự thảo Luật dự kiến, đưa mức trợ cấp hưu trí xã hội 360 nghìn đồng/tháng lên 500 nghìn đồng/tháng và giảm tuổi người được hưởng từ 80 tuổi xuống 75 tuổi.

Mặt khác cần quy định chặt chẽ hơn điều kiện được hưởng chính sách, vì có những ông, bà có con, cháu làm ăn phát đạt (nhiều trường hợp là doanh nhân, chủ doanh nghiệp lớn, “đại gia” thu nhập rất cao), dư sức phụng dưỡng cha, mẹ, ông, bà đầy đủ... Ngược lại, tuổi thọ trung bình của dân ta đã đạt 73,6 tuổi, nhưng bình quân tuổi sống khỏe mạnh chỉ đạt 64 tuổi (trong đó nam giới chỉ 63,2 tuổi). Do vậy, những người ốm yếu, thiếu ăn mà phải đợi hơn chục năm đến 75 tuổi mới có chút trợ cấp hưu trí xã hội lại cũng là vấn đề lớn phải nghiên cứu tiếp để có thể giảm tuổi  hơn nữa, tiến tới phù hợp với độ tuổi sống khỏe mạnh... Trở lại vấn đề, khi đã chuẩn hóa đối tượng được hưởng, chúng ta tin chắc đa số người dân đều ủng hộ sự đổi mới chế độ trợ cấp này (nâng mức hưởng và hạ tuổi được hưởng) nếu như ngân sách nhà nước bảo đảm - “cáng đáng” được. Rất hoan nghênh việc đổi mới tích cực này, nhưng đề nghị vẫn giữ chế độ trợ cấp hưu trí xã hội ở chính sách Bảo trợ xã hội (chứ không phải chính sách BHXH).     

Về mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc

Đây là vấn đề chắc chắn phải thực hiện nghiêm túc theo tinh thần Nghị quyết số 28-NQ/TW Hội nghị Trung ương 7 khóa XII với lộ trình hợp lý.      

Tại Điều 3 của dự thảo Luật đã bổ sung 5 loại đối tượng, trong đó 2 loại đối tượng đầu là chủ hộ kinh doanh có đăng ký kinh doanh (khoảng 2 triệu hộ) và người quản lý doanh nghiệp, kiểm soát viên, người đại diện phần vốn nhà nước, người đại diện phần vốn của doanh nghiệp tại công ty và công ty mẹ, người quản lý, điều hành hợp tác xã, bổ sung 2 loại đối tượng này vào diện bắt buộc tham gia BHXH là hợp lý, có tính khả thi. Còn 3 loại đối tượng: người làm việc không trọn thời gian; người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố; người lao động làm việc không giao kết hợp đồng hoặc thỏa thuận thì cần xem xét kỹ lưỡng hơn, trên tinh thần, nếu đối tượng nào có việc làm thường xuyên, có thu nhập ổn định cao hơn hẳn so với mức đóng BHXH thì mới đưa vào diện bắt buộc tham gia BHXH (theo nguyên tắc đóng - hưởng).      

Dự thảo Luật đề xuất bổ sung 5 nhóm đối tượng tham gia BHXH bắt buộc.

Về điều kiện hưởng lương hưu (Điều 71)

Khoản 1, Điều 71 của dự thảo Luật quy định thời gian người lao động đóng bảo hiểm xã hội từ đủ 15 năm trở lên nếu đáp ứng các điều kiện quy định tại Điều này thì được hưởng lương hưu (giảm thời gian đóng từ 20 năm xuống 15 năm, đây là điều kiện quan trọng có sức hấp dẫn đối với người tham gia BHXH). Tuy nhiên, cần nghiên cứu kỹ tác động hai chiều (thuận, nghịch) của quy định này để xử lý hợp lý khi thực hiện. Chiều thuận, là sẽ tạo thêm “sức hút” người lao động tham gia BHXH (những người ngoài 40 tuổi mới có việc làm ổn định, những người bị gián đoạn việc làm, gián đoạn thời gian đóng BHXH được cộng dồn). Do vậy, số người tham gia BHXH sẽ tăng lên đáng kể. Chiều ngược lại là, nếu không có cơ chế quản lý, kiểm soát chặt chẽ về lao động, người chưa tham gia BHXH thì có thể xẩy ra tình trạng, người lao động đi làm sớm, nhưng mãi tới trên dưới 40 tuổi mới tham gia BHXH. Mặt khác, do giảm đáng kể số năm đóng BHXH nên khi nghỉ hưu, lương hưu thực lĩnh sẽ thấp, nhất là những người khi còn làm việc có mức lương quá thấp. Ở đây, có vấn đề cần nghiên cứu tiếp: Một trong những nhược điểm của Luật BHXH hiện hành là không thể thực hiện được nguyên tắc chia sẻ trong các chế độ BHXH dài hạn (hưu trí, tử tuât), dẫn đến tình trạng hiện nay, người lĩnh lương hưu (tham gia BHXH bắt buộc) cao nhất tới hơn 124,7 triệu đồng/tháng, còn người hưởng thấp nhất chỉ có trên dưới 2,0 triệu đồng/tháng. Vậy trong Luật BHXH (sửa đổi) cần nghiên cứu, khắc phục khiếm khuyết này (có thể xử lý ngay tại Điều 73 của dự thảo Luật - Mức lương hưu hằng tháng - thấp nhất bằng 45%, cao nhất 75%, các tỷ lệ này có thể quy định xê dịch theo hướng có lợi cho người trước khi nghỉ hưu có mức lương quá thấp.

Quy định, thời gian đóng BHXH giảm từ 20 năm xuống 15 năm (thì được hưởng lương hưu) ở khoản 1, Điều 71 nhưng ở Điều 73, Điều 77 và một số Điều khác của dự thảo Luật vẫn giữ thời gian đóng là 20 năm, đề nghị Chính phủ cho rà soát lại để có quy định nhất quán.      

Dự thảo quy định, thời gian đóng BHXH giảm từ 20 năm xuống 15 năm (thì được hưởng lương hưu). Ảnh minh họa

Về quy định Bảo hiểm xã hội một lần

Điều 77 của dự thảo Luật quy định BHXH một lần. Theo chuyên gia của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) thì trên thế giới cho đến nay rất ít nước có chế độ BHXH một lần, vì vậy cũng chưa có kinh nghiệm nào đáng kể để Việt Nam tham khảo... Chúng tôi cho rằng, nếu BHXH một lần chỉ áp dụng trong hai trường hợp (người mắc bệnh hiểm nghèo và người ra định cư ở nước ngoài như có nước đã thực hiện) trong khi quy định hiện hành của chúng ta là khá “hào phóng” với nhiều trường hợp thì việc điều chỉnh lại cho hợp lý hơn cũng khá phức tạp. Để sửa đổi vấn đề này phù hợp với thực tế (vừa ổn định chính sách, chế độ, vừa bảo đảm được quyền lợi hợp pháp, chính đáng của người tham gia BHXH) thì cần tổng kết thực tiễn, đánh giá kỹ tác động của chính sách (trong đó cần xác định rõ nguyên nhân tình trạng “ồ ạt” rút BHXH một lần, nhất là ở phía Nam) để có phương án tối ưu nhất.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 77 của dự thảo Luật, điểm đ chia làm hai phương án mà “lát cắt” là thời gian trước và sau khi Luật BHXH (sửa đổi) có hiệu lực thi hành. Thực tế sẽ diễn ra đúng như vậy (nhiều người đã tham gia BHXH trước khi có luật sửa đổi và sẽ có người bắt đầu tham gia từ khi có luật sửa đổi có hiệu lực, do đó Luật này phải quy định bao gồm cả 2 loại đối tượng (trước và sau), chỉ có khác là mức hưởng khác nhau (thì sẽ giải quyết bằng nguyên tắc đóng - hưởng, công bằng và bình đẳng). Đồng thời phải tăng cường mạnh mẽ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác tuyên truyền, vận động mọi người dân tham gia BHXH.

Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) rất quan trọng và thiết thực, có liên quan trực tiếp đến toàn bộ lao động xã hội, người sử dụng lao động đang làm việc và những người đã kết thúc quá trình lao động - nghỉ hưu, nghỉ theo các chế độ. Vì vậy, cùng với các kiến nghị đã trình bày ở từng điểm, xin đề nghị: Sau khi Chính phủ trình, Quốc hội thảo luận, dự thảo Luật cần được tiếp thu, chỉnh lý hoàn thiện, nâng tầm chất lượng lên mức cao nhất có thể, theo phương châm, chất lượng, chất lượng và chất lượng, không chạy theo số lượng, trước khi thông qua dự thảo Luật này./.