Tin tức

Các báo cáo giám sát

Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2016

24/10/2017

Theo dòng sự kiện

Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XIV

QUỐC HỘI KHÓA XIV
ĐOÀN GIÁM SÁT

Số: 08/BC-ĐGS

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

Hà Nội, ngày 12 tháng 10 năm 2017

BÁO CÁO

Kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy
hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2016

Kính gửi: Các vị đại biểu Quốc hội,

Thực hiện Chương trình hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2017, ngày 28/7/2016, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 20/2016/QH14 về thành lập Đoàn giám sát “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2016”. Trên cơ sở đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 258/NQ-UBTVQH14 ngày 21/9/2016 về danh sách Ủy viên Đoàn giám sát. Đoàn giám sát đã ban hành Kế hoạch số 01/KH-ĐGS ngày 30/11/2016 để xác định cụ thể yêu cầu, nội dung, tiến độ công việc.

Việc giám sát công tác cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước (TCBMHCNN) được tiến hành đối với giai đoạn 2011 – 2016, là giai đoạn có sự chuyển tiếp giữa 03 nhiệm kỳ Chính phủ (2007 - 2011, 2011 - 2016 và 2016 - 2021), tập trung vào vấn đề tổ chức bộ máy của các cơ quan hành chính nhà nước trên phạm vi cả nước, bao gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp. Nội dung giám sát tập trung vào việc xem xét, đánh giá những kết quả đã đạt được, những hạn chế, bất cập, khó khăn, vướng mắc trong công tác thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng và việc thực hiện sắp xếp, đổi mới TCBMHCNN; xác định nguyên nhân, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong cải cách TCBMHCNN giai đoạn 2011 - 2016; từ đó đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật và kiện toàn TCBMHCNN.

Thực hiện nhiệm vụ được giao, Đoàn giám sát đã ban hành Kế hoạch chi tiết thực hiện giám sát, tổ chức tập hợp, rà soát, nghiên cứu các văn bản của Đảng, pháp luật, các đề án, báo cáo liên quan đến cải cách TCBMHCNN giai đoạn 2011 - 2016, xây dựng đề cương gửi các cơ quan chịu sự giám sát yêu cầu báo cáo việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN; tổ chức các Đoàn công tác tiến hành giám sát trực tiếp đối với 15 Bộ, ngành ở trung ương^{^[1]} và 15 địa phương^{^[2]}; tổ chức một số hội thảo, hội nghị chuyên đề để thảo luận, lấy ý kiến các vị đại biểu Quốc hội, đại diện các Bộ, ngành, địa phương, cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học về các vấn đề thuộc phạm vi giám sát và kết quả giám sát.

Trên cơ sở xem xét Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ[3] (sau đây gọi là Báo cáo của Chính phủ), báo cáo của 30 Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN, báo cáo giám sát của các Đoàn đại biểu Quốc hội, các tài liệu có liên quan và kết quả làm việc, nghiên cứu thực tế, Đoàn giám sát đã xây dựng Báo cáo kết quả giám sát và dự thảo Nghị quyết về đẩy mạnh việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN giai đoạn 2016 – 2021 trình Quốc hội.

Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung chính của Báo cáo gồm ba phần:

- Phần thứ nhất: Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN giai đoạn 2011 – 2016;

- Phần thứ hai: Nguyên nhân, trách nhiệm và bài học kinh nghiệm;

- Phần thứ ba: Giải pháp, kiến nghị và tổ chức thực hiện.

Đoàn giám sát kính trình Quốc hội Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN giai đoạn 2011 - 2016 như sau:

Phần thứ nhất

ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT
VỀ CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
GIAI ĐOẠN 2011 – 2016

I. VỀ CÔNG TÁC THỂ CHẾ HÓA CHỦ TRƯƠNG, CHÍNH SÁCH CỦA ĐẢNG

1. Những kết quả đạt được

1.1. Công tác xây dựng thể chế được các cấp, các ngành quan tâm thực hiện, từng bước đáp ứng yêu cầu cụ thể hóa các chủ trương của Đảng về cải cách TCBMHCNN

Cải cách TCBMHCNN là một chủ trương lớn, quan trọng, được đề cập trong nhiều văn kiện của Đảng, cụ thể được nêu trong Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương tại Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng khóa XI, khóa XII và các nghị quyết, kết luận của Trung ương về cải cách TCBMHCNN như Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 09/02/2007 của Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá X) về đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan Đảng, định hướng đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội; Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước; Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá XI) về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở; Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức... Nội dung các văn kiện đã thể hiện tính nhất quán và sự phát triển trong các quan điểm, chủ trương của Đảng về mục đích, yêu cầu, nhiệm vụ của việc đẩy mạnh cải cách TCBMHCNN, từ đó tạo cơ sở chính trị vững chắc để Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền thể chế hóa trong các văn bản pháp luật của Nhà nước.

Trong giai đoạn 2011 - 2016, những mục tiêu, quan điểm quan trọng của Đảng về cải cách TCBMHCNN thuộc trách nhiệm triển khai thực hiện của các cấp, các ngành là: xây dựng tổ chức bộ máy hành chính tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, giữa tập thể và người đứng đầu cơ quan hành chính; bước đầu có sự phân định giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn; tiếp tục hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành chính thống nhất, thông suốt, hiện đại, thực hiện đúng vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; thực hiện nhất quán nguyên tắc: giảm đầu mối, bỏ cấp trung gian, hình thành Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; một việc chỉ giao cho một cơ quan, một người chịu trách nhiệm chính; đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập; thực hiện tinh giản biên chế gắn với cơ cấu lại, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức…(Phụ lục 1).

Trên cơ sở những mục tiêu, định hướng được xác định trong các văn kiện của Đảng, công tác thể chế hóa bằng pháp luật đã được các cơ quan nhà nước quan tâm thực hiện. Theo thống kê của Đoàn giám sát, đã có hàng nghìn văn bản pháp luật được các cơ quan có thẩm quyền ban hành để cụ thể hóa chủ trương cải cách hành chính của Đảng trong các thời kỳ, từ Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, thông tư của Bộ, ngành cho tới các văn bản của chính quyền địa phương. Đặc biệt, trong giai đoạn 2011 - 2016, phần lớn các văn bản có tính nền tảng về TCBMHCNN đã được sửa đổi, ban hành mới, cụ thể là Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, các nghị quyết về cơ cấu tổ chức của Chính phủ từng nhiệm kỳ. Thể chế về TCBMHCNN tiếp tục được đổi mới, theo đó, Hiến pháp khẳng định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội, tạo cơ sở pháp lý quan trọng để xác định cụ thể, rõ ràng, đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của Chính phủ trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta… Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ đã tiếp tục cụ thể hóa chủ trương sắp xếp, tổ chức lại cơ cấu tổ chức Chính phủ tinh gọn, hợp lý hơn theo mô hình Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, tập trung các chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực vào các Bộ, cơ quan ngang Bộ; bỏ quy định về chức năng thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ; làm rõ hơn địa vị pháp lý của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ vừa với tư cách là thành viên Chính phủ vừa với tư cách là người đứng đầu Bộ, cơ quan ngang Bộ; phân định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ với Thủ tướng Chính phủ và với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; xác định cụ thể, chặt chẽ mối quan hệ lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với chính quyền địa phương. Đối với việc cải cách TCBMHCNN ở địa phương, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã thể hiện rõ quan điểm phân quyền, phân cấp hướng mạnh về địa phương, cơ sở; đồng thời có sự phân định chính quyền địa phương ở vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để tổ chức bộ máy và xác định nhiệm vụ, quyền hạn một cách hợp lý và đề ra cơ chế chính sách phù hợp với đặc điểm của mỗi vùng.

Bên cạnh các văn bản do Quốc hội ban hành, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng đã ban hành hơn 200 văn bản pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của các cơ quan hành chính nhà nước như Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp… (Phụ lục 2). Những văn bản nêu trên tiếp tục góp phần kiện toàn tổ chức bộ máy, làm rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của từng cơ quan trong hệ thống hành chính, cơ bản giải quyết sự chồng chéo, trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ hoạt động của cơ quan hành chính với doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp thực hiện dịch vụ công theo đúng định hướng, chính sách về cải cách TCBMHCNN được thể hiện trong các văn kiện của Đảng. Ở địa phương, Hội đồng nhân dân, UBND các cấp cũng chú trọng công tác ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản theo thẩm quyền, theo đó, nhiều văn bản được chính quyền địa phương ban hành để triển khai thực hiện chủ trương cải cách TCBMHCNN, ví dụ: tại Tuyên Quang có 44 văn bản, Hải Phòng có 19 văn bản, Thanh Hóa có 19 văn bản, Thừa Thiên – Huế có hơn 90 văn bản^{^[4]}… Thông qua hệ thống văn bản nêu trên, các chủ trương, chính sách lớn của Đảng về cải cách TCBMHCNN như đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ; sắp xếp, điều chỉnh các Bộ và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND… đã được thể chế hóa thành các quy định cụ thể để triển khai thực hiện, từng bước đưa chủ trương, chính sách của Đảng vào cuộc sống.

1.2. Nội dung các văn bản pháp luật về TCBMHCNN có tính bao quát, phạm vi điều chỉnh rộng, chất lượng văn bản từng bước được nâng lên

Về cơ bản, nội dung các văn bản quy phạm pháp luật về cải cách TCBMHCNN được ban hành trong giai đoạn 2011 - 2016 có phạm vi điều chỉnh ngày càng rộng, cơ bản đã bao phủ các lĩnh vực khác nhau ở cả trung ương và địa phương. Đối với tổ chức bộ máy của Bộ, cơ quan ngang Bộ, ngoài các vấn đề mang tính nguyên tắc về vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, số lượng Thứ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ… được quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, nhiều vấn đề khác được điều chỉnh trong các nghị định của Chính phủ như: cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ; tiêu chí thành lập, chế độ hoạt động của vụ thuộc Bộ, tiêu chí thành lập, cơ cấu tổ chức tổng cục, cục thuộc Bộ, tên gọi, số lượng các vụ, đơn vị thuộc từng Bộ, cơ quan ngang Bộ… Đối với các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, luật, nghị định, thông tư cũng quy định nhiều nội dung cụ thể như: vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND, số lượng Phó Chủ tịch UBND, cơ cấu thành viên UBND, số lượng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của Sở, số lượng Phó Giám đốc Sở, chế độ làm việc, trách nhiệm của Trưởng phòng, số lượng Phó Trưởng phòng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện… Đặc biệt, ngày 08/11/2011, Chính phủ đã ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 với hệ thống các giải pháp và mục tiêu cụ thể; trong đó xác định 6 lĩnh vực triển khai trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, bao gồm: cải cách thể chế; cải cách thủ tục hành chính; cải cách TCBMHCNN; xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công và hiện đại hóa hành chính. Đây là Chương trình có tính chiến lược, định hướng và chỉ đạo toàn diện cho công tác cải cách hành chính nhà nước và được chia thành 2 giai đoạn: giai đoạn I (2011 - 2015) và giai đoạn II (2016 - 2020). Sự cải thiện về chất lượng văn bản do quy trình xây dựng, thẩm định và ban hành ngày càng chặt chẽ, cùng với phạm vi nội dung rộng và có tính bao quát như vậy, các văn bản pháp luật được ban hành đã tạo điều kiện bảo đảm sự thống nhất trong nhận thức về quan điểm, đường lối cũng như lộ trình thực hiện cải cách TCBMHCNN ở các cấp, các ngành, tạo cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý tương đối đồng bộ cho việc đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của BMHCNN từ trung ương đến cơ sở.

1.3. Hệ thống văn bản pháp luật về TCBMHCNN góp phần tích cực thúc đẩy quá trình cải cách hành chính nhà nước, tạo động lực cho sự phát triển kinh tế – xã hội và từng bước đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

Việc ban hành văn bản pháp luật về cải cách TCBMHCNN trong thời gian qua đã quán triệt các quan điểm đổi mới của Đảng, bám sát và phản ánh nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế của đất nước. Việc ban hành các quy định pháp luật về cải cách chế độ công vụ, công chức, tổ chức, sắp xếp lại bộ máy một số Bộ, ngành, cơ quan chuyên môn, xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp công lập, tiêu chuẩn hóa các chức danh trong cơ quan hành chính nhà nước… đã góp phần từng bước thay đổi phương thức hoạt động của BMHCNN, cơ bản phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới. Bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước hoạt động theo hướng chuyên nghiệp, hiệu quả hơn, Trung ương tập trung vào việc ban hành thể chế và tăng cường công tác kiểm tra, giám sát; tách bạch dần chức năng quản lý nhà nước với việc cung cấp dịch vụ công, từ đó tạo tiền đề cho việc giảm chi phí hoạt động hành chính để tạo nguồn chi cho đầu tư phát triển kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội, giảm chi phí mà cá nhân, tổ chức phải bỏ ra khi giải quyết thủ tục hành chính tại cơ quan hành chính nhà nước, tiếp tục cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, tạo điều kiện cho nền kinh tế của đất nước phát triển. Theo kết quả Chỉ số cải cách hành chính (Par Index) năm 2016 của các Bộ, cơ quan ngang Bộ và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cho thấy giá trị trung bình của 19 Bộ, cơ quan ngang Bộ đạt được 80,94%, không có Bộ nào có kết quả dưới 70%; giá trị trung bình Chỉ số cải cách hành chính năm 2016 của các tỉnh, thành phố là 74,64%, trong đó có 30/63 đơn vị đạt kết quả trên giá trị trung bình[5]. Kết quả khảo sát ý kiến đánh giá của người dân về hiệu quả hoạt động của BMHCNN qua chỉ số PAPI^{^[6]} các năm từ 2011 đến 2016 cũng ghi nhận đánh giá khá tích cực của người dân trên phạm vi cả nước về chất lượng một số dịch vụ hành chính công như xác nhận, chứng thực tại Văn phòng một cửa của UBND cấp xã^{^[7]}. Điều này cho thấy tác động tích cực của việc triển khai thực hiện các quy định pháp luật về cải cách TCBMHCNN đối với việc thực hiện các mục tiêu cải cách hành chính được đề ra trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 của Chính phủ. Kết quả này cũng phù hợp với nhận định trong Báo cáo của Chính phủ, đó là: “thông qua việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức nhà nước và các quy định của pháp luật chuyên ngành, nội dung quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế”^{^[8]}.

2. Những bất cập, hạn chế

2.1. Chưa thể chế hóa đầy đủ, kịp thời một số chủ trương, chính sách của Đảng về cải cách TCBMHCNN, chưa có các giải pháp mang tính đột phá trong cải cách TCBMHCNN

Qua giám sát cho thấy một số chủ trương, chính sách lớn của Đảng còn chậm được thể chế hóa hoặc chưa được thể chế hóa đầy đủ, do đó, chưa tạo cơ sở pháp lý đồng bộ để triển khai thực hiện trên thực tế, chưa tạo nên chuyển biến mạnh mẽ, có tính đổi mới đột phá trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể là:

- Trong hoạt động lập pháp của Quốc hội, thực hiện chủ trương của Đảng về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước, phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương, Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định nguyên tắc về phân quyền, phân cấp và ủy quyền nhưng hiện nay, nhiều luật chuyên ngành vẫn chưa thể hiện rõ chủ trương đẩy mạnh đổi mới trong phân cấp, phân quyền; một số luật trong lĩnh vực kinh tế thậm chí còn có xu hướng tập trung nhiều quyền hơn cho các cơ quan ở Trung ương[9]. Điều này gây nên những trở lực nhất định, làm cho việc đổi mới bộ máy nhà nước chưa thực sự đồng bộ với cải cách thể chế kinh tế.

- Trong hoạt động lập quy, văn bản của các Bộ, ngành cũng chưa thể hiện rõ chủ trương đẩy mạnh phân công, phân cấp theo chủ trương của Đảng và Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 30/6/2004, Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/03/2016 của Chính phủ. Một số chủ trương, chính sách khác của Đảng tuy đã được đề ra trong nhiều năm nhưng chưa có cơ chế để thực hiện hiệu quả như việc tách chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước của các Bộ, cơ quan ngang Bộ và đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước;^{^[10]} việc chuyển một số nhiệm vụ có đủ điều kiện dân sự hóa từ Bộ Quốc phòng, Bộ Công an cho các Bộ không thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh quản lý…

Bên cạnh đó, việc chậm ban hành quy định cụ thể về một số nội dung như tổ chức bộ máy các Bộ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND; sắp xếp lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập, quản lý ngạch, bậc công chức; quy định xác định mô hình chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn đô thị, nông thôn, hải đảo... cũng ảnh hưởng nhất định tới việc thực hiện chủ trương đổi mới của Đảng. Qua giám sát cho thấy, trong những nhiệm kỳ gần đây, vào đầu mỗi nhiệm kỳ, Chính phủ khóa mới đều sửa nghị định chung về chức năng, nhiệm vụ của Bộ, cơ quan ngang Bộ, soạn lại nghị định về cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện; trên cơ sở đó mới ra nghị định về từng Bộ, thông tư liên tịch về từng sở và phòng chuyên môn cấp huyện. Quá trình này kéo dài có khi đến hơn 3 năm trên tổng số 5 năm nhiệm kỳ Chính phủ, làm cho việc thể chế hóa những quan điểm đổi mới về tổ chức bộ máy của Chính phủ, các Bộ, chính quyền địa phương, đơn vị sự nghiệp công lập thiếu tính kịp thời[11]. Báo cáo của nhiều Bộ, ngành, địa phương cũng phản ánh việc ban hành không kịp thời các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thực hiện các quy định về tổ chức bộ máy đã dẫn đến tình trạng bị động, làm giảm tính đồng bộ khi triển khai kiện toàn tổ chức bộ máy ở các cơ quan, các địa phương^{^[12]}; các địa phương kiến nghị về nhiều nội dung chưa có văn bản hướng dẫn (Phụ lục 3).

2.2. Hệ thống văn bản pháp luật về TCBMHCNN phức tạp, thiếu tính ổn định, không ít văn bản còn chồng chéo, mâu thuẫn dẫn tới khó theo dõi, thực hiện không thống nhất

Hệ thống văn bản pháp luật về TCBMHCNN còn phức tạp, gồm nhiều hình thức văn bản do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành, trong khi đó, việc rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất, pháp điển hóa chưa thường xuyên nên gây khó khăn cho việc tổ chức thực hiện. Theo thống kê của Đoàn giám sát, ngoài Hiến pháp và luật, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong giai đoạn 2011 - 2016 được điều chỉnh bởi nhiều văn bản khác nhau, ví dụ: có 19 nghị định quy định đối với các cơ quan thuộc Chính phủ; 15 nghị quyết, nghị định quy định các vấn đề chung đối với chính quyền địa phương và 50 thông tư, thông tư liên tịch quy định riêng đối với cơ quan chuyên môn thuộc UBND; các văn bản này được ban hành rải rác trong các năm, trong đó có những văn bản đã ban hành từ năm 2008 (Phụ lục 2). Đối với từng Bộ, ngành, vấn đề tổ chức bộ máy được thể hiện đan xen trong nhiều văn bản khác nhau nên khó tiếp cận, cụ thể như: có 22 văn bản gồm nghị định, quyết định điều chỉnh về tổ chức bộ máy của các cơ quan thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; có 70 văn bản gồm nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư điều chỉnh tổ chức bộ máy của các cơ quan thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; có 87 văn bản các loại gồm nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của Bộ trưởng quy định về tổ chức bộ máy của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch^{^[13]}…

Bên cạnh đó, mặc dù một số cơ quan có văn bản pháp luật riêng quy định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nhưng văn bản này lại không phản ánh được đầy đủ cơ cấu tổ chức của chính cơ quan đó. Ví dụ, Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ nhưng trong đó chỉ liệt kê các đơn vị sự nghiệp công lập phục vụ chức năng quản lý nhà nước của Bộ, còn các tổ chức, đơn vị khác mặc dù thuộc cơ cấu tổ chức của Bộ nhưng không được ghi nhận tại Nghị định này mà được quy định trong quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của Bộ trưởng; trong một số trường hợp, tổng số đơn vị thuộc Bộ lớn hơn nhiều lần so với số lượng đơn vị được quy định trong nghị định về cơ cấu tổ chức của Bộ^{^[14]}. Do đó, để biết được tổng thể cơ cấu tổ chức của một Bộ nhất định thì cần xem xét rất nhiều văn bản, mà thông thường, các văn bản này lại được ban hành trong các khoảng thời gian khác nhau, gây không ít khó khăn, phức tạp cho việc theo dõi, triển khai thực hiện.

Mặt khác, việc thường xuyên thay đổi các quy định về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức một số cơ quan cụ thể, thậm chí chỉ trong một nhiệm kỳ hoặc trong một thời gian không dài đã bộc lộ những hạn chế trong việc nghiên cứu, đề xuất những quy định mang tính dài hạn, khiến tổ chức bộ máy của các cơ quan thiếu tính ổn định. Trong quá trình giám sát, Đoàn giám sát ghi nhận ý kiến của nhiều địa phương về việc một số quy định về tổ chức bộ máy trong văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nhất là tại các thông tư liên tịch của một số Bộ, ngành còn thay đổi thường xuyên khiến tổ chức bộ máy của các cơ quan chuyên môn, nhất là ở cấp huyện, thiếu tính ổn định (ví dụ: vấn đề xác định tư cách pháp nhân của các phòng ở huyện, hướng dẫn về tổ chức pháp chế; vấn đề tổ chức hệ thống y tế cơ sở tuyến huyện; việc tổ chức các đơn vị sự nghiệp ngành nông nghiệp ở cấp huyện còn nhiều đầu mối... tạo ra những biến động cả về tổ chức, nhân lực và khả năng cung ứng dịch vụ).

Tính thống nhất giữa các văn bản pháp luật về TCBMHCNN cũng còn hạn chế, một số văn bản pháp luật có nội dung mâu thuẫn, thậm chí làm triệt tiêu hiệu lực lẫn nhau (Phụ lục 4); trong một số trường hợp, sự không thống nhất này còn làm phát sinh mâu thuẫn, bất hợp lý khác về tổ chức bộ máy, là một trong những nguyên nhân dẫn tới việc áp dụng không thống nhất giữa các địa phương^{^[15]}. Một số quy định cụ thể khi thực hiện không đạt yêu cầu đề ra do cách quy định còn chưa rõ ràng, mang tính “nước đôi”^{^[16]} hoặc “cào bằng” giữa các địa phương có quy mô, tính đặc thù và trình độ phát triển khác nhau, do đó không có tác dụng trong việc thúc đẩy, khuyến khích sáng tạo, đồng thời đề cao trách nhiệm của địa phương gắn với việc phân loại địa phương^{^[17]}.

2.3. Một số văn bản quy phạm pháp luật không thuộc chuyên ngành về tổ chức bộ máy nhưng vẫn có quy định làm phát sinh tổ chức bộ máy mới hoặc dẫn đến tăng biên chế, gây khó khăn cho việc thực hiện cải cách TCBMHCNN

Trong giai đoạn 2011 - 2016, một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, trong đó có văn bản không thuộc chuyên ngành tổ chức bộ máy nhưng có quy định về tổ chức bộ máy hoặc bổ sung chức năng, nhiệm vụ dẫn đến việc thành lập thêm tổ chức, tăng biên chế, do đó, chưa đồng bộ hoặc chưa gắn chặt chẽ với chủ trương tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế (ví dụ: việc thành lập các tổ chức pháp chế, thống kê, thi đua, khen thưởng, hỗ trợ phát triển nông thôn mới, thành lập các chi cục trong các sở…). Theo Báo cáo của Chính phủ, “trong quá trình hoàn thiện các văn bản pháp luật chuyên ngành, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước thời gian qua không giảm, gây áp lực cho việc tăng tổ chức, biên chế”, “vẫn còn một số văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành (không thuộc lĩnh vực tổ chức nhà nước) nhưng có quy định về tổ chức bộ máy, biên chế gây khó khăn cho việc cải cách TCBMHCNN...”, cụ thể là: có tới 18 luật của Quốc hội, 30 nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 11 thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có quy định tác động đến tổ chức bộ máy, biên chế giai đoạn 2011 - 2016^{^[18]}. Ngoài ra, trong quá trình giám sát, Đoàn giám sát nhận thấy còn có một số văn bản khác cũng quy định nội dung này như: Luật Lý lịch tư pháp, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật An toàn thực phẩm, Luật Du lịch,.. một số nghị định, thông tư, quyết định khác, do đó, cần tiếp tục rà soát để xem xét một cách tổng thể và có giải pháp phù hợp để khắc phục trong thời gian tới.

II. VỀ VIỆC THỰC HIỆN SẮP XẾP, ĐỔI MỚI TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Những kết quả đạt được

1.1. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong BMHCNN đã được rà soát để phân định rõ hơn thẩm quyền của từng cơ quan, từng bước khắc phục những vấn đề còn chồng chéo, giao thoa hoặc bỏ trống

- Việc rà soát chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong BMHCNN được tiến hành đồng bộ trên cả nước, từ Trung ương đến địa phương, đối với tất cả các ngành, lĩnh vực. Thông thường, việc rà soát được tiến hành trước khi Chính phủ, UBND hết nhiệm kỳ nhằm chuẩn bị cơ cấu tổ chức cho nhiệm kỳ mới. Đồng thời, sau khi Chính phủ được Quốc hội và UBND được Hội đồng nhân dân bầu, các cơ quan này cũng bắt tay ngay vào việc tiếp tục rà soát, kiện toàn tổ chức để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Bên cạnh đó, trong quá trình sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, công tác rà soát chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong BMHCNN cũng thường được đặt ra để có sự điều chỉnh cho phù hợp. Đặc biệt trong giai đoạn này, Quốc hội khóa XIII quyết định xem xét, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992; việc tổng kết thi hành Hiến pháp, trong đó có các quy định về tổ chức bộ máy, về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong BMHCNN, cũng đã được tổ chức rà soát, lấy ý kiến rộng khắp cả ở Trung ương và địa phương. Nhiều nội dung tổng kết, đánh giá về tổ chức, về nhiệm vụ, quyền hạn cũng đã được xem xét, sử dụng làm cơ sở cho việc sửa đổi Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước cùng các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan.

- Chính phủ đã thực hiện nguyên tắc phân công theo ngành, lĩnh vực cho mỗi Bộ, ngành chủ trì và chịu trách nhiệm chính nhưng đồng thời cũng vẫn duy trì cơ chế phân công, phối hợp; chuyển chức năng quản lý nhà nước từ các cơ quan thuộc Chính phủ sang các Bộ, cơ quan ngang Bộ, bảo đảm tính độc lập chuyên sâu và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; điều chỉnh một bước quan trọng về chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương nhằm hạn chế những chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động.

Theo Báo cáo số 285/BC-CP ngày 20/6/2017 của Chính phủ, nếu như năm 2011, vẫn còn 02 vấn đề bỏ trống quản lý nhà nước, 16 vấn đề chồng chéo, giao thoa, đan xen, 04 vấn đề cần tăng cường phối hợp; tháng 8/2016, còn 21 vấn đề giao thoa, có ý kiến khác nhau thì đến tháng 9/2017, theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, đã cơ bản khắc phục được, chỉ còn 03 vấn đề giao thoa, có ý kiến khác nhau[19] và 09 vấn đề cần có sự phân công, phối hợp quản lý giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ[20] (Phụ lục 5). Những vấn đề này đã và đang được Chính phủ tập trung khắc phục trong quá trình hoàn thiện các nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ trong nhiệm kỳ 2016 - 2021.

Đối với những công việc mới phát sinh trong tình hình mới, các cơ quan trong BMHCNN đã rà soát để bổ sung, phân công cho các cơ quan đảm nhiệm, bảo đảm đáp ứng yêu cầu thực tế về quản lý nhà nước.

- Từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã chủ động thực hiện việc rà soát chức năng, nhiệm vụ của các vụ, đơn vị trực thuộc để điều chỉnh, bổ sung hoặc phân công nhiệm vụ hợp lý hơn; rà soát những nội dung thuộc phạm vi quản lý nhà nước do cơ quan nhà nước thực hiện và những nội dung mang tính sự nghiệp, quản lý hoạt động sản xuất, kinh doanh thì chuyển cho các đơn vị sự nghiệp; từng bước thực hiện phân cấp cho địa phương những công việc liên quan đến cấp giấy phép, quản lý trực tiếp các hoạt động, quan hệ trong xã hội..., hướng Bộ, ngành tập trung hơn vào khâu hoạch định chính sách, ban hành thể chế và thanh tra, kiểm tra.

- Các địa phương, căn cứ vào quy định của Trung ương, đã rà soát và ban hành văn bản quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện bước đầu có sự phân biệt phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị và hải đảo trong khuôn khổ Trung ương cho phép. Một số địa phương đã báo cáo cấp có thẩm quyền cho phép điều chỉnh hoặc thí điểm điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của một số cơ quan chuyên môn, một số trung tâm cấp tỉnh, cấp huyện cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương mình, việc điều chỉnh này không làm thay đổi về số lượng đầu mối nhưng vẫn bảo đảm thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ, quyền hạn[21]. Đây là việc cần tiếp tục tổng kết để phát huy hiệu quả.

Những nội dung trên cho thấy, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã rất cố gắng trong việc rà soát chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn để xác định rõ hơn thẩm quyền, trách nhiệm và mối quan hệ phối hợp công tác của từng thiết chế trong BMHCNN, qua đó tiếp tục kiện toàn cơ cấu tổ chức của Chính phủ và các cơ quan khác trong hệ thống hành chính nhà nước theo mục tiêu và yêu cầu thống nhất, thông suốt, tinh gọn, hiệu quả và bước đầu một số mô hình mới, một số sáng kiến của địa phương được ghi nhận, triển khai có hiệu quả (cụ thể xin xem từ mục 1.2 đến mục 1.5).

1.2. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ tiếp tục được giữ ổn định, không tăng thêm Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

- Từ nhiệm kỳ khóa XII (năm 2007) đến nay, cơ cấu tổ chức của Chính phủ đã được sắp xếp theo hướng thu gọn đầu mối, gồm 18 Bộ, 04 cơ quan ngang Bộ và 08 cơ quan thuộc Chính phủ. Việc tiếp tục kiện toàn các Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực trên cơ sở điều chỉnh, bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan; sắp xếp, kiện toàn các cơ cấu bên trong của Bộ, cơ quan ngang Bộ và các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện được Chính phủ chỉ đạo thực hiện thông qua nhiều văn bản.

Việc giữ ổn định cơ cấu tổ chức của Chính phủ trong thời gian qua không chỉ quán triệt đầy đủ các chủ trương, đường lối của Đảng về tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nước mà còn tạo điều kiện để Chính phủ tiếp tục phát huy những kết quả tích cực đã đạt được trong các nhiệm kỳ trước đây, tập trung quản lý, điều hành vĩ mô trên các mặt của đời sống kinh tế - xã hội một cách có hiệu quả theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Hơn nữa, với cơ cấu tổ chức được giữ ổn định, không có tình trạng “tách ra, nhập vào” nên các Bộ, cơ quan về cơ bản có chức năng, nhiệm vụ tương đối ổn định; có điều kiện nâng cao chất lượng quản lý nhà nước và chỉ đạo điều hành; cán bộ, công chức trong TCBMHCNN yên tâm công tác.

- Cơ cấu tổ chức bên trong của các Bộ, cơ quan ngang Bộ tiếp tục được sắp xếp, kiện toàn nhằm bảo đảm tính thông suốt, thống nhất và bao quát trong hoạt động quản lý nhà nước. Bên cạnh nhiều Bộ, cơ quan ngang Bộ có sự điều chỉnh cơ cấu tổ chức bên trong cho phù hợp với phạm vi quản lý nhà nước như thành lập mới một số đơn vị, nâng cấp thành cục, tổng cục thì cũng có nhiều Bộ cơ bản giữ ổn định cơ cấu tổ chức so với nhiệm kỳ trước đó, đồng thời tiến hành sáp nhập các đơn vị để thu gọn đầu mối; không duy trì cơ quan đại diện tại miền Trung và miền Nam[22]. Thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị và Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của Chính phủ, số lượng phòng trong vụ thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ đã bước đầu có xu hướng giảm. Theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, tính đến ngày 31/5/2017, số lượng phòng trong vụ thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ đã giảm 26 phòng so với nhiệm kỳ Chính phủ 2011 - 2016. Theo Nghị định số 34/2017/NĐ-CP và Nghị định số 69/2017/NĐ-CP thì Bộ Nội vụ và Bộ Giáo dục và Đào tạo là hai cơ quan không tổ chức các phòng trong vụ thuộc Bộ.

1.3. UBND các cấp và cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện được sắp xếp, kiện toàn, cơ bản theo đúng quy định của Trung ương, bước đầu đã tính đến đặc điểm của đơn vị hành chính ở nông thôn, đô thị, hải đảo

- UBND các cấp được kiện toàn về cơ cấu tổ chức gắn với các nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân các cấp. Đến tháng 7/2016, cơ cấu tổ chức UBND các cấp đã được kiện toàn theo quy định mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.

- Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện về cơ bản được giữ ổn định tương tự nhiệm kỳ 2007 - 2011, thực hiện theo đúng các Nghị định của Chính phủ[23], không nhất thiết Trung ương có tổ chức, cơ quan nào thì địa phương có tổ chức, cơ quan đó. Theo đó, ở cấp tỉnh, số cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất là 17, số cơ quan được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, tính chất đặc thù (du lịch) là 4; ở cấp huyện, số cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất là 10, số cơ quan được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, tính chất đặc thù (dân tộc) là 3 (đối với hải đảo, số cơ quan chuyên môn không quá 10, riêng huyện Phú Quốc được tổ chức 12 cơ quan).

- Căn cứ vào nghị định của Chính phủ và các thông tư hướng dẫn của Bộ, cơ quan ngang Bộ, hầu hết các địa phương đã chấp hành đúng quy định, hướng dẫn của Trung ương trong việc sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức bên trong của các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh để tạo sự thống nhất trong cả nước. Một số địa phương đã có sáng kiến, vận dụng phù hợp với thực tế ở địa phương nên đã đề nghị cấp có thẩm quyền cho phép thực hiện thí điểm giảm các chi cục, phòng, đơn vị sự nghiệp và mang lại kết quả tốt[24].

1.4. Hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, ngành, địa phương từng bước được sắp xếp, đổi mới và bước đầu triển khai thực hiện cơ chế tự chủ trên một số lĩnh vực

- Đến tháng 6/2017, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt được 3/11 quy hoạch mạng lưới đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành, lĩnh vực[25] và 4/11 danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước thuộc lĩnh vực quản lý[26]. Trên cơ sở quy hoạch và danh mục đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, các Bộ, ngành, địa phương đã tiến hành rà soát, xây dựng đề án thành lập, tổ chức lại và giải thể các đơn vị sự nghiệp công lập để nâng cao hiệu quả hoạt động, qua đó, số đơn vị sự nghiệp công lập thuộc UBND và cơ quan chuyên môn cấp tỉnh cũng có xu hướng giảm[27].

- Một số đơn vị sự nghiệp công lập tại địa phương được sắp xếp lại theo hướng thu gọn đầu mối như: (1) hợp nhất các Trung tâm xúc tiến trong lĩnh vực đầu tư, thương mại và du lịch thuộc các sở thành một đơn vị thuộc UBND cấp tỉnh; (2) sáp nhập các trung tâm có cùng chức năng thuộc Sở Y tế thành Trung tâm kiểm soát bệnh tật thuộc Sở Y tế; (3) hợp nhất Trung tâm dạy nghề, Trung tâm giáo dục thường xuyên, Trung tâm kỹ thuật tổng hợp – hướng nghiệp cấp huyện thành một trung tâm thuộc UBND cấp huyện; (4) sáp nhập bệnh viện hạng 3, phòng khám đa khoa khu vực và Trung tâm y tế cấp huyện thành một đơn vị; (5) kiện toàn Văn phòng đăng ký đất đai cấp tỉnh và các Văn phòng đăng ký đất đai cấp huyện thành một đầu mối thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường; (6) hợp nhất Trung tâm văn hóa, Trung tâm thể dục, thể thao và Đài phát thanh, truyền hình cấp huyện thành một đầu mối,...

- Số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ về tài chính bước đầu đã có sự chuyển biến tích cực. Theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017, đến năm 2015, cả nước có 30.219 đơn vị sự nghiệp được giao tự chủ tài chính, tăng 7.609 đơn vị so với năm 2006; trong đó, 1.114 đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động, tăng 322 đơn vị so với năm 2006. Đến năm 2016, triển khai cơ chế tự chủ theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, Nghị định số 54/2016/NĐ-CP, Nghị định số 141/2016/NĐ-CP, có 109 đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; 1.878 đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; 12.841 đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định, quyết định về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, nhất là các văn bản gần đây trong lĩnh vực khoa học và công nghệ, kinh tế và sự nghiệp khác.

1.5. Phương thức làm việc trong các cơ quan thuộc BMHCNN đã từng bước được cải tiến, đổi mới theo hướng minh bạch, hiệu quả hơn, góp phần tích cực vào quá trình tinh gọn, kiện toàn tổ chức bộ máy

Kết quả nổi bật trong đổi mới phương thức làm việc giai đoạn 2011 – 2016 là việc các cơ quan trong BMHCNN đã thực hiện đồng bộ các biện pháp đẩy mạnh cải cách hành chính, trọng tâm là cải cách thủ tục hành chính; thực hiện cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông” trong giải quyết thủ tục hành chính; thí điểm thành lập Trung tâm hành chính công hoặc bộ phận tiếp nhận và trả kết quả tập trung ở một số tỉnh[28]; công khai và đăng tải thông tin liên quan đến các cơ hội, chính sách ưu đãi thu hút đầu tư, những vấn đề mà nhân dân và xã hội quan tâm trên các trang thông tin điện tử của cơ quan, đơn vị,...

Những nỗ lực trong đổi mới phương thức làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước đã làm tăng tính công khai, minh bạch và hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính; giảm phiền hà, chi phí, thời gian và cải thiện mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với người dân, doanh nghiệp[29]. Việc đơn giản hóa thủ tục hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin vào xử lý công việc đã góp phần tích cực vào việc nâng cao năng suất lao động, giảm số lượng người cần thiết để giải quyết công việc, tinh gọn tổ chức bộ máy trong nội bộ từng cơ quan, tổ chức.

2. Những bất cập, hạn chế

2.1. Việc sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức của Chính phủ tuy đã được thực hiện theo mô hình đa ngành, đa lĩnh vực nhưng vẫn còn một số hạn chế, chậm đổi mới

- Cơ cấu tổ chức của Chính phủ chậm được nghiên cứu để tiếp tục đổi mới, kiện toàn theo hướng tinh gọn, hiệu quả hơn nữa

Việc giữ ổn định cơ cấu tổ chức của Chính phủ từ năm 2007 đến nay đã quán triệt đầy đủ các chủ trương, đường lối của Đảng về tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nước nói chung và tổ chức của Chính phủ nói riêng. Tuy nhiên, xét ở khía cạnh khác, khi mà Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã bổ sung và làm rõ nhiều vấn đề liên quan đến tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, khi mà mối quan hệ giữa Nhà nước – Thị trường và Xã hội ngày càng được minh định,... thì trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ vẫn chưa thấy có sự đổi mới để thích ứng tương xứng theo hướng tinh gọn hơn, tập trung hơn vào quản lý vĩ mô, hoạch định chính sách, giảm bớt các nội dung mang tính tác nghiệp, quản lý, điều hành trực tiếp và phân định rõ trách nhiệm quản lý giữa Trung ương và địa phương. Có thể nói, đổi mới TCBMHCNN chưa tương xứng với những đổi mới về kinh tế, tái cơ cấu bộ máy hành chính chưa đáp ứng yêu cầu tái cơ cấu nền kinh tế.

Từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII đến nay, việc nghiên cứu để xây dựng cơ cấu tổ chức của Chính phủ cho nhiệm kỳ sau chưa được quan tâm, nghiên cứu bài bản từ sớm để đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi bức thiết đổi mới tổ chức bộ máy để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Đề án về cơ cấu tổ chức của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV (2016 - 2021) chỉ được Chính phủ tiến hành trong thời gian rất ngắn trước ngày Quốc hội khóa XIV khai mạc kỳ họp thứ nhất và vẫn giữ nguyên cơ cấu của hai nhiệm kỳ trước; đến nay mới chỉ qua 01 năm thực hiện đã phát sinh yêu cầu nhập hoặc sắp xếp lại phạm vi quản lý của một số Bộ (trong khi việc nghiên cứu xây dựng cơ cấu tổ chức của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, khóa XI được đặt ra từ rất sớm, nghiên cứu công phu và có nhiều đổi mới).

- Việc xác định phạm vi ngành, lĩnh vực phụ trách của Bộ còn có điểm chưa hợp lý; một số lĩnh vực còn chồng chéo hoặc giao quá nhiều cơ quan cùng tham gia quản lý nên khó xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan. Theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, đến tháng 9/2017, vẫn còn 03 vấn đề có sự giao thoa, chồng chéo trong quản lý hoặc có ý kiến khác nhau giữa các Bộ, ngành về phân định nhiệm vụ[30]. Những vấn đề này đã tồn tại trong nhiều năm[31], nhưng vẫn chưa được Chính phủ giải quyết một cách thấu đáo, dứt điểm. Trong khi đó, văn kiện của Trung ương đã chỉ rõ nhiệm vụ: “Điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, ngành tập trung vào quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, khắc phục những chồng chéo hoặc bỏ trống về chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, đối tượng quản lý”[32].

Trên thực tế, có nhiều trường hợp một lĩnh vực được giao cho từ 02 đến 03 Bộ cùng phụ trách nên phải duy trì cơ chế phân công, phối hợp. Có thể kể tên một số lĩnh vực điển hình như quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm, phát triển du lịch, quản lý ngoại thương, quản lý nợ công, quản lý giao thông đô thị, bảo đảm an toàn thông tin, hỗ trợ phát triển nông thôn, quản lý hoạt động quảng cáo, giáo dục nghề nghiệp,… (Phụ lục 5). Trong các luật chuyên ngành và nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, xu hướng chung là Chính phủ giao cho một cơ quan chịu trách nhiệm giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhưng lại đồng thời giao cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác “trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp” với Bộ chủ quản thực hiện quản lý nhà nước về lĩnh vực đó hoặc trực tiếp quản lý nhà nước về nội dung đó trong phạm vi, lĩnh vực quản lý của Bộ, ngành mình. Điều này chứng tỏ nguyên tắc “một việc chỉ giao một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính” [33] chưa được quán triệt và thực hiện triệt để. Có ý kiến cho rằng, khâu phối hợp giữa các Bộ, ngành hiện nay là khâu yếu nhất trong thực hiện quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực, chủ yếu tập trung vào những Bộ, ngành được giao trách nhiệm chủ trì.

- Vẫn hình thành nhiều tổ chức phối hợp liên ngành, trong đó có tổ chức hoặc văn phòng giúp việc hoạt động chuyên trách, làm phát sinh tổ chức bộ máy và biên chế. Cơ chế xác định trách nhiệm “chủ trì, phối hợp” như đã nêu ở trên đã dẫn đến hình thành thêm nhiều tổ chức phối hợp liên ngành và tình trạng đùn đẩy trách nhiệm quản lý nhà nước giữa các cơ quan. Mặc dù nhiều nội dung thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ nhưng vẫn có tình trạng thành lập thêm tổ chức phối hợp liên ngành ở trung ương do Thủ tướng, Phó Thủ tướng hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đứng đầu (123 tổ chức)[34] để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những công việc quan trọng, liên ngành [35]. Việc hình thành những tổ chức loại này dẫn đến số lượng các cuộc họp, hội nghị cần sự tham gia của đại diện, lãnh đạo các Bộ, ngành tăng nhưng hiệu quả lại không cao; các cơ quan thuộc thành phần các ban chỉ đạo thường xuyên than phiền về việc thiếu thời gian, thiếu lãnh đạo để đi dự họp. Do đó, trong nhiều trường hợp các Bộ, ngành tham gia phối hợp thường ỷ lại, trông chờ vào các ban chỉ đạo, hội đồng liên ngành mà nòng cốt là bộ phận thường trực lại chính là Bộ, ngành chủ trì, dẫn tới không chủ động triển khai các phần việc thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình khi chưa có ý kiến của ban chỉ đạo, hội đồng liên ngành. Điều này dẫn đến nhiều lãng phí về kinh phí, thời gian, nguồn lực và thậm chí phát sinh tổ chức bộ máy, biên chế nhưng hiệu quả không rõ ràng, không xác định được trách nhiệm khi có vấn đề phát sinh.

Theo thống kê, vẫn có 24 tổ chức liên ngành có Văn phòng thường trực đặt tại Bộ, ngành chủ trì, có biên chế và được ngân sách nhà nước bảo đảm[36]. Một số ban chỉ đạo hoặc văn phòng Ban chỉ đạo được nâng cấp thành các đơn vị hành chính thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ[37]. Một số tổ chức phối hợp liên ngành có hệ thống từ Trung ương đến địa phương nhưng chưa phân định rõ thẩm quyền, địa vị pháp lý, cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động, trách nhiệm của từng cấp hoặc nếu có thì việc quy định còn chưa đúng thẩm quyền của tổ chức phối hợp liên ngành[38].

Về nguyên tắc, những tổ chức phối hợp liên ngành không thực hiện chức năng quản lý nhà nước mà chỉ để giúp Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những công việc quan trọng, liên ngành [39]. Tuy nhiên, xét thực chất, những nhiệm vụ, quyền hạn mà một số tổ chức này đảm nhiệm vẫn có yếu tố quản lý nhà nước như chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn, đôn đốc việc thực hiện[40],…

Việc hình thành các tổ chức phối hợp liên ngành đã tạo nên sự chồng chéo, không xác định được cơ quan nào chịu trách nhiệm chính và cơ quan nào tham gia phối hợp thực hiện đối với những việc có liên quan đến nhiều Bộ, ngành cũng như trách nhiệm giữa các tổ chức phối hợp liên ngành với trách nhiệm của các Bộ trưởng, Trưởng ngành trong cơ chế chủ trì, phối hợp.

- Việc sắp xếp, sáp nhập các Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thành Bộ quản lý đa ngành nhưng chưa đi liền với việc điều chỉnh sâu về chức năng, cắt giảm, lồng ghép nhiệm vụ mà chủ yếu được thực hiện trên cơ sở hợp nhất các Bộ, cơ quan dẫn đến khối lượng công việc, phạm vi lĩnh vực quản lý của các Bộ trở nên quá lớn và phức tạp. Nhiều Bộ vẫn được giao nhiệm vụ quản lý doanh nghiệp nhà nước và các đơn vị sự nghiệp trực thuộc; hầu như Bộ, ngành nào cũng có các đơn vị sự nghiệp nghiên cứu khoa học, trường học, học viện, bệnh viện,.... Có cơ quan vẫn còn bị quá tải do phải mất nhiều thời gian tập trung vào các công việc điều hành, tác nghiệp sự vụ cụ thể ở tầm vi mô, thay vì có thể phân cấp cho địa phương, cơ sở để tập trung vào vai trò quản lý vĩ mô. Chủ trương xã hội hóa và phân cấp mạnh hơn cho chính quyền địa phương chưa được triển khai thực hiện đồng bộ và có hiệu quả, một số nội dung tuy đã phân cấp nhưng lại quy định chưa rõ ràng, chưa hợp lý, chưa gắn với nguồn lực bảo đảm thực hiện, chưa có cơ chế kiểm soát quyền lực một cách có hiệu quả.

2.2. Tổ chức bộ máy bên trong Bộ, cơ quan ngang Bộ còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, số đầu mối đơn vị hành chính tăng, tỷ lệ cán bộ lãnh đạo tăng

- Cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ vẫn phổ biến theo mô hình truyền thống gồm tổng cục, cục, vụ, văn phòng, thanh tra, đơn vị sự nghiệp công lập; trong tổng cục cũng có cục, vụ, văn phòng, đơn vị sự nghiệp công lập; trong cục, vụ, văn phòng có các chi cục, phòng, ban…. Cơ cấu tổ chức này tạo ra rất nhiều tầng nấc bên trong Bộ, cơ quan ngang Bộ. Trong xử lý công việc, một nội dung chuyên môn do chuyên viên xử lý để được báo cáo lên Bộ trưởng thường phải trải qua các quy trình như sau: (1) chuyên viên soạn thảo; (2) Phó trưởng phòng cho ý kiến; (3) Trưởng phòng cho ý kiến; (4) Phó Vụ trưởng cho ý kiến; (5) Vụ trưởng cho ý kiến; (6) Thứ trưởng duyệt văn bản; (7) Bộ trưởng xử lý, ký văn bản (ở những đơn vị cấp tổng cục thì trước khi trình Thứ trưởng còn phải thêm quy trình xin ý kiến của Phó Tổng cục trưởng, Tổng cục trưởng); giữa quy trình này có thể còn phải tổ chức họp, bàn. Tương tự như vậy, một chỉ đạo của Bộ trưởng để xuống đến người trực tiếp thực hiện có khi cũng phải trải qua nhiều tầng nấc, làm cho việc xử lý mất nhiều thời gian.

- Số đơn vị có tư cách pháp nhân, có con dấu, tài khoản riêng trực thuộc các Bộ là rất lớn, gồm 198 đơn vị/22 Bộ, cơ quan ngang Bộ (bao gồm tổng cục, cục và văn phòng). Đến tháng 12/2016, tỷ lệ cục, tổng cục so với tổng số vụ và tương đương thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ trung bình là 50%, trong đó có 8 Bộ có tỷ lệ trên 50%[41] (Phụ lục 6). Việc có nhiều tổ chức độc lập bên trong Bộ có ưu điểm là tăng cường tính chuyên môn hóa đối với từng mảng công việc, lĩnh vực quản lý. Nhưng mặt khác, việc hình thành nhiều đơn vị có tư cách pháp nhân trong Bộ có thể dẫn đến tình trạng “Bộ trong Bộ”, các lĩnh vực công tác bị chia nhỏ, cắt khúc, thiếu tính bao quát chung; tổ chức bộ máy hành chính trở nên cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, đơn vị nào có tư cách pháp nhân cũng phải duy trì bộ phận văn phòng, hành chính, do đó, số nhân lực cũng như kinh phí chi cho công tác quản trị và bộ máy gián tiếp tăng lên, nguồn lực của cơ quan bị phân tán, thiếu tập trung, không thể sử dụng và phát huy hiệu quả tối đa... So sánh số liệu tháng 12/2016 với năm 2011, số liệu cục, chi cục đều tăng lên (xem bảng dưới dây).

- Tăng số đơn vị hành chính thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ. Trong 5 năm (2011 - 2016), số đơn vị hành chính thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ tuy đã có sắp xếp, điều chỉnh ở từng cơ quan nhưng xét về tổng thể số lượng đầu mối các đơn vị hành chính thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ vẫn tăng 28 đơn vị (năm 2011: 418 đơn vị, tháng 12/2016: 446 đơn vị), trung bình mỗi cơ quan tăng thêm 1,1 đơn vị; số lượng các đơn vị hành chính trực thuộc tổng cục tăng: 807 đơn vị (năm 2011, tổng số vụ, cục, chi cục thuộc tổng cục là: 3046 đơn vị, đến tháng 12/2016, tổng số là: 3853) (Phụ lục 6).

STT	Tổ chức, đơn vị hành chính thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ	Năm 2011	Đến tháng 7/2016	Đến tháng 12/2016
1	Vụ và tương đương	273	269	270[42]
	Số phòng thuộc Vụ và tương đương	570	692	681
2	Cục thuộc Bộ	104	134	134
	Số phòng thuộc Cục	778	959	958
3	Tổng cục và tổ chức tương đương	42	42	42[43]
3.1	Số vụ thuộc tổng cục (ở trung ương)	338	339	339
3.2	Số cục thuộc tổng cục	246	309	309
3.3	Số chi cục thuộc tổng cục	2462	3215	3205

Nguồn: Đoàn giám sát thống kê từ báo cáo của các Bộ, cơ quan ngang Bộ (Phụ lục 6)

- Xu hướng nâng cấp vụ lên cục diễn ra nhanh ở nhiều Bộ, có đến 30 cục được thành lập trong thời gian này, trong đó có những Bộ tăng nhiều như Bộ Công an tăng 7 cục, Bộ Tư pháp tăng 4 cục, Bộ Thông tin và Truyền thông và Bộ Y tế tăng 3 cục, Bộ Công Thương và Bộ Xây dựng tăng 2 cục,... Việc tăng số cục trong Bộ đã dẫn đến tổ chức thêm nhiều đơn vị cấp phòng trong cục, trong 5 năm tăng 180 đơn vị (năm 2011 có 778 phòng thuộc cục, tháng 12/2016 có 958 phòng thuộc cục) (Phụ lục 6); không những tăng tổ chức bộ máy, việc tăng số lượng cục còn dẫn đến tăng biên chế, chi phí hành chính, trong khi chức năng, nhiệm vụ không thay đổi.

- Vẫn còn tình trạng thành lập các đơn vị tương đương cấp vụ theo các quyết định cá biệt của Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, không có trong Nghị định của Chính phủ[44]. Thống kê theo Báo cáo của 12/22 cơ quan[45], hiện có 39 tổ chức hành chính thuộc cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ nhưng không được quy định trong Nghị định của Chính phủ, đó là các Văn phòng đảng - đoàn thể, Ban Quản lý dự án, Văn phòng Ban chỉ đạo,… (Phụ lục 6). Trong khi đó, khoản 3 Điều 40 của Luật Tổ chức Chính phủ quy định việc thành lập các đơn vị thuộc Bộ do Chính phủ quyết định căn cứ vào tính chất, phạm vi quản lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ.

- Vẫn duy trì nhiều phòng trong các vụ chuyên môn thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ. Số lượng phòng trong vụ chuyên môn trong giai đoạn 2011 đến tháng 7/2016 tăng nhanh, không phù hợp với nguyên tắc vụ hoạt động theo chế độ chuyên viên. Thống kê tại 20/22 Bộ, cơ quan ngang Bộ cho thấy[46], năm 2011 có 570 phòng thuộc vụ nhưng đến tháng 7/2016, có 692 phòng thuộc vụ, tăng 122 phòng (Phụ lục 6). Mặc dù Nghị định số 36/2012/NĐ-CP quy định số phòng trong vụ phải được quy định tại Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng Bộ, nhưng trên thực tế, vẫn có trường hợp số phòng trong vụ được bổ sung, điều chỉnh bởi văn bản của Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng.

Trước thực trạng trên, Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị khẳng định nguyên tắc “cơ bản không để cấp phòng trong các đơn vị tham mưu thuộc cơ quan trung ương”. Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của Chính phủ cũng quy định: “Không tổ chức phòng trong vụ. Riêng trường hợp vụ có nhiều mảng công tác hoặc khối lượng công việc lớn, Bộ trình Chính phủ quyết định số phòng trong vụ tại Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ”. Thực hiện chủ trương này, trong giai đoạn từ tháng 7/2016 đến tháng 12/2016, số phòng thuộc vụ tuy có giảm nhưng rất ít, từ 692 phòng xuống còn 681 phòng (giảm 11 phòng)[47]; về cơ bản vẫn duy trì phòng trong vụ[48], chỉ có 99/270 vụ là không tổ chức phòng (chiếm 36,7%) (Phụ lục 6).

Tuy nhiên, do Nghị định số 123/2016/NĐ-CP vẫn mở ra quy định cho phép thành lập phòng đối với những vụ có nhiều mảng công tác hoặc khối lượng công việc lớn nên đến nay nhiều vụ thuộc Bộ vẫn được tiếp tục duy trì phòng trực thuộc. Thống kê 18 nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ do Chính phủ ban hành trong năm 2016, 2017 cho thấy, ngoài 02 Bộ[49] không tổ chức phòng trong vụ, vẫn có 16 cơ quan duy trì phòng trong vụ[50], tổng số phòng là 320, trong đó vẫn có những vụ có rất nhiều phòng[51]. Điều này cho thấy Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ chưa thực hiện nghiêm Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về việc tổ chức cấp phòng trong các đơn vị tham mưu thuộc cơ quan trung ương.

- Còn mất cân đối giữa số lượng người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý và số công chức tham mưu. Do cơ cấu tổ chức Bộ, cơ quan ngang Bộ có quá nhiều đầu mối, đã làm cho số lượng công chức giữ vị trí lãnh đạo quản lý từ cấp phòng trở lên rất lớn, dẫn đến mất cân đối giữa số người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý với số công chức tham mưu[52]. Số lượng người hưởng chế độ cấp “hàm” còn nhiều[53]. Cụ thể như sau:

STT	Tỷ lệ người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý so với số công chức tham mưu	Năm 2011	Đến tháng 7/2016	Đến tháng 12/2016
1	Tại các tổng cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ
	Số công chức giữ vị trí quản lý từ cấp phòng trở lên (gồm cả hàm)	12217	13511	13581
	Tổng số công chức	71407	70798	69813
	Tỷ lệ	5,8	5,2	5,1
2	Tại các vụ, cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ
	Số công chức giữ vị trí quản lý từ cấp phòng trở lên (gồm cả hàm)	3468	4583	4556
	Tổng số công chức	7524	7291	7267
	Tỷ lệ	2,2	1,6	1,6

Nguồn: Phụ lục X, XI, Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ

Trên cơ sở quy định của Luật Tổ chức Chính phủ và các nghị định, nhiều Bộ, ngành đã thực hiện nghiêm túc quy định về số lượng cấp phó ở cơ quan, đơn vị mình. Tuy nhiên, một số vụ, đơn vị thuộc Bộ vẫn có số lượng cấp phó vượt quá quy định của Luật Tổ chức Chính phủ[54].

- Có sự khác nhau trong việc quy định tính chất, bộ máy của một số đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ có chức năng, nhiệm vụ tương tự

Về nguyên tắc, việc hình thành và xác định tính chất của tổ chức bộ máy phải xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, qua rà soát cho thấy, cùng một chức năng, nhiệm vụ như nhau nhưng ở các Bộ khác nhau việc tổ chức bộ máy để thực hiện lại có sự khác biệt đáng kể về số lượng đơn vị, tên gọi, tính chất (hành chính hay sự nghiệp), cơ cấu tổ chức đơn vị, số biên chế. Cụ thể như:

- Trong việc thực hiện nhiệm vụ về công tác cán bộ, tất cả các Bộ đều thành lập Vụ Tổ chức – Cán bộ, đa phần phụ trách luôn cả công tác thi đua, khen thưởng nhưng một số Bộ lại tổ chức riêng Vụ Thi đua – Khen thưởng; cá biệt như ở Bộ Công Thương giai đoạn trước tháng 8/2017 có đến 3 đơn vị cùng thực hiện nhiệm vụ liên quan đến công tác cán bộ, đó là Vụ Tổ chức – Cán bộ, Vụ Thi đua - Khen thưởng và Vụ Phát triển nguồn nhân lực[55].

- Trong việc thực hiện nhiệm vụ tin học, công nghệ thông tin: Có Bộ thành lập cục, vụ công nghệ thông tin hoặc tin học là đơn vị hành chính[56], có Bộ thành lập trung tâm là đơn vị sự nghiệp[57]. Bên cạnh đó, lại có một số đơn vị sự nghiệp công lập được chuyển đổi sang đơn vị hành chính mặc dù chức năng, nhiệm vụ cơ bản vẫn được kế thừa, ví dụ như Cổng thông tin điện tử Chính phủ[58]. Riêng Trung tâm tin học thuộc Văn phòng Chính phủ có giai đoạn được xác định là đơn vị sự nghiệp nhưng có giai đoạn thì không[59].

- Trong việc thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế, có Bộ thành lập Vụ Hợp tác quốc tế[60] nhưng có Bộ lại thành lập Cục Hợp tác quốc tế[61].

- Trong việc quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, có Bộ thành lập Vụ Quản lý doanh nghiệp,[62] nhưng có Bộ lại không thành lập mặc dù đều có nhiệm vụ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu, quản lý, giám sát phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

- Một số đơn vị có địa vị pháp lý tương đương và hưởng chế độ, chính sách như tổng cục nhưng lại không đáp ứng các tiêu chí thành lập tổng cục như Ban quản lý làng văn hóa – du lịch các dân tộc Việt Nam trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Ban quản lý khu công nghệ cao Láng - Hòa Lạc thuộc Bộ Khoa học và Công nghệ; Cục Lễ tân nhà nước thuộc Bộ Ngoại giao có địa vị pháp lý tương đương tổng cục.

Những minh chứng trên cho thấy chưa có tiêu chí thống nhất cho việc tổ chức từng loại đơn vị hành chính và đơn vị sự nghiệp trong Bộ, cơ quan ngang Bộ, dẫn đến tình trạng cùng một đơn vị có chức năng, nhiệm vụ như nhau nhưng việc xác định quy mô, tính chất của tổ chức bộ máy lại khác nhau, chưa xác định rõ đâu là quản lý nhà nước, đâu là nhiệm vụ sự nghiệp.

- Một số đơn vị là cơ quan hành chính, thực hiện chức năng quản lý nhà nước, nhưng lại áp dụng cơ chế tài chính như đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm chi phí hoạt động, như Cục Viễn thông và Cục Tần số vô tuyến điện thuộc Bộ Thông tin và Truyền thông[63], Cảng vụ Hàng hải thuộc Bộ Giao thông vận tải,...

2.3. Chưa phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và xác định mô hình tổ chức hợp lý đối với cơ quan thuộc Chính phủ

Trong giai đoạn 2011 – 2016, Chính phủ vẫn duy trì 08 cơ quan thuộc Chính phủ[64]. Theo nhiều quy định, xét về tính chất thì các cơ quan này đều là đơn vị sự nghiệp công lập, không thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Để bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước đối với hoạt động sự nghiệp của các cơ quan thuộc Chính phủ, Chính phủ đã phân công các thành viên Chính phủ trực tiếp chỉ đạo và thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ.[65] Tuy nhiên, cũng theo quy định của pháp luật thì vẫn có cơ quan thuộc Chính phủ được giao thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước. Chẳng hạn, đối với Bảo hiểm Xã hội Việt Nam, là cơ quan chịu sự quản lý nhà nước của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội về bảo hiểm xã hội, của Bộ Y tế về bảo hiểm y tế, của Bộ Tài chính về chế độ tài chính đối với các quỹ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế. Tuy nhiên, Bảo hiểm Xã hội Việt Nam vẫn được Luật giao nhiệm vụ thuộc chức năng quản lý nhà nước, đó là: thanh tra chuyên ngành việc đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế theo quy định của pháp luật[66].

Mô hình tổ chức, tính chất hoạt động của các cơ quan này cũng có nhiều đặc thù, khó có thể xác định thống nhất. Tuy nhiên, việc tổ chức của các cơ quan này lại được quy định theo một mô hình chung (thông qua việc ban hành nghị định chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan thuộc Chính phủ - Nghị định số 10/2016/NĐ-CP) tương tự như đối với tổ chức các Bộ (cũng hình thành các vụ, đơn vị, có Thanh tra).

Ngoài ra, một số cơ quan do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập, nhưng chưa được xác định rõ ràng về địa vị pháp lý là thuộc cơ quan nào (Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia, Đại học quốc gia Hà Nội và Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh).

2.4. Việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với địa phương và việc sắp xếp, kiện toàn cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, kết quả vẫn còn nhiều hạn chế

- Chủ trương phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương chưa được thực hiện đồng bộ, triệt để theo yêu cầu đặt ra

Việc phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau còn chưa thật hợp lý, thiếu nhất quán, chưa đáp ứng được xu thế phát triển, chưa xác định được việc gì giao cho cấp nào thực hiện thì hiệu quả hơn^{^[67]}. Mặc dù đã xác định được 5 lĩnh vực tập trung phân cấp (quản lý ngân sách nhà nước; thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ; quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức; quản lý đất đai) nhưng vẫn đang trong giai đoạn triển khai bước đầu. Một số nội dung tuy đã phân cấp cho cấp dưới nhưng sau một thời gian ngắn thực hiện cấp trên lại thu về[68],... Do vậy, có ý kiến cho rằng thay vì phân cấp thì lại dẫn đến tập quyền về các cơ quan trung ương là chưa phù hợp.

Cơ quan trung ương còn điều hành, xử lý nhiều việc cụ thể của địa phương nên hạn chế sự chủ động, sáng tạo của địa phương, đặc biệt trong lĩnh vực quản lý ngân sách, đầu tư phát triển, cơ chế huy động nguồn tài chính cho đầu tư phát triển, quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, hạ tầng đô thị, tổ chức bộ máy, biên chế,.... Mặt khác, có nội dung phân cấp nhưng lại không kèm theo điều kiện bảo đảm, không được tăng cường tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ được phân cấp[69].

Mặc dù Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định nguyên tắc trong phân quyền, phân cấp và ủy quyền nhưng hiện nay, các luật chuyên ngành vẫn chưa phân định một cách rạch ròi và triệt để giữa nhiệm vụ, quyền hạn của Trung ương và của từng cấp chính quyền địa phương. Trong các luật chuyên ngành, bên cạnh việc giao trách nhiệm quản lý nhà nước cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, nhiều luật và nghị định có quy định một cách chung chung: “UBND các cấp, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thực hiện quản lý nhà nước về lĩnh vực... trên địa bàn”. Điều này dẫn đến sự chồng chéo về nhiệm vụ giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, một việc mà cả bốn cấp chính quyền cùng làm nên không thể tinh gọn được tổ chức bộ máy và thậm chí gây thêm khó khăn cho đối tượng quản lý.

- Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện về cơ bản được tổ chức đồng nhất như nhau theo quy định thống nhất của Trung ương, hạn chế việc phát huy vai trò chủ động, sáng tạo và không phù hợp với đặc thù của mỗi địa phương

Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện hầu như được tổ chức đồng nhất, thậm chí là “cào bằng” giữa các địa phương, không phân biệt tỉnh có quy mô dân số, diện tích lớn hay nhỏ; chỉ có một số ít cơ quan được tổ chức phù hợp với từng loại đơn vị hành chính ở nông thôn, đô thị, hải đảo hoặc có tính chất đặc thù trên cơ sở đáp ứng tiêu chí, điều kiện theo nghị định của Chính phủ.

Với cách thức tổ chức như vậy, tuy có ưu điểm là bảo đảm tính thống nhất từ Trung ương đến cơ sở nhưng trong một số trường hợp lại không phù hợp với đặc thù, tình hình thực tế ở mỗi địa phương, làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo của địa phương trong việc quyết định tổ chức bộ máy hành chính để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước sát với tình hình của địa phương. Chính vì vậy, mặc dù nghị định của Chính phủ[70] đã quy định cụ thể về tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện nhưng trên thực tế, vẫn có địa phương trong quá trình triển khai thực hiện có sự điều chỉnh nhất định để tổ chức, sắp xếp lại cho phù hợp với đặc thù của địa phương mình[71]. Do vậy, cần phải xem xét để quy định lại cách thức tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện nhằm phát huy tính chủ động của các địa phương trong việc quyết định tổ chức bộ máy, đáp ứng yêu cầu, đặc điểm của địa phương về diện tích, mật độ dân cư, điều kiện tự nhiên, xã hội... nhưng vẫn trong khuôn khổ, giới hạn Trung ương cho phép.

- Số lượng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tăng lên, cơ cấu tổ chức bên trong còn nhiều đầu mối. Theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, số lượng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có giảm, nhưng số lượng cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và số chi cục, phòng thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh có xu hướng tăng, từ năm 2011 đến năm 2016 tăng 34 cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, 85 phòng và tương đương, 16 chi cục thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh (có giai đoạn tăng 28 chi cục). Cụ thể như sau:

STT	Số lượng tổ chức hành chính	Trước 7/2011	Từ 8/2011-7/2016	Từ 8/2016 – 31/12/2016
1	Cơ quan chuyên môn cấp tỉnh	1.148	1.182	1.182
2	Phòng và tương đương thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh	8.352	8.487	8.417
3	Chi cục thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh	1.166	1.194	1.182
4	Phòng chuyên môn cấp huyện	8.656	8.854	8.854

Nguồn: Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ

Cơ cấu tổ chức bên trong của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh còn cồng kềnh, tổ chức thành nhiều chi cục, phòng và tương đương. Đến tháng 12/2016, trung bình một cơ quan chuyên môn cấp tỉnh có 8,1 phòng và tương đương trực thuộc. Một số tổ chức chi cục thuộc sở chưa được tổ chức lại cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao nên còn tạo tầng nấc trung gian[72].

- Mất cân đối giữa số lượng người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý và số công chức tham mưu do cơ cấu tổ chức bên trong của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh có quá nhiều đầu mối. Ở địa phương, nếu biên chế trung bình của một cơ quan chuyên môn cấp tỉnh là 40 thì với tỷ lệ trung bình 8,1 phòng/sở, sẽ có đến 20 công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý từ cấp phòng trở lên (mỗi đơn vị chỉ tính gồm 01 cấp trưởng và 01 cấp phó)[73].

Một số địa phương có số lượng phó giám đốc sở hoặc tương đương, số lượng phó phòng cấp huyện vượt quá quy định[74]. Nhiều địa phương cho rằng, việc quy định “cứng” số lượng cấp phó ở các sở, phòng của UBND cho mỗi sở, phòng thuộc UBND là không hợp lý, không phù hợp với điều kiện thực tế về kinh tế - xã hội của mỗi địa phương (thực tế công việc có sở, phòng cần nhiều cấp phó, ngược lại, có sở, phòng cần ít cấp phó). Tuy nhiên, Đoàn giám sát ghi nhận thực tế ở nhiều địa phương rằng, do phương thức làm việc trong các cơ quan hành chính hiện nay chậm được đổi mới, duy trì các cuộc họp, hội nghị triển khai công việc quá nhiều, không gắn với nguyên tắc làm việc theo chế độ chuyên viên,... nên địa phương nào, cơ quan nào cũng thiếu cấp phó để đi họp.

- Vẫn còn tình trạng Trung ương có tổ chức, cơ quan nào thì địa phương có tổ chức, cơ quan đó. Theo Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, vẫn có 17/21 cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức “cứng” ở các địa phương, có tên gọi và lĩnh vực phụ trách tương ứng với các Bộ, cơ quan ngang Bộ ở Trung ương; chỉ có 4/21 cơ quan “mềm”, được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị hoặc có tính chất đặc thù.

- Vẫn còn tồn tại số lượng lớn các ban quản lý, ban chỉ đạo, hội đồng[75]... ở một số địa phương. Theo báo cáo của các địa phương, về cơ bản các ban chỉ đạo, hội đồng đều mang tính chất lâm thời, không làm phát sinh biên chế vì đa số là cán bộ, công chức kiêm nhiệm. Tuy nhiên, thực tế vẫn còn một số cơ quan hành chính đặc thù ở địa phương, hoạt động thường xuyên, có cơ cấu tổ chức bộ máy và biên chế, như: Ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu thuộc UBND cấp tỉnh, Văn phòng Ban chỉ đạo phòng, chống tham nhũng, Văn phòng Ban chỉ đạo an toàn giao thông, Ban chỉ đạo xây dựng nông thôn mới,... Trên thực tế, những cơ quan này có vị trí tương đương cấp sở, được tổ chức thành các phòng chuyên môn, được giao biên chế, nhưng hiện nay chưa rõ tính chất, địa vị pháp lý là cơ quan hành chính hay đơn vị sự nghiệp và cơ chế điều hành, phối hợp cũng chưa rõ.

- Thôn, tổ dân phố đang có xu hướng trở thành một cấp hành chính thứ năm ở địa phương, chứ không đơn thuần là tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư. Cơ cấu tổ chức ở thôn, tổ dân phố có đầy đủ bộ máy Đảng, chính quyền, Mặt trận, đoàn thể như Bí thư, Phó Bí thư chi bộ thôn, ấp, bản, tổ dân phố; Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố; Phó Trưởng thôn, Tổ phó tổ dân phố; Công an viên ở thôn; Thôn đội trưởng, Tổ đội trưởng; Bảo vệ dân phố; Ban công tác mặt trận khu dân cư; nhân viên y tế thôn, bản và các chức danh phụ trách các đoàn thể như Mặt trận, Phụ nữ, Cựu chiến binh, Thanh niên... Chính vì vậy, số lượng cán bộ, công chức và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố ngày càng tăng, trong khi cấp xã phường đang dần trở thành cấp trung gian, quản lý dân cư và giải quyết công việc phải thông qua thôn, tổ dân phố. Chưa xác định rõ ràng việc nào của chính quyền địa phương cấp xã, việc nào của các tổ chức đoàn thể chính trị - xã hội, việc nào của các tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư.

2.5. Việc đổi mới, sắp xếp lại và thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập còn rất chậm, hiệu quả thấp

- Trong giai đoạn giám sát, tổng số đơn vị sự nghiệp công lập thuộc bộ máy hành chính nhà nước tăng lên và chưa có xu hướng giảm. Tính đến năm 2016, số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và địa phương (không bao gồm đơn vị sự nghiệp trong khu vực công an, quân đội và doanh nghiệp nhà nước) gồm 56.213 đơn vị. Cụ thể như sau:

STT	Số lượng đơn vị sự nghiệp công lập	Trước 7/2011	Từ 8/2011-7/2016	Từ 8/2016 - 31/12/2016
1	Thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ	1.055	1.109	1.109
2	Thuộc UBND cấp tỉnh	634	486	486
3	Thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh	9.879	10.482	10.217
4	Thuộc UBND cấp huyện	42.023	44.762	44.401

Nguồn: Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ

Số liệu trên cho thấy, trong 5 năm (2011 - 2016), số lượng đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện tăng đáng kể: thuộc cấp Bộ tăng 54 đơn vị; thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh tăng 338 đơn vị; thuộc UBND cấp huyện tăng: 2.378 đơn vị. Trong số các đơn vị sự nghiệp nêu trên, số đơn vị sự nghiệp giáo dục – đào tạo và y tế chiếm tỷ lệ khá cao, với 83%, trong đó, số đơn vị sự nghiệp giáo dục – đào tạo chiếm 72,26% và số đơn vị sự nghiệp y tế chiếm 10,73%. Trong tổng số 581 đơn vị sự nghiệp thuộc 20 Bộ, cơ quan ngang Bộ[76] (không tính các đơn vị sự nghiệp thuộc tổng cục, cục thuộc Bộ), có đến 225 đơn vị sự nghiệp là các trường học trực thuộc (đại học, học viện, cao đẳng, trung cấp), chiếm 38,7%[77] (Phụ lục 6).

- Hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập còn cồng kềnh, manh mún, phân tán, chồng chéo nhiệm vụ, chưa tinh gọn và chưa phù hợp với thực tiễn phát triển của đất nước. Việc sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập tiến tới thu gọn đầu mối vẫn còn rất chậm, nhiều khi chưa có sự thống nhất giữa trung ương và địa phương; một số địa phương muốn sáp nhập, hợp nhất đơn vị sự nghiệp nhưng không được sự đồng tình của Bộ, ngành liên quan; một số loại đơn vị sự nghiệp công lập trước đã phân cấp cho cấp huyện quản lý nay lại đưa về tỉnh (như trong lĩnh vực y tế, đăng ký quyền sử dụng đất, nông nghiệp…).

- Việc quy hoạch mạng lưới đơn vị sự nghiệp theo ngành, lĩnh vực tuy đã có quy định giao nhiệm vụ[78] nhưng đa số các Bộ, ngành, địa phương đều chưa thực hiện. Việc quy hoạch mạng lưới đơn vị sự nghiệp công lập chủ yếu theo quy hoạch đơn vị hành chính, chưa quy hoạch theo ngành, lĩnh vực, đặc điểm vùng miền. Các Bộ, ngành còn trực tiếp quản lý quá nhiều đơn vị sự nghiệp công lập[79], chưa phân cấp mạnh cho địa phương. Việc sắp xếp, đổi mới hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập được triển khai quá chậm trong thời gian qua, nhất là so với các đổi mới trong lĩnh vực quản lý kinh tế, đổi mới, sắp xếp doanh nghiệp nhà nước, cải cách bộ máy hành chính nhà nước nói chung và chưa đáp ứng yêu cầu đề ra.

- Việc thực hiện cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp tuy đã thực hiện trên một số lĩnh vực như khoa học và công nghệ, y tế, giáo dục và đào tạo nhưng kết quả còn khiêm tốn; số đơn vị thực hiện tự chủ trong giai đoạn 2011 – 2016 còn ít và tăng rất chậm. Theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017, đến năm 2015, cả nước có 30.219 đơn vị sự nghiệp công lập được giao tự chủ tài chính, trong đó chỉ có 1.114 đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động (chiếm 3,7%), 10.827 đơn vị bảo đảm một phần chi phí hoạt động (chiếm 35,8%) và 18.278 đơn vị do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động (chiếm 60,5%).

III. VỀ VIỆC THỰC HIỆN QUẢN LÝ VÀ TINH GIẢN BIÊN CHẾ

1. Những kết quả đạt được

1.1. Biên chế công chức, viên chức trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị được quản lý chặt chẽ hơn và có xu hướng giảm

- Việc quản lý biên chế công chức, viên chức giai đoạn 2011 - 2016 được thực hiện thống nhất trên cả nước theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Viên chức năm 2010, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 (đến hết năm 2015), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08/3/2010 về quản lý biên chế công chức, Nghị định số 71/2003/NĐ-CP ngày 19/6/2003 về phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nước, Nghị định số 112/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 quy định cơ chế quản lý biên chế đối với đơn vị sự nghiệp, Nghị định số 41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2010 về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập, Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức và các văn bản hướng dẫn thi hành. Việc thực hiện các văn bản này đã bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ giữa quản lý biên chế với tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức; kết hợp giữa quản lý biên chế với tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm của công chức và cơ bản phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Tổng biên chế công chức trong các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước từ Trung ương đến cấp huyện trong giai đoạn 2011 - 2016 có xu hướng giảm, đặc biệt là trong giai đoạn 2014 - 2016 với số lượng giảm trung bình mỗi năm khoảng hơn 4.000 biên chế và tiếp tục giảm trong năm 2017. Một số Bộ, ngành, địa phương đã tích cực sắp xếp lại tổ chức bộ máy để tinh giản biên chế. Cụ thể như sau:

TT	Biên chế công chức	Năm 2011	Năm 2014	Năm 2015	Năm 2016	Năm 2017
	Tổng số	276.008	281.714	277.055	272.952	269.084
1	Bộ, cơ quan ngang Bộ	110.256	111.675	112.266	110.864	109.146
2	Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương	158.752	162.372	162.704	160.292	157.853
3	Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài		1.078	1.085	1.085	1.085
4	Dự phòng	7.000	6.589	1.000	711	1.000

Nguồn: Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ

Bên cạnh đó, đa số các Bộ, ngành, địa phương chấp hành tốt các quy định của pháp luật, thực hiện quản lý và sử dụng đúng, thậm chí ít hơn số biên chế được giao. Cụ thể: 01 Bộ và 01 cơ quan ngang Bộ sử dụng đúng biên chế, 13/15 Bộ không sử dụng hết biên chế được giao tại các tổng cục trực thuộc; 20/20 Bộ, cơ quan ngang Bộ dư biên chế tại các vụ, cục trực thuộc, trong đó có một số Bộ, cơ quan ngang Bộ còn dư biên chế với số lượng khá lớn (như: Bộ Tài chính còn dư 6.318/71.714 biên chế, Bộ Tư pháp dư 385/9.807 biên chế; Bộ Nội vụ còn dư 492/872 biên chế, Bộ Ngoại giao dư 334/1.179 biên chế, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch dư 126/586 biên chế, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam dư 604/4.986 biên chế tại các vụ, cục...)[80]. Ở địa phương, nhiều tỉnh, thành phố sử dụng đúng hoặc ít hơn số biên chế công chức được giao.

Về số lượng cán bộ, công chức cấp xã trên cả nước, theo thống kê của Chính phủ, cũng đã giảm 1.141 người (từ 235.368 người năm 2011 xuống còn 234.227 người năm 2016). Số lượng người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã giảm 28.669 người (từ 229.592 người tại thời điểm tháng 8/2011 xuống còn 200.923 người vào cuối năm 2016).[81]

- Việc phân cấp quản lý biên chế công chức, viên chức trong các cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập được thực hiện bước đầu có hiệu quả, qua đó đề cao trách nhiệm, phát huy quyền chủ động của các Bộ, ngành, địa phương, tạo điều kiện cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập phát huy hiệu lực, hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý tài chính, tổ chức, biên chế và thực hiện chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức; đồng thời gắn việc phân cấp quản lý biên chế với tăng cường trách nhiệm thanh tra, kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.

Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Chính phủ quyết định biên chế công chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, đơn vị sự nghiệp công lập và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.[82] Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc giao và quản lý biên chế công chức đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định giao biên chế công chức trong cơ quan của Hội đồng nhân dân, UBND, đơn vị sự nghiệp công lập của UBND cấp tỉnh, cấp huyện trong biên chế công chức được cấp có thẩm quyền giao. UBND cấp tỉnh triển khai thực hiện và quản lý biên chế địa phương do mình quản lý sau khi được Hội đồng nhân dân quyết định.

Việc quản lý số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp cũng được phân cấp hoàn toàn cho các Bộ, ngành và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo quy định của Luật Viên chức và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2015. Từ năm 2016, theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương, việc phân cấp này vẫn tiếp tục được thực hiện nhưng có sự quản lý chặt chẽ, phải có ý kiến thẩm định của Bộ Nội vụ và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đối với những trường hợp tăng thêm số lượng biên chế được giao so với năm 2015; đồng thời chỉ cho phép bổ sung biên chế sự nghiệp trong lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và Bộ, ngành, địa phương không thể tự cân đối được trong tổng biên chế được giao.

- Nội dung, phương pháp, quy trình công tác tổ chức, cán bộ có bước đổi mới, phát huy và đề cao trách nhiệm người đứng đầu, từng bước chuẩn hóa các chức danh cán bộ, công chức và bố trí, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức theo vị trí việc làm. Thực hiện việc khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 và Nghị định số 117/2013/NĐ-CP ngày 7/10/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 130/2005/NĐ-CP, hạn chế tình trạng cơ quan chủ quản cấp trên can thiệp quá sâu vào công việc của cơ quan cấp dưới, tạo điều kiện để cơ quan hành chính chủ động trong điều hành, phân công công việc thuộc phạm vi chức trách, nhiệm vụ được giao.

1.2. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức từng bước được nâng lên, cơ cấu hợp lý hơn

Qua giám sát cho thấy, đội ngũ cán bộ, công chức làm việc tại các Bộ, ngành, cơ quan chuyên môn của UBND từng bước được nâng lên về trình độ chuyên môn, chất lượng và hiệu quả công tác. Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức được các Bộ, ngành, địa phương quan tâm thực hiện tốt theo kế hoạch hằng năm. Việc tổ chức các kỳ thi nâng ngạch cho đội ngũ công chức, viên chức được thực hiện thường xuyên hơn; qua đó số lượng chuyên viên cao cấp, chuyên viên chính làm việc tại các Bộ, ngành và cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh đã tăng lên. Công tác tổ chức cán bộ, tuyển dụng, bổ nhiệm, quy hoạch, đề bạt, luân chuyển đội ngũ công chức phù hợp với trình độ chuyên môn, nghiệp vụ đào tạo và năng lực sở trường công tác được quan tâm, chú trọng gắn với đổi mới cơ cấu đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Qua đó đã tạo sự chuyển biến trong giải quyết các công việc của cơ quan, đơn vị và của người dân, doanh nghiệp, góp phần vào kết quả chung phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và từng địa phương.

Bên cạnh đó, hệ thống tiêu chuẩn các ngạch công chức đã cơ bản được ban hành; danh mục vị trí việc làm trong hầu hết các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương đã được thẩm định và phê duyệt làm cơ sở cho việc xác định số lượng biên chế cần thiết của Bộ, ngành, địa phương.

1.3. Việc quản lý cán bộ, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố được quan tâm chỉ đạo và có đổi mới

- Việc quy định khung số lượng các chức danh và số lượng cán bộ, công chức cấp xã, người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố được thực hiện theo đúng quy định và hướng dẫn của Trung ương về vấn đề này[83]. Theo đó, Chính phủ quy định mức trần số lượng và chức vụ, chức danh cán bộ, công chức cấp xã và phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh quyết định cụ thể phù hợp với tình hình thực tế của từng địa phương (Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định cụ thể số lượng và chức danh những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố theo đề nghị của UBND cùng cấp). Qua giám sát cho thấy, có nhiều địa phương thực hiện đúng với quy định và hướng dẫn của Trung ương.

- Việc quản lý biên chế cán bộ, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố được thực hiện gắn với quy định cụ thể về mức phụ cấp chức vụ, phụ cấp kiêm nhiệm chức danh, khoán quỹ phụ cấp từ nguồn kinh phí khoán phụ cấp của ngân sách trung ương và nguồn kinh phí từ ngân sách địa phương, bảo đảm tương quan hợp lý với hệ số lương của cán bộ, công chức cấp xã. Cụ thể, cán bộ cấp xã được hưởng phụ cấp chức danh lãnh đạo, phụ cấp theo loại đơn vị hành chính cấp xã; cán bộ, công chức cấp xã kiêm nhiệm chức danh mà giảm số lượng người thì được hưởng phụ cấp kiêm nhiệm (từ 20% - 50% lương hiện hưởng cộng phụ cấp chức vụ).

- Qua giám sát cho thấy, tại một số địa phương đã có sự linh hoạt trong thực hiện chế độ kiêm nhiệm một số chức danh đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố như: Bí thư chi bộ kiêm Tổ trưởng Tổ dân phố hoặc Trưởng Ban công tác Mặt trận; Trưởng thôn kiêm Thôn đội trưởng; Công an viên kiêm Tổ phó Tổ dân phố,... Đồng thời, thực hiện khoán kinh phí hoạt động (tính theo mức lương cơ sở) cho một số tổ chức đoàn thể ở cấp xã, tổ dân phố gồm: Chi đoàn Thanh niên, Chi hội Liên hiệp Phụ nữ, Chi hội Người cao tuổi, Chi hội Nông dân, Chi hội Cựu chiến binh. Việc thực hiện chế độ kiêm nhiệm như vậy đã giảm được một phần số lượng người hoạt động không chuyên trách. Theo kết quả tổng kết 2 năm thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị, số người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã thực hiện theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP đã giảm 11.668 người (giảm 1,4%).

1.4. Việc quản lý biên chế viên chức, số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập tiếp tục được đổi mới

- Việc phân cấp cho các Bộ, ngành và địa phương (cấp tỉnh) trong quản lý biên chế viên chức, số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập đã tạo sự chủ động cho các Bộ, ngành, địa phương trong việc tổ chức thực hiện. Đặc biệt, cùng với việc thực hiện chủ trương chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập có nguồn thu, đủ điều kiện sang cơ chế tự chủ về biên chế, tài chính ở một số Bộ, ngành, địa phương đã góp phần làm giảm số lượng biên chế, người làm việc hưởng hương từ ngân sách nhà nước trong các đơn vị sự nghiệp công lập.

Biên chế sự nghiệp được quản lý chặt chẽ hơn từ năm 2016 đến nay. Các Bộ, ngành, địa phương cố gắng tự cân đối, sắp xếp trong tổng số biên chế được giao để bố trí đối với các đơn vị thành lập mới hoặc được bổ sung nhiệm vụ mới, bảo đảm thực hiện nhiệm vụ tốt hơn. Do đó, trong giai đoạn 2011 - 2016, mặc dù tổng số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập của Bộ, ngành, địa phương vẫn tăng nhưng tăng ở mức độ thấp. Cụ thể:

Số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập	Năm 2011	Năm 2014	Năm 2015	Năm 2016
Số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập	1.971.577	2.062.204	2.087.912	2.093.313

Nguồn: Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ

2. Những bất cập, hạn chế

2.1. Thẩm quyền quản lý biên chế thiếu thống nhất, thiếu tập trung; việc giao và quản lý biên chế chưa khoa học

Thẩm quyền quản lý biên chế được giao cho nhiều cơ quan trong thời gian qua dẫn đến sự thiếu thống nhất, thiếu tập trung. Cụ thể:

- Về biên chế công chức: theo quy định của Luật Cán bộ, công chức và Nghị định số 21/2010/NĐ-CP, trên cơ sở tổng biên chế công chức do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền quyết định giao biên chế và thực hiện quản lý biên chế công chức đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị trực thuộc; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định giao biên chế, Chủ tịch UBND cùng cấp thực hiện và quản lý biên chế được giao trong phạm vi địa phương quản lý.

- Biên chế sự nghiệp công lập ở địa phương giai đoạn 2011 - 2015 do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chủ động quyết định theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng dân dân và Ủy ban nhân dân[84].

Việc giao cho nhiều cơ quan thực hiện quyết định, quản lý biên chế như trên chưa bảo đảm khoa học, dẫn đến thực trạng việc quản lý thiếu tập trung, không thống nhất, làm tăng biên chế, nhất là biên chế viên chức, người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở địa phương trong giai đoạn 2011 - 2015.

Số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập	Năm 2011	Năm 2014	Năm 2015	Năm 2016
Tổng cộng	1.971.577	2.062.204	2.087.912	2.093.313
Ở Trung ương	193.286	204.226	201.717	201.901
Ở địa phương	1.778.291	1.857.978	1.886.195	1.891.412

Nguồn: Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ

- Số lượng và chức danh người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định theo phân cấp tại Nghị định số 29/2013/NĐ-CP. Điều này dẫn đến tình trạng không thống nhất giữa các địa phương trong việc quy định số lượng người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố (ví dụ: Quảng Ngãi: tối đa 08 người[85]; Hà Giang tối đa 05-07 người[86]; Hòa Bình tối đa 13 người[87]...). Sự thiếu thống nhất về số lượng còn thể hiện ở chỗ có địa phương xác định cả số người hoạt động không chuyên trách của các tổ chức đoàn thể, bảo vệ dân phố, dân quân tự vệ, nhân viên y tế thôn, bản, có địa phương lại không xác định những người này thuộc số lượng người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố nên kết quả thống kê cũng rất khó so sánh, đánh giá.

2.2. Việc thực hiện quy định về quản lý biên chế ở một số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm

- Việc xây dựng kế hoạch biên chế hằng năm ở các Bộ, ngành, địa phương chưa được thực hiện nghiêm túc, đúng quy định. Theo Báo cáo của Chính phủ, giai đoạn từ năm 2011 đến 17/4/2015, tổng số biên chế công chức cả nước vượt 1.047 người, biên chế sự nghiệp vượt 116.335 người. Đến nay, tình trạng sử dụng vượt quá biên chế đã có nhiều chuyển biến nhưng chưa được khắc phục triệt để, nhất là ở địa phương. Việc sử dụng vượt quá số biên chế được giao vẫn còn xảy ra ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo Báo cáo của Chính phủ, hiện vẫn còn 11 địa phương[88] sử dụng vượt 7.951 (vượt 5%) so với số biên chế công chức được giao,[89] trong đó Thành phố Hồ Chí Minh chỉ tính riêng số biên chế làm việc tại các đơn vị hành chính trực thuộc cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố đã nhiều hơn 1.007 người/4.822 biên chế (vượt 20,88%)[90].

- Số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, ngành, địa phương tăng nhanh (năm 2016 là 2.093.313 người, tăng so với năm 2011 là 121.736 người (tăng 5,8%), trong đó, giai đoạn từ năm 2015 đến ngày 31/12/2016, mặc dù thực hiện tinh giản biên chế theo Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị nhưng số biên chế sự nghiệp vẫn tăng 5.401 người (tăng 0,24%), trong đó tăng mạnh ở các đơn vị sự nghiệp thuộc các Bộ, ngành ở trung ương, cụ thể là: tổng số viên chức thực tế có mặt vượt biên chế là 9.164 người (ở trung ương sử dụng quá 24.443 người/201.901 biên chế (vượt 12,10%), ở địa phương có mặt ít hơn 15.279 người/1.891.412 biên chế.

- Tình trạng sử dụng lao động hợp đồng làm công việc chuyên môn không đúng quy định tại các Bộ, ngành, địa phương vẫn diễn ra khá phổ biến với số lượng tính đến 30/11/2016 là 144.914 người (trong đó ở 18 Bộ, ngành là 21.436 người; ở 46 địa phương là 123.478 người) nhưng chưa được kiểm tra, giám sát để chấn chỉnh kịp thời. Theo số liệu tổng kết 2 năm thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị, số lượng người làm việc theo hợp đồng lao động ký theo Nghị định số 68/2000/NĐ-CP ở các Bộ, ngành, địa phương vượt chỉ tiêu được giao đến 45.152 người.

- Đối với đội ngũ người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố, mặc dù Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 yêu cầu “tăng cường kiêm nhiệm công việc, khoán quỹ phụ cấp để giảm dần số lượng những người hoạt động không chuyên trách… Mỗi thôn, tổ dân phố có một số chức danh (không quá 3 người) được hưởng phụ cấp hằng tháng từ ngân sách nhà nước”, nhưng trên thực tế có rất ít địa phương thực hiện đúng quy định này (thường bố trí từ 5-7 người); nhiều địa phương chưa thực hiện chế độ kiêm nhiệm một số chức danh ở thôn, tổ dân phố. Thực tế này dẫn đến số lượng người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố tăng 108.148 người trong giai đoạn giám sát (từ 729.509 người giai đoạn tháng 8/2011 lên 837.657 người tại thời điểm tháng 12/2016[91]). Do số lượng nhiều nên mức phụ cấp cho người hoạt động không chuyên trách ở một số địa phương rất thấp, chỉ 0,2 - 0,3 mức lương cơ sở.

- Trong khi các văn bản của Đảng, Nhà nước đã xác định rõ yêu cầu kiên trì thực hiện chủ trương tinh giản biên chế, bảo đảm không làm tăng biên chế của cả hệ thống chính trị, nhưng một số Bộ, ngành, địa phương mặc dù vẫn còn dư biên chế chưa thực hiện nhưng vẫn tiếp tục đề nghị bổ sung biên chế (như: Bộ Xây dựng,[92] Bộ Tư pháp,[93] Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn,[94] Bảo hiểm Xã hội Việt Nam[95]...).

- Công tác thống kê, báo cáo về quản lý, sử dụng biên chế công chức, số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập tại một số Bộ, ngành, địa phương chưa kịp thời.

2.3. Cơ cấu cán bộ công chức, viên chức chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ

Mặc dù việc tuyển dụng, bố trí, sử dụng công chức, viên chức đã được thực hiện trên cơ sở yêu cầu vị trí việc làm, nhưng cơ cấu cán bộ, công chức, viên chức làm việc tại nhiều Bộ, ngành, cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh chưa hợp lý, vẫn còn tình trạng bị động, hụt hẫng giữa các thế hệ cán bộ. Chất lượng nguồn nhân lực còn hạn chế; số lượng chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp và tương đương trong một số ngành, lĩnh vực còn chiếm tỷ lệ thấp; đội ngũ chuyên gia đầu ngành còn ít, chưa có nhiều chuyên gia đủ khả năng tham mưu cho Đảng và Nhà nước hoạch định chính sách pháp luật và giải quyết những vấn đề pháp lý đặt ra trong giai đoạn hội nhập quốc tế hiện nay. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp, số lượng chuyên viên cao cấp và tương đương, chuyên viên chính và tương đương của Bộ Tư pháp hiện nay chiếm tỷ lệ tương ứng là 0,8 % và 9,2 % so với tổng số công chức, viên chức của Bộ và hệ thống thi hành án dân sự, chưa tương xứng với yêu cầu và tính chất, vị trí công việc.[96]

Bên cạnh đó, chế độ làm việc hiện nay vẫn theo nguyên tắc thủ trưởng (từ chuyên viên lên phó phòng, trưởng phòng, vụ phó, vụ trưởng...) tạo ra nhiều tầng nấc trung gian, không giảm được bộ máy, con người. Cơ chế đánh giá cán bộ, công chức còn nhiều bất cập, mang tính hình thức, tư tưởng cào bằng, bình quân; hệ thống tiêu chí đánh giá còn chung chung, việc đánh giá còn hình thức, chưa bám sát với kết quả thực hiện nhiệm vụ và gắn với quyền lợi của cán bộ, công chức nên không có cơ sở để phân loại, không tạo động lực cho cán bộ, công chức làm việc, phát triển.

2.4. Việc thực hiện chính sách tinh giản biên chế chưa đi vào thực chất, không theo đúng quy định và chưa đạt mục tiêu đề ra

Chủ trương tinh giản biên chế là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, đã được Chính phủ quan tâm chỉ đạo thực hiện thống nhất, đồng bộ trên cả nước, tạo cơ sở quan trọng cho việc xác định và quản lý biên chế. Tất cả các Bộ, ngành, địa phương đã tổ chức triển khai quán triệt nội dung tinh giản biên chế theo Nghị quyết số 39-NQ/TW, Nghị định số 108/2014/NĐ-CP, Quyết định số 2218/QĐ-TTg; đã tiến hành việc rà soát, đánh giá, sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, người lao động hiện có để xác định được số lượng người cần giữ lại làm việc lâu dài, ổn định và những người không đáp ứng được yêu cầu cần tinh giản, tuy nhiên mới chỉ đạt được những kết quả bước đầu, chưa thực chất và chưa đạt mục tiêu đề ra. Cụ thể:

- Từ khi triển khai thực hiện chính sách tinh giản biên chế theo Nghị định số 108/2014/NĐ-CP đến hết năm 2016, đa số các Bộ, ngành, địa phương vẫn chưa phê duyệt kế hoạch tinh giản biên chế của Bộ, ngành, địa phương giai đoạn 2015 - 2021 và của từng năm, dẫn đến tình trạng đề xuất tinh giản biên chế không theo quy định (định kỳ 2 lần/năm). Thậm chí, đến thời điểm 01/6/2017, vẫn còn 03 Bộ, ngành và 22 địa phương chưa phê duyệt kế hoạch tinh giản biên chế của Bộ, ngành, địa phương giai đoạn 2015 - 2021 và của từng năm.[97]

- Qua giám sát cho thấy, tổng số đối tượng được giải quyết tinh giản biên chế trong 02 năm 2015 và 2016 là 17.694 người, trong đó các cơ quan hành chính là 2.253 người/tổng số 272.952 biên chế (đạt 0,83%); các đơn vị sự nghiệp công lập là 11.206 người/tổng số 2.093.313 biên chế (đạt 0,54%). Cá biệt ở một số Bộ, số lượng tinh giản biên chế năm cao nhất mới đạt 41,51% chỉ tiêu tinh giản biên chế công chức và 17,24% chỉ tiêu tinh giản biên chế viên chức[98]. Với kết quả này, việc tinh giản biên chế thực hiện đến hết năm 2016 vẫn còn rất hạn chế, chưa đạt mục tiêu đề ra, sẽ gây áp lực rất lớn cho các năm còn lại (từ nay đến năm 2021), mỗi năm phải giảm khoảng 2,5% biên chế mới đạt được yêu cầu theo Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị đề ra là đến năm 2021, tỷ lệ tinh giản biên chế phải đạt tối thiếu 10% biên chế so với năm 2015. Bên cạnh đó, việc tinh giản biên chế mới chỉ tập trung về số lượng mà chưa chú trọng tới việc cơ cấu lại đội ngũ công chức, viên chức theo đề án vị trí việc làm. Đối tượng tinh giản được thống kê tập trung vào nhóm người nghỉ hưu trước tuổi (chiếm 90%), người hưởng chính sách thôi việc ngay hoặc hưởng chính sách chuyển sang các tổ chức không hưởng lương thường xuyên từ ngân sách nhà nước, hưởng chính sách thôi việc sau khi đi học; chưa tinh giản được đúng đối tượng là người có đạo đức công vụ, trình độ năng lực yếu kém.

- Thời gian qua, đội ngũ viên chức trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo và y tế tăng nhanh do tăng quy mô dân số, thành lập mới các cơ sở giáo dục, y tế phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và thực hiện chuyển các cơ sở giáo dục bán công thành công lập. Theo báo cáo của Bộ Giáo dục và Đào tạo, trên cơ sở tổng hợp số liệu của 48/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có 3.987 cơ sở giáo dục chuyển từ bán công thành công lập với số lượng giáo viên hợp đồng làm việc tại các cơ sở này chuyển thành viên chức là 84.364 người.

- Các Bộ, ngành, địa phương chưa thực hiện đúng chế độ báo cáo kết quả, đánh giá tình hình thực hiện tinh giản biên chế của Bộ, ngành, địa phương mình theo quy định. Một số Bộ, ngành, địa phương thực hiện tinh giản biên chế chưa đúng theo trình tự quy định; đưa vào diện tinh giản biên chế đối với một số trường hợp không thuộc đối tượng tinh giản.

2.5. Việc xây dựng và thực hiện Đề án vị trí việc làm còn nhiều khó khăn, vướng mắc và tính khả thi không cao

Việc xây dựng và thực hiện Đề án vị trí việc làm là một trong những cơ sở quan trọng để thực hiện tuyển dụng, bố trí, sắp xếp đúng người, đúng việc, tránh “phình” bộ máy, tăng biên chế. Tuy nhiên, tính đến nay, sau hơn 7 năm thực hiện quy định về xây dựng vị trí việc làm tại các Bộ, ngành, địa phương cho thấy, nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị vẫn chưa xây dựng, phê duyệt và tổ chức thực hiện theo Đề án. Việc xây dựng Đề án vị trí việc làm không được thực hiện nghiêm túc, còn hình thức, có cơ quan xây dựng vị trí việc làm nhưng lại đề nghị tăng biên chế. Đề án vị trí việc làm trong các cơ quan hành chính ở địa phương chậm được Bộ, ngành ở trung ương phê duyệt và hướng dẫn cụ thể cho từng ngành; Đề án vị trí việc làm và số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập, nhất là đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ hoàn toàn vẫn chưa được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Các quy định pháp luật hiện hành về xây dựng và triển khai thực hiện Đề án vị trí việc làm có tính khả thi không cao, khó thực hiện và cần phải được đánh giá lại để hướng dẫn sát thực tế hơn. Việc xây dựng khung năng lực của vị trí việc làm cũng mang tính chất định tính và bị chi phối bởi số lượng, chất lượng, kỹ năng làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức hiện có. Do đó, khi xây dựng Đề án vị trí việc làm ở các Bộ, ngành, địa phương chủ yếu là căn cứ vào biên chế hiện có để mô tả, hợp thức hóa các công việc đang thực hiện và căn cứ vào khối lượng công việc để đề xuất bảo toàn số lượng biên chế hiện có, chứ chưa hoàn toàn xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ để lựa chọn tinh giản, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.

Thực trạng trên đây dẫn đến thực tế là số lượng biên chế hiện tại phân bổ cho các cơ quan, đơn vị gần như không phải là số lượng biên chế được xác định trong Đề án vị trí việc làm. Nhiều Bộ, ngành, địa phương cho rằng, nếu bố trí người theo đúng danh mục vị trí việc làm thì số lượng biên chế được giao như hiện nay là không đủ[99] và còn phải tăng thêm nữa mới phù hợp. Những vấn đề này đã làm cho việc xây dựng và thực hiện Đề án vị trí việc làm không mang nhiều ý nghĩa và không đạt được mục tiêu, kết quả.

IV. ĐÁNH GIÁ TỔNG QUÁT VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2011 - 2016

Trong giai đoạn 2011 - 2016, thực hiện các chủ trương, nghị quyết của Đảng về đổi mới, kiện toàn tổ chức, bộ máy của hệ thống chính trị gắn với tinh giản biên chế, cải cách tiền lương, việc cải cách TCBMHCNN đã đạt những kết quả quan trọng, góp phần vào thành tựu chung của đất nước. Bộ máy hành chính nhà nước hoạt động ngày càng hiệu lực, hiệu quả hơn, tổ chức của cả hệ thống từng bước được đổi mới. Chủ trương cải cách tổng thể bộ máy nhà nước, trong đó tập trung đẩy mạnh cải cách hành chính được triển khai và có những kết quả bước đầu[100]. Đối chiếu với những mục tiêu, quan điểm và yêu cầu, nhiệm vụ của chủ trương, chính sách về cải cách TCBMHCNN giai đoạn 2011 - 2016 (Phụ lục 1), Đoàn giám sát rút ra một số nhận xét sau đây:

1. Chính phủ, các Bộ, ngành trung ương, cấp ủy và chính quyền địa phương đã có nhiều nỗ lực thực hiện chủ trương cải cách tổ chức bộ máy nên công tác điều hành, quản lý nhà nước từng bước được đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả. Nhìn chung, lãnh đạo các cấp và đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước ngày càng nhận thức rõ hơn về tầm quan trọng và ý nghĩa của công tác cải cách TCBMHCNN nhưng vẫn còn một bộ phận nhận thức chưa đầy đủ, chưa “dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm”, đặc biệt là đối với các công việc khó, nhạy cảm, có liên quan đến tổ chức bộ máy, liên quan đến con người cụ thể.

2. Hệ thống thể chế về TCBMHCNN tiếp tục được đổi mới và hoàn thiện, góp phần tích cực thúc đẩy quá trình cải cách hành chính, nhưng vẫn chưa thật đồng bộ, còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu thống nhất. Một số chủ trương, chính sách của Đảng và quy định của Hiến pháp năm 2013 chưa được thể chế hóa đầy đủ, cụ thể, kịp thời; một số văn bản chất lượng chưa cao, hay thay đổi, gây khó khăn cho việc thực hiện.

3. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ được giữ ổn định, việc tổ chức Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực tiếp tục khẳng định là chủ trương đúng đắn, phù hợp, bước đầu khắc phục được những chồng chéo hoặc bỏ trống về chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, đối tượng quản lý. Tuy nhiên, TCBMHCNN vẫn chậm được điều chỉnh theo hướng tinh gọn, nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động; chưa khắc phục được một cách triệt để những chồng chéo, giao thoa về chức năng, nhiệm vụ giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ; nguyên tắc một việc chỉ giao một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính chưa được phát huy mạnh mẽ nên vẫn phải phối hợp, họp nhiều, quy trình xử lý công việc chậm.

4. Tổ chức bộ máy bên trong Bộ, cơ quan ngang Bộ còn nặng nề, nhiều đầu mối, số đơn vị trực thuộc tăng lên với nhiều đơn vị có tư cách pháp nhân, làm cho tình trạng “Bộ trong Bộ” vốn là hạn chế chưa khắc phục được của việc sáp nhập các Bộ, cơ quan từ giai đoạn trước càng nặng nề thêm. Mô hình tổ chức tổng cục, cục, vụ không thống nhất; vẫn duy trì nhiều phòng trong các vụ tham mưu.

5. Chức năng, nhiệm vụ, mô hình tổ chức của chính quyền địa phương được xác định và kiện toàn theo Hiến pháp và luật, bước đầu thực hiện cơ chế phân quyền, phân cấp, ủy quyền nhưng chưa đồng bộ và triệt để. Cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện chưa được hoàn thiện theo hướng phát huy vai trò chủ động, sáng tạo và phù hợp với đặc thù của địa phương mà cơ bản được tổ chức đồng nhất như nhau, chưa thật phù hợp với tinh thần Kết luận số 64-KL/TW.

6. Thôn, tổ dân phố đang có xu hướng chuyển từ tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư thành một cấp hành chính ở cơ sở. Số lượng người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố tăng nhanh, chức năng, nhiệm vụ không rõ ràng, hiệu quả hoạt động còn hạn chế, trong khi mức phụ cấp cho người hoạt động không chuyên trách ở một số địa phương rất thấp, chỉ 0,2 - 0,3 mức lương cơ sở, gây nhiều khó khăn, tâm tư trong chính đội ngũ này.

7. Biên chế công chức được quản lý chặt chẽ hơn và có xu hướng giảm; tuy vậy, việc thực hiện các quy định về quản lý biên chế tại một số Bộ, ngành, địa phương vẫn chưa nghiêm. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức tuy đã được nâng lên một bước, nhưng thực tế vẫn chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; cơ cấu công chức chưa hợp lý, còn mất cân đối về tỷ lệ giữa người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý với số công chức tham mưu. Việc xây dựng và thực hiện Đề án vị trí việc làm còn nhiều khó khăn, vướng mắc và tính khả thi không cao; tinh giản biên chế chưa đi vào thực chất, không theo đúng quy định và chưa đạt mục tiêu đề ra theo Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị.

8. Việc thực hiện chủ trương xã hội hóa và đổi mới, sắp xếp lại khu vực các đơn vị sự nghiệp công lập còn chậm, hiệu quả thấp. Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập chưa được đẩy mạnh; số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn tăng về số lượng, nhất là ở các địa phương.

9. Các cơ quan trong BMHCNN đã từng bước đổi mới phương thức làm việc, cải cách thủ tục hành chính, thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông nhưng thủ tục hành chính vẫn còn nặng nề và phức tạp, phiền hà; còn nhiều quan ngại về tính minh bạch, công khai trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước[101].

Đoàn giám sát nhận thấy, việc thực hiện chính sách, pháp luật cải cách TCBMHCNN trong giai đoạn 2011 – 2016 đạt được nhiều kết quả tốt, đáng ghi nhận nhưng cũng còn nhiều hạn chế, bất cập. Đó cũng là sự tích lũy của các kết quả và tồn tại, hạn chế trong việc đổi mới, sắp xếp TCBMHCNN nói riêng, tổ chức bộ máy của cả hệ thống chính trị nói chung trong cả các giai đoạn trước.

Đặc biệt, trong thời gian một năm qua, gắn với quá trình giám sát của Quốc hội và việc nghiên cứu chuẩn bị các Đề án trình Hội nghị Ban chấp trung Trung ương lần thứ 6 khóa XII, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã có nhiều nỗ lực và quyết tâm trong việc đổi mới, sắp xếp và kiện toàn TCBM của mình đạt nhiều kết quả mới đáng ghi nhận.

Phần thứ hai

NGUYÊN NHÂN, TRÁCH NHIỆM VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM

I. NGUYÊN NHÂN

1. Nguyên nhân của những kết quả đạt được

(1) Cải cách TCBMHCNN là chủ trương đúng đắn và nhất quán của Đảng, Nhà nước ta, là một phần trong chương trình tổng thể về cải cách hành chính đã được thực hiện liên tục trong 20 năm qua, đã được thể chế hóa thành các quy định của pháp luật, tạo cơ sở pháp lý thống nhất cho việc triển khai thực hiện, nhận được sự quan tâm, ủng hộ, đồng tình của cả hệ thống chính trị và người dân, đặc biệt là sự chỉ đạo của các cấp ủy Đảng, người đứng đầu các Bộ, ngành, địa phương.

(2) Công tác cải cách TCBMHCNN được tiến hành thận trọng, gắn với cải cách thể chế, việc kiện toàn tổ chức bộ máy và biên chế của cả hệ thống chính trị, xây dựng Nhà nước pháp quyền, cải cách thủ tục hành chính, nâng cao tính chuyên nghiệp, hiệu lực, hiệu quả của cả nền hành chính.

(3) Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã có nhiều cố gắng trong cải cách TCBMHCNN gắn với đổi mới về phương thức lãnh đạo, điều hành nhằm thực hiện rà soát chức năng, nhiệm vụ, thí điểm sắp xếp lại các tổ chức trực thuộc phù hợp với điều kiện thực tế của Bộ, ngành, địa phương (sáp nhập một số phòng, chi cục có chức năng có liên quan hoặc tương đồng); từng bước chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập và thực hiện xã hội hóa trong các lĩnh vực sự nghiệp công nhằm mục tiêu giảm biên chế, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước; mở rộng sự tham gia của xã hội.

(4) Điều kiện làm việc của các cơ quan trong TCBMHCNN từng bước được quan tâm bảo đảm; cơ sở vật chất, trang thiết bị ngày càng hiện đại; hạ tầng công nghệ thông tin được xây dựng cơ bản đáp ứng yêu cầu hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm giảm thời gian xử lý công việc, giảm chi phí, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động.

(5) Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc cải cách TCBMHCNN được tăng cường, bao gồm cả hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan dân cử, cơ quan nhà nước và giám sát của nhân dân thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội và cơ quan thông tin đại chúng; qua đó, góp phần nâng cao kỷ luật, kỷ cương; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những văn bản có mâu thuẫn, chồng chéo để tiến hành sửa đổi, bổ sung, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

2. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế

Đoàn giám sát thống nhất với nguyên nhân của những bất cập, hạn chế được nêu trong Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, đồng thời, nhấn mạnh một số nhóm nguyên nhân chủ quan và khách quan sau đây:

2.1. Nhóm nguyên nhân chủ quan

(1) Công tác chỉ đạo cải cách TCBMHCNN vẫn chưa thực sự quyết liệt, thiếu đồng bộ, chưa phát huy được tính chủ động, sáng tạo của nhiều cấp, nhiều ngành, địa phương trong việc tìm tòi, đề xuất mô hình, phương pháp mới để nâng cao hiệu quả; còn tâm lý bảo vệ lợi ích cục bộ, nể nang, né tránh, ngại va chạm, “dễ làm khó bỏ” trong kiện toàn tổ chức bộ máy và thực hiện tinh giản biên chế ở nơi này, nơi khác nên chưa có quyết tâm chính trị cao, nỗ lực lớn để hành động quyết liệt. Chưa có cơ chế bảo đảm gắn quyền hạn với trách nhiệm để người đứng đầu có thể thực hiện mạnh mẽ việc đổi mới tổ chức bộ máy và tinh giản biên chế. Tư duy quản lý hành chính nhà nước chậm thay đổi để thích ứng với yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.

(2) Một số chủ trương, chính sách về cải cách TCBMHCNN được triển khai không đồng bộ, chưa được đặt trong tổng thể cải cách hành chính nên hiệu quả thấp. Việc quán triệt và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật về tinh giản biên chế ở một số địa phương, đơn vị chưa kịp thời; chưa được quan tâm đúng mức; chưa có kế hoạch, giải pháp, biện pháp, lộ trình tổ chức triển khai tích cực; vẫn còn tâm lý muốn giữ ổn định tổ chức, nới rộng biên chế cho cơ quan, tổ chức, địa phương mình nên mục tiêu tinh giản biên chế chưa hoàn thành. Việc đổi mới, sắp xếp lại để nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập chưa quyết liệt, chậm nghiên cứu, triển khai thực hiện nên số đơn vị sự nghiệp công lập chuyển sang cơ chế tự chủ còn ít.

(3) Việc ban hành văn bản thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng còn chậm và chưa đầy đủ. Tình trạng cục bộ, vì lợi ích ngành trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy của các cơ quan vẫn còn tồn tại. Người đứng đầu và cán bộ làm công tác tham mưu về xây dựng pháp luật ở một số Bộ, ngành, địa phương còn chưa thấu suốt tinh thần cải cách, thiếu kiên quyết, mạnh dạn trong tham mưu, xây dựng văn bản theo chủ trương cải cách TCBMHCNN nên có những văn bản chưa phù hợp với thực tế, chậm sửa đổi, bổ sung. Trách nhiệm ban hành văn bản pháp luật về cải cách TCBMHCNN được giao cho quá nhiều cơ quan nhưng công tác phối hợp, rà soát, kiểm tra việc ban hành văn bản và vai trò tham mưu của cơ quan đầu mối về TCBMHCNN chưa được phát huy.

(4) Nhận thức về mục đích, ý nghĩa của việc sắp xếp tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế chưa đầy đủ và sâu sắc nên quyết tâm chính trị chưa cao, nỗ lực chưa lớn, tổ chức thực hiện chưa quyết liệt. Cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm, sử dụng, bồi dưỡng, đãi ngộ cán bộ, công chức, viên chức chưa hợp lý, chưa lựa chọn được đúng người, dùng vào đúng việc, chưa tạo điều kiện để cán bộ, công chức, viên chức phát huy hết năng lực, sở trường. Công tác đánh giá cán bộ, công chức, viên chức còn mang tính hình thức, thiếu thực chất, vẫn còn tình trạng nể nang, cào bằng trong đánh giá. Chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức còn hạn chế.

(5) Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách pháp luật, phát hiện và xử lý các vi phạm về cải cách TCBMHCNN chưa được tiến hành thường xuyên, kịp thời, nghiêm túc, còn thiếu tính toàn diện, tập trung chủ yếu ở cấp cơ sở và mang tính hình thức.

(6) Chưa có hình thức động viên, khen thưởng những địa phương, đơn vị, cá nhân làm tốt, cũng như chưa có chế tài xử lý những địa phương, đơn vị, cá nhân không thực hiện nghiêm chủ trương, chính sách về cải cách TCBMHCNN.

2.2. Nhóm nguyên nhân khách quan

(1) Cải cách TCBMHCNN là công việc rất phức tạp, nhạy cảm; một số vấn đề bất cập tồn tại từ nhiều năm nay và không thể khắc phục ngay, cần có nhiều thời gian và phải làm từng bước, kiên trì, liên tục với phương pháp khoa học, linh hoạt. Trong khi đó, đây là vấn đề chưa có nhiều kinh nghiệm, tác động trực tiếp tới quá trình vận hành của cả hệ thống chính trị và đụng chạm, ảnh hưởng tới lợi ích của nhiều cơ quan, tổ chức và tập thể, cá nhân. Do đó, việc tổ chức thực hiện gặp nhiều khó khăn; một số vấn đề vừa triển khai thực hiện, vừa tổng kết, rút kinh nghiệm nên chưa bảo đảm tính thống nhất, ổn định. Bên cạnh đó, việc tổng kết thực tiễn và nghiên cứu lý luận về cải cách TCBMHCNN còn hạn chế, chưa kịp thời, chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn.

(2) Việc xác định những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong BMHCNN là vấn đề phức tạp, có trường hợp không thể phân định rạch ròi bằng văn bản hành chính vì thực tế luôn có sự đan xen, giao thoa lẫn nhau nên bắt buộc phải duy trì “cơ chế phối hợp”. Do đó, không thể giải quyết dứt điểm những vấn đề giáp ranh, đan xen, giao thoa về chức năng, nhiệm vụ giữa các Bộ, ngành; khó xác định rõ nhiệm vụ nào thuộc quản lý nhà nước, nhiệm vụ nào đơn thuần là sự nghiệp, dịch vụ công thuần túy có thể xã hội hóa cũng như xác định việc gì trung ương làm, việc gì do địa phương làm.

(3) Dưới tác động mạnh mẽ của cuộc cách mạng công nghiệp 4.0, yêu cầu hội nhập quốc tế và dân chủ hóa đời sống xã hội ngày càng cao,... luôn đặt ra yêu cầu phải tăng cường đổi mới quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, quy mô nền kinh tế và quy mô dân số ngày càng tăng, phạm vi, đối tượng thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước ngày càng rộng,... nên nhiệm vụ, khối lượng công việc cũng tăng theo, dẫn đến nhu cầu tăng tổ chức bộ máy và biên chế.

(4) Việc chia, tách các đơn vị hành chính ở cấp huyện, cấp xã tuy đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội và nguyện vọng của địa phương nhưng cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tăng bộ máy, tăng số cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, tăng đơn vị sự nghiệp, biên chế công chức, viên chức và những người hoạt động không chuyên trách.

(5) Các điều kiện bảo đảm cho công tác cải cách TCBMHCNN còn hạn chế; một số cơ quan, địa phương đã có sự đầu tư trang thiết bị, cơ sở vật chất, đổi mới hạ tầng công nghệ thông tin, nhưng vẫn còn thiếu sự chia sẻ kết nối, đồng bộ. Việc đổi mới hạ tầng công nghệ thông tin, trang thiết bị, cơ sở vật chất ở một số nơi chưa làm tốt hoặc làm tuy đã có kết quả nhưng chưa gắn kết với việc tinh giản biên chế[102].

II. XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM VỀ NHỮNG BẤT CẬP, HẠN CHẾ TRONG VIỆC CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Để xảy ra những bất cập, hạn chế nêu trên, Đoàn giám sát xác định có trách nhiệm của cả Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ương; cấp ủy, chính quyền các địa phương và cá nhân người đứng đầu các cơ quan, đơn vị, cụ thể như sau:

- Cấp ủy Đảng, lãnh đạo một số Bộ, ngành, địa phương và người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị chưa quyết liệt trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo về tổ chức bộ máy, biên chế, tinh giản biên chế; còn tình trạng cục bộ trong ngành, địa phương, lĩnh vực quản lý; thực hiện chưa đúng, chưa đầy đủ, chưa nghiêm chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN và tinh giản biên chế; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, phát hiện và xử lý các vi phạm chưa được quan tâm tiến hành thường xuyên, nghiêm túc.

- Các cơ quan nhà nước nhiều trường hợp khi ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã không thực hiện chặt chẽ yêu cầu về cải cách TCBMHCNN, vẫn lồng ghép quy định nhằm tăng nhiệm vụ, quyền hạn cho cơ quan, đơn vị, từ đó làm phát sinh tổ chức bộ máy và biên chế hoặc gây khó khăn cho việc sắp xếp tinh gọn tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế.

- Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trong giai đoạn 2011 - 2016, ngoài các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, có 18 luật, pháp lệnh chuyên ngành có quy định về tổ chức bộ máy, biên chế [103]. Một số luật, pháp lệnh còn quy định cụ thể việc phân công trách nhiệm cho các cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ nên cũng gây khó khăn cho việc sắp xếp, kiện toàn chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan này. Công tác giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về TCBMHCNN của Quốc hội, Hội đồng nhân dân chưa được tiến hành thường xuyên, có hiệu quả.

- Chính phủ chậm trình Quốc hội ban hành và ban hành theo thẩm quyền một số văn bản để thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng, cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 và các luật về tổ chức bộ máy Chính phủ, chính quyền địa phương; chậm ban hành nghị định quy định về chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ (trong nhiệm kỳ 2016 - 2021, đến tháng 7/2017 mới ban hành được 13/30 nghị định); chậm sửa đổi, bổ sung những quy định chưa phù hợp liên quan đến thực hiện tinh giản biên chế, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và đối với người hoạt động không chuyên trách cấp xã. Với vai trò là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ cũng có phần trách nhiệm khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua các dự án luật, pháp lệnh có quy định về tổ chức bộ máy, biên chế nêu trên.

Bên cạnh đó, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành 30 văn bản[104] có làm phát sinh tổ chức bộ máy hoặc biên chế, trong đó có những văn bản làm tăng bộ máy và biên chế,...

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành 09 văn bản[105] làm phát sinh tổ chức bộ máy và biên chế, trong đó đặc biệt là việc trình ban hành văn bản quy định chuyển các cơ sở giáo dục bán công thành công lập làm tăng nhiều biên chế. Một số Bộ đã ban hành các thông tư, thông tư liên tịch quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện về tổ chức bộ máy các cơ quan chuyên môn cấp Sở, cấp huyện thiếu thống nhất với văn bản của Chính phủ, không phù hợp với thực tế, gây khó khăn cho các địa phương.

- Nhiều địa phương chưa thực hiện đúng quy định của Trung ương về rà soát tinh giản biên chế gắn với cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, nâng cao chất lượng quản lý nhà nước; một số cơ quan còn bổ nhiệm số lượng cấp phó vượt quy định, tỷ lệ lãnh đạo nhiều hơn chuyên viên; chưa chủ động đề xuất, kiến nghị với Trung ương sửa đổi, bổ sung các văn bản không phù hợp với thực tế địa phương. Chưa dành sự quan tâm thỏa đáng đến việc củng cố, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã, phường. Tình trạng phổ biến là dồn nhiều việc cho cấp thôn, bản, tổ dân phố, làm tăng nhiều người hoạt động không chuyên trách, tăng chi phí, chính quyền cơ sở xa dân... Cá biệt có địa phương có tình trạng bổ nhiệm nhiều người nhà vào các chức danh lãnh đạo, gây bức xúc trong dư luận xã hội.

III. BÀI HỌC KINH NGHIỆM TRONG VIỆC CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Qua giám sát việc thực hiện cải cách TCBMHCNN giai đoạn 2011 - 2016, Đoàn giám sát nhận thấy một số bài học kinh nghiệm cần được tiếp tục quán triệt để thống nhất trong nhận thức và hành động, bảo đảm thực hiện có hiệu quả việc cải cách TCBMHCNN.

Một là, phát huy vai trò lãnh đạo của Đảng trong cải cách TCBMHCNN. Công tác cải cách TCBMHCNN phải bảo đảm quán triệt đầy đủ các văn kiện của Đảng, nghị quyết, chỉ thị của Bộ Chính trị, Ban Bí thư; phải đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của các cấp ủy Đảng, Chính phủ, người đứng đầu các Bộ, ngành, địa phương. Thực tế cho thấy, nơi nào cấp ủy Đảng có sự quyết tâm chính trị, sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo sâu sát, tạo sự đồng thuận và thống nhất cao trong toàn hệ thống chính trị; quyết liệt, kiên trì thực hiện một cách bài bản, có kế hoạch, đồng bộ và giữ nghiêm kỷ luật, kỷ cương; đồng thời thường xuyên kiểm tra, kịp thời chấn chỉnh và tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện thì nơi đó công tác cải cách TCBMHCNN đạt được kết quả càng cao. Chẳng hạn, nhiều địa phương đã có cách làm sáng tạo như hợp nhất các đơn vị và trung tâm y tế ở huyện; thực hiện chế độ kiêm nhiệm đối với một số chức danh ở cấp huyện, cấp xã hoặc một số chức danh không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố... qua đó góp phần từng bước tinh gọn bộ máy, giảm biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

Hai là, cải cách TCBMHCNN phải gắn với đổi mới hệ thống chính trị; thực hiện đồng bộ với cải cách thể chế, phân cấp, phân quyền; đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động dịch vụ công.

Cải cách TCBMHCNN phải được thực hiện đồng bộ, đặt trong tổng thể đổi mới tổ chức và hoạt động của cả hệ thống chính trị, gồm bộ máy nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp), cơ quan đảng, đoàn thể, tổ chức chính trị - xã hội ở cả trung ương và địa phương. Làm tốt được điều này sẽ giúp cho việc thực hiện chủ trương nhất thể hóa hoặc sáp nhập một số cơ quan có nhiệm vụ tương đồng, thực hiện việc kiêm nhiệm một số chức danh để tinh gọn bộ máy, giảm biên chế sẽ sớm thành công và mang lại hiệu quả thiết thực.

Cải cách TCBMHCNN, thực hiện tinh giản biên chế phải gắn với rà soát vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế hiện có các cơ quan nhà nước ở Trung ương, địa phương để có sự điều chỉnh, sắp xếp lại bộ máy biên chế, quy định lại nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp, bảo đảm cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc “việc nhà nước đến đâu, bộ máy quản lý đến đó”, tránh cồng kềnh bộ máy, ôm đồm về nhiệm vụ và quá nhiều biên chế không cần thiết.

Việc xây dựng chính sách, pháp luật về tổ chức bộ máy, biên chế cần phải có sự tổng kết, đánh giá thận trọng, kỹ lưỡng, đầy đủ, phù hợp với đặc điểm của chế độ chính trị nước ta, điều kiện thực tế của từng Bộ, ngành, địa phương, trong đó lưu ý đến những yếu tố đặc thù đô thị, miền núi, hải đảo, quy mô dân số, sự phát triển về kinh tế - xã hội… tránh việc chính sách, quy định pháp luật được ban hành nhưng không phù hợp với thực tế, khó thực hiện hoặc được thực hiện khác nhau.

Tăng cường sự tham gia của xã hội vào cải cách TCBMHCNN; đẩy mạnh hơn nữa việc chuyển giao những công việc mà cơ quan hành chính nhà nước không nên làm hoặc làm hiệu quả thấp cho xã hội, các tổ chức xã hội đảm nhận; cơ quan nhà nước tập trung thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý nhà nước, góp phần giảm bớt số lượng biên chế viên chức nhà nước, thu gọn đầu mối quản lý, giảm ngân sách nhà nước…

Ba là, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đủ năng lực, trình độ và có khả năng đáp ứng được các yêu cầu cải cách TCMBHCNN. Việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất đạo đức, vững về chính trị, giỏi về chuyên môn, có tính chuyên nghiệp, tận tụy phục vụ Nhân dân, nhất là trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy, cơ quan, đơn vị là một nhân tố quyết định đến sự thành công của công tác cải cách TCBMHCNN và thực hiện tinh giản biên chế. Bên cạnh đó, cần phải có đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác tổ chức, cán bộ trách nhiệm, công tâm, có tâm huyết và năng lực để tham mưu, đề xuất giúp người đứng đầu chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ cải cách TCBMHCNN và tinh giản biên chế đạt kết quả. Do đó, đội ngũ cán bộ, công chức cần được thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ, nâng cao năng lực thực hành, kỹ năng giải quyết các vấn đề mới mà thực tiễn luôn đặt ra. Đồng thời, cần quan tâm thực hiện cải cách chính sách tiền lương để bảo đảm được cuộc sống của cán bộ, công chức, viên chức và gia đình ở mức trung bình khá trong xã hội để có thể yên tâm công tác, cống hiến cho xã hội.

Bốn là, đề cao trách nhiệm người đứng đầu, tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát của Nhà nước và sự tham gia của Nhân dân và của xã hội trong cải cách TCMBHCNN.

Thực tế cho thấy, để thực hiện có hiệu quả công tác cải cách TCBMHCNN có vai trò lớn của người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Ở đâu người đứng đầu quan tâm, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm, quyết liệt trong chỉ đạo thực hiện, nhiệt huyết vì công việc thì ở đó BMHCNN được tổ chức thực hiện hiệu quả.

Việc thực hiện cải cách TCBMHCNN phải gắn với coi trọng công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra trong nội bộ bộ máy hành chính; thường xuyên kiểm tra, đôn đốc, nhắc nhở việc thực hiện nhiệm vụ cải cách TCBMHCNN và tinh giản biên chế; chú trọng thực hiện chế độ thông tin, báo cáo đúng thời gian để kịp thời khen thưởng đối với đơn vị, địa phương, cá nhân làm tốt; phê bình, kiểm điểm đối với đơn vị, địa phương, cá nhân còn có thiếu sót, hạn chế và có biện pháp khắc phục.

Phần thứ ba

GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN

I. NHỮNG YÊU CẦU ĐẶT RA ĐỐI VỚI VIỆC CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRONG THỜI GIAN TỚI

Qua 30 năm đổi mới, đất nước ta đã đạt được những thành tựu to lớn, quan trọng, có ý nghĩa lịch sử, nhưng cũng còn nhiều vấn đề lớn, phức tạp, nhiều hạn chế, yếu kém cần phải tập trung giải quyết, khắc phục để tiếp tục đưa đất nước phát triển nhanh và bền vững hơn[106]. Trong bối cảnh phát triển kinh tế – xã hội ổn định, đẩy mạnh thực hiện dân chủ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng thì việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cải cách TCBMHCNN tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả vẫn luôn đặt ra như một đòi hỏi tất yếu, khách quan.

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng xác định cần đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới, phát huy mọi nguồn lực và động lực để phát triển đất nước nhanh, bền vững. Theo đó, Đại hội đã chỉ ra sáu nhiệm vụ trọng tâm cần đặc biệt chú trọng tập trung lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện có kết quả trong nhiệm kỳ Đại hội XII, trong đó có nhiệm vụ xây dựng tổ chức bộ máy của toàn hệ thống chính trị, bao gồm bộ máy hành chính nhà nước, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Với mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, Đại hội cũng đặt ra các yêu cầu đối với việc xây dựng bộ máy nhà nước tinh gọn, trong sạch, vững mạnh; xây dựng nền hành chính hiện đại; tập trung cải cách thủ tục hành chính, hoàn thiện cơ chế phân cấp....

Việc cải cách TCBMHCNN phải được tiến hành đồng bộ với cải cách thể chế kinh tế, góp phần thúc đẩy quá trình chuyển sang mô hình nhà nước phục vụ và kiến tạo phát triển nhằm hỗ trợ tích cực cho cải cách kinh tế, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thời gian qua đã dẫn tới những thay đổi lớn trong việc xác định vai trò, nhiệm vụ của Nhà nước trong sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Chính vì vậy, việc cải cách tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó có cải cách TCBMHCNN nhằm thực hiện có hiệu quả vai trò, nhiệm vụ trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế là việc làm mang tính quyết định đối với quá trình cải cách kinh tế - xã hội ở nước ta. Tuy vậy, về tổng thể, việc sắp xếp đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó có bộ máy hành chính trong thời gian qua còn chậm, chưa bắt kịp yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, còn tạo ra những rào cản, trở lực cho quá trình phát triển. Trước yêu cầu, nhiệm vụ của công cuộc đổi mới, phát triển đất nước, việc cải cách TCBMHCNN cần được thực hiện mạnh mẽ, đồng bộ hơn nữa nhằm hiện thực hóa quyết tâm của Chính phủ trong việc xây dựng một Chính phủ liêm chính, kiến tạo, hành động, phát triển, thay đổi căn bản phương thức quản lý, lề lối làm việc, nâng cao ý thức trách nhiệm và tinh thần phục vụ của cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước.

Trong thời gian tới, dưới tác động của cuộc cách mạng công nghiệp 4.0, sự phát triển của công nghệ thông tin và truyền thông, hệ thống Internet, sự mở rộng của không gian mạng,… đã và đang tạo ra nhiều cơ hội và cả những thách thức đối với hoạt động quản trị quốc gia. Mô hình quản trị của nhiều quốc gia sẽ có những thay đổi đáng kể do sẽ hình thành nên những phương thức và không gian tương tác mới giữa các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công với người dân và giữa các thiết chế trong bộ máy nhà nước, hệ thống chính trị với nhau. Đây cũng là thách thức lớn đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong việc bảo đảm và phát huy dân chủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Vì vậy, phải xây dựng BMHCNN chuyên nghiệp, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân, phù hợp với yêu cầu phát huy dân chủ trong kỷ nguyên công nghệ thông tin theo đúng chủ trương, định hướng của Đảng.

Bên cạnh đó, tình hình thế giới và khu vực sẽ còn nhiều diễn biến rất phức tạp, xu hướng toàn cầu hóa, cạnh tranh quốc tế được dự báo sẽ ngày càng khốc liệt, tác động trực tiếp đến nước ta. Trong khu vực, sự lớn mạnh của Cộng đồng ASEAN với ba trụ cột đang và sẽ dẫn tới sự dịch chuyển về lao động, khoa học, công nghệ và nguồn lực. Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực trong bối cảnh như vậy đặt ra yêu cầu ngày càng cao đối với việc cải cách TCBMHCNN theo mô hình quản trị mới phù hợp, hoạt động hiệu lực và hiệu quả, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và khu vực.

Những yêu cầu nêu trên đòi hỏi phải tiếp tục đẩy mạnh thực hiện chủ trương, chính sách cải cách hành chính nói chung và cải cách TCBMHCNN nói riêng với những giải pháp đồng bộ, hiệu quả hơn.

II. GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC THỜI GIAN TỚI

Đoàn giám sát ghi nhận 4 nhóm giải pháp và 4 nhóm kiến nghị nêu trong Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ và báo cáo của các Bộ, ngành, địa phương. Để tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác cải cách TCBMHCNN, cần phải tiến hành nhiều giải pháp đồng bộ, tổng thể, gắn trực tiếp với công tác cải cách hành chính và việc đổi mới, kiện toàn cả hệ thống chính trị, trong đó tập trung vào các giải pháp sau đây:

1. Tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN đồng bộ, đầy đủ, kịp thời, chất lượng, khả thi

- Đề nghị Bộ Chính trị, Ban chấp hành Trung ương tiếp tục hoàn thiện chủ trương, chính sách về đổi mới, kiện toàn, nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị, trong đó có các cơ quan trong TCBMHCNN để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất. Các văn kiện, nghị quyết của Đảng trên cơ sở đánh giá thực trạng, xác định rõ mục tiêu, giải pháp và nhiệm vụ của cải cách TCBMHCNN, làm cơ sở cho việc cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật.

- Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, đưa vào chương trình sửa đổi, bổ sung các luật, pháp lệnh, nghị quyết nhằm khắc phục những hạn chế, vướng mắc, chồng chéo về phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu TCBMHCNN như: Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Bảo hiểm xã hội (Phụ lục 3)... Nghiên cứu xây dựng, ban hành luật về đơn vị sự nghiệp áp dụng chung đối với các đơn vị sự nghiệp cả công lập và ngoài công lập. Việc sửa đổi, bổ sung, ban hành mới luật, pháp lệnh, nghị quyết phải đáp ứng các yêu cầu sau đây:

+ Phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ trong việc quy định về tổ chức bộ máy, đặc biệt là việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bên trong của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Thực hiện đúng quy định “Chính phủ quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ” (khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức Chính phủ), vì vậy, đề nghị Quốc hội không quy định chức năng, nhiệm vụ cụ thể của các Bộ trong một số luật như vừa qua.

+ Phân định rõ thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, bảo đảm tôn trọng và phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tính năng động, sáng tạo của chính quyền địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn.

+ Không lồng ghép các quy định về tổ chức bộ máy, biên chế vào trong các văn bản luật, pháp lệnh không thuộc lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, trừ trường hợp đặc biệt cần thiết liên quan đến quy trình, thủ tục hành chính thì phải có quy trình thẩm định, thẩm tra, đánh giá tác động rất chặt chẽ để Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định.

+ Các Bộ, cơ quan ngang Bộ được giao nhiệm vụ soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết nếu thấy cần thiết quy định về tổ chức bộ máy, biên chế trong văn bản thì phải thống nhất ý kiến với Bộ Nội vụ trước khi trình Chính phủ.

+ Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết, phải đánh giá cụ thể những quy định có khả năng làm phát sinh tổ chức bộ máy và biên chế; giao Ủy ban Pháp luật làm đầu mối tham gia thẩm tra với Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc hội để bảo đảm tính thống nhất trong việc quy định về tổ chức bộ máy và biên chế trong các luật, pháp lệnh, nghị quyết.

- Chính phủ trong năm 2017 phải khẩn trương hoàn thành việc ban hành các nghị định, văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các tổng cục và tương đương, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND; hướng dẫn về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, UBND cấp xã. Trong nhiệm kỳ khóa XIV phải ban hành nghị định về tiêu chí thành lập và thống nhất mô hình tổ chức phòng, vụ, cục, tổng cục thuộc Bộ và phòng thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh căn cứ vào vị trí, chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ công tác, vị trí việc làm và số lượng người, đầu mối tối thiểu phải có đối với một đơn vị; tiêu chí xác định tổng biên chế của Bộ, ngành, địa phương trên cơ sở phân loại mới và giao Bộ, ngành, địa phương chủ động thực hiện tổng biên chế đã được phê duyệt,...

- Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ và UBND cấp tỉnh, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, khẩn trương rà soát các văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành có những hạn chế, vướng mắc, chồng chéo về phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức bộ máy và quản lý biên chế, đề án vị trí việc làm,... để kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm quyền quyết định.

2. Tiếp tục rà soát, làm rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong BMHCNN

- Rà soát, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý cho các Bộ, ngành, địa phương. Chính phủ tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng chiến lược, quy hoạch, pháp luật, cơ chế chính sách, thanh tra, kiểm tra và sơ kết, tổng kết, rút kinh nghiệm để chính sách, pháp luật ngày càng hoàn thiện và quản lý hiệu quả hơn.

- Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực giữa các cấp hành chính và giữa các cơ quan cùng cấp, bảo đảm thực hiện có hiệu quả hơn nguyên tắc: một cơ quan, tổ chức làm nhiều việc nhưng một việc chỉ giao cho một cơ quan, tổ chức chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính. Những việc không phải là quản lý nhà nước nhưng Nhà nước đang làm mà doanh nghiệp, xã hội làm được thì Nhà nước chuyển giao cho doanh nghiệp và xã hội làm. Kinh nghiệm cải cách TCBM của một số nước trong thời gian gần đây, đặc biệt là của Nhật Bản cho thấy, qua việc rà soát chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, xác định rõ những công việc thuộc quản lý hành chính nhà nước, những công việc thuộc khối sự nghiệp đã giảm được một nửa số Bộ trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ[107].

- Tập trung làm rõ hơn vấn đề phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước trên các lĩnh vực; gắn với việc hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả và kiểm tra, giám sát chặt chẽ; phân định rõ nhiệm vụ của từng cấp, về cơ bản những việc cấp trên làm thì cấp dưới không làm và ngược lại, giảm tối đa tình trạng một việc phải qua nhiều cấp xử lý mới quyết định được; trong đó tập trung vào các lĩnh vực như: quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước; thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; quản lý đầu tư; quản lý đất đai và các tài nguyên khác; quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức và quản lý hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công,… làm cơ sở xác định những nội dung nào phân cấp được thì tiến tới phân quyền luôn cho cơ quan đó thực hiện bằng các luật chuyên ngành. Giao quyền chủ động cho cấp dưới, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực; phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể, cá nhân, nhất là người đứng đầu.

- Rà soát chuyển những nhiệm vụ mà các cơ quan nhà nước không cần thiết phải thực hiện để giao cho các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp... đảm nhận. Đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, chuyển một số dịch vụ công cho doanh nghiệp, người dân đảm nhận và đổi mới cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập theo ngành, lĩnh vực. Phân định rõ việc gì Nhà nước phải làm, việc gì tổ chức xã hội đảm đương được thì giao cho tổ chức xã hội. Khắc phục triệt để tình trạng trùng lặp trong tổ chức và hoạt động giữa hệ thống cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức xã hội khác. Thực hiện lộ trình sắp xếp lại và giảm ở mức tối đa việc Nhà nước tham gia trực tiếp vào hoạt động kinh tế thông qua các doanh nghiệp nhà nước.

3. Tổ chức, sắp xếp các cơ quan trong BMHCNN gọn nhẹ, giảm cấp trung gian, rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm

Đối với Chính phủ:

- Tiếp tục kiện toàn tổ chức Chính phủ theo hướng tinh gọn, hợp lý, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu xây dựng nền hành chính dân chủ, hiện đại, chuyên nghiệp, năng động. Tập trung xây dựng Chính phủ liêm chính, kiến tạo, phát triển, hành động, phục vụ nhân dân; xây dựng bộ máy hành chính tinh gọn, hợp lý, dựa trên chế độ công vụ việc làm, thực tài, thực việc.

- Tiếp tục thực hiện chủ trương và nâng cao hiệu quả hoạt động của mô hình Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, điều chỉnh hợp lý ngành, lĩnh vực quản lý giữa các Bộ để xác định hợp lý số lượng các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Nghiên cứu hợp nhất một số Bộ có chức năng gần nhau, đối tượng và phạm vi lĩnh vực quản lý liên quan với nhau để khắc phục tình trạng cắt khúc, chồng chéo hoặc bỏ trống trong quản lý nhà nước nhưng phải bảo đảm sự liên thông, đồng bộ, thống nhất, gắn kết chặt chẽ giữa các bộ phận.

Đối với cơ cấu tổ chức bên trong Bộ, cơ quan ngang Bộ:

- Đổi mới việc sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức bên trong thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ theo hướng xác định hợp lý số đầu mối trực thuộc, tinh gọn, giảm cấp trung gian. Xác định rõ tiêu chí thành lập phòng, vụ, cục, tổng cục căn cứ vào vị trí, chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước, lĩnh vực phụ trách, mối quan hệ công tác, vị trí việc làm và số lượng người, đầu mối tối thiểu phải có đối với một đơn vị cấp phòng, vụ, cục, tổng cục[108]. Đồng thời, xây dựng các tiêu chí phù hợp để sắp xếp lại các đơn vị phục vụ, sự nghiệp.

- Căn cứ vào các nguyên tắc chung, Chính phủ rà soát, sắp xếp cơ cấu tổ chức bên trong để giảm số lượng đầu mối, biên chế, cấp phó trong các cơ quan, tổ chức; sắp xếp lại tổ chức bộ máy ở một số lĩnh vực ngành dọc (hải quan, thuế, kho bạc, thống kê,... theo khu vực hành chính hoặc phân cấp cho địa phương quản lý). Không để tồn tại việc thành lập các cơ cấu thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ ngoài nghị định của Chính phủ; không để tình trạng tổ chức quá nhiều phòng trong các vụ tham mưu, các cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; không để tình trạng tỷ lệ cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý ngang bằng hoặc nhiều hơn số công chức thừa hành. Các quyết định thành lập đơn vị, bổ nhiệm cán bộ không đúng tiêu chí phải bị thu hồi, hủy bỏ.

Đối với cơ quan thuộc Chính phủ:

Tiếp tục đổi mới việc sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức cơ quan thuộc Chính phủ: làm rõ chức năng, nhiệm vụ, tính chất và yêu cầu hoạt động phù hợp với đặc thù công việc để xác định mô hình tổ chức thích hợp, không áp dụng như mô hình tổ chức của các Bộ. Nghiên cứu thay đổi quan niệm về cơ quan thuộc Chính phủ theo hướng quy định cơ quan thuộc Chính phủ là một thiết chế do Chính phủ thành lập để tổ chức thi hành pháp luật và kiểm soát thi hành pháp luật trong các lĩnh vực đặc thù. Cơ quan này không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng có thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, kể cả thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, nhằm bảo đảm thi hành các nhiệm vụ được giao và bảo đảm kỷ luật, kỷ cương trong lĩnh vực đảm nhiệm.

Đối với chính quyền địa phương:

- Thực hiện từng bước sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã theo đúng tiêu chí quy định và xây dựng tổ chức bộ máy phù hợp với các đơn vị hành chính đó; bảo đảm không tăng thêm số lượng đơn vị hành chính ở địa phương, tránh làm phát sinh bộ máy, tăng biên chế, tăng chi phí quản lý hành chính và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội; khuyến khích việc sáp nhập các đơn vị hành chính địa phương để nâng cao năng lực và tăng cường nguồn lực của chính quyền địa phương. Đổi mới việc phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã để xác định cơ cấu tổ chức, bộ máy và biên chế… phù hợp với quy mô và đặc thù từng loại địa phương, tránh “cào bằng” giữa các địa phương. Rà soát lại tiêu chí thành lập thôn, tổ dân phố để tiến tới hợp nhất, sáp nhập những thôn, tổ dân phố quá nhỏ[109], nhằm giảm đầu mối, giảm người hoạt động không chuyên trách, tăng hiệu quả hoạt động; xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn để thôn, tổ dân phố thực sự là hình thức tự quản của cộng đồng dân cư, khắc phục tình trạng thôn, tổ dân phố đang có xu hướng trở thành một cấp hành chính, dẫn đến chồng chéo hoặc “làm thay” nhiệm vụ của chính quyền cấp xã.

- Nghiên cứu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng thu gọn đầu mối, giảm bớt khâu trung gian, tăng cường quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Khi rà soát, sắp xếp lại, thành lập mới phải căn cứ vào tiêu chí: vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ công tác, cơ cấu tổ chức bên trong, vị trí việc làm và số lượng biên chế cần thiết tối thiểu. Nghiên cứu thí điểm việc hợp nhất một số cơ quan có nhiệm vụ tương đồng ở cấp tỉnh, cấp huyện ở những nơi có điều kiện để tinh gọn bộ máy, nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan này.

- Việc tổ chức các cơ quan chuyên môn ở từng địa phương (số lượng, biên chế, nhiệm vụ, quyền hạn) cần căn cứ vào điều kiện kinh tế - xã hội, đặc thù đô thị, nông thôn, miền núi, biên giới, yêu cầu của tình hình thực tế và năng lực của đội ngũ cán bộ tại chỗ, nhất là cán bộ, công chức là người dân tộc; chú ý phân biệt rõ mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn.

- Không nhất thiết cấp trên có cơ quan, tổ chức nào thì cấp dưới có cơ quan, tổ chức đó và ngược lại; không nhất thiết các cơ quan, đơn vị, địa phương phải có mô hình tổ chức bộ máy giống nhau. Trung ương ban hành các văn bản xác định cụ thể về khung tổ chức bộ máy cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện và tiêu chí, điều kiện thành lập gắn với đặc điểm của từng loại đơn vị hành chính (có thể quy định khung về cơ cấu, số lượng những “tổ chức cứng”, “tổ chức mềm”). Trên cơ sở quy định của trung ương và căn cứ vào tình hình, đặc điểm cụ thể, địa phương có quyền chủ động trong việc thành lập, giải thể, sáp nhập các đơn vị trực thuộc theo quy định chung, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của tổ chức bộ máy.

- Nghiên cứu áp dụng cơ chế khoán kinh phí hành chính, khoán biên chế, khoán tổ chức cho các địa phương đã tự bảo đảm cân đối về ngân sách trên cơ sở không làm ảnh hưởng đến phần đóng góp về cho ngân sách trung ương. Nghiên cứu thực hiện khoán số lượng lãnh đạo cấp sở để địa phương chủ động thực hiện, bảo đảm hiệu quả hoạt động của bộ máy các cơ quan cho sát với yêu cầu của địa phương.

Đối với các tổ chức liên ngành:

- Rà soát để giảm thiểu các tổ chức phối hợp liên ngành ở cả Trung ương và địa phương; giải thể những tổ chức không hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả. Sắp xếp lại các văn phòng chuyên trách thuộc các ban chỉ đạo, tổ chức phối hợp liên ngành, chỉ có văn phòng riêng nếu thực sự cần thiết.

- Từ năm 2018, việc thành lập mới tổ chức liên ngành phải có thời hạn (hết thời hạn thì đương nhiên chấm dứt). Kiên quyết không thành lập mới các tổ chức phối hợp liên ngành làm phát sinh bộ phận chuyên trách, tăng biên chế.

Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập:

- Khẩn trương hoàn thành sắp xếp lại mạng lưới các đơn vị sự nghiệp theo ngành, theo lĩnh vực và nhu cầu của thị trường, xã hội, không sắp xếp theo đơn vị hành chính lãnh thổ.

- Sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị sự nghiệp công lập theo nguyên tắc một đơn vị sự nghiệp công lập có thể cung ứng nhiều loại hình dịch vụ công, giảm đầu mối, khắc phục chồng chéo, dàn trải, trùng lắp về chức năng nhiệm vụ. Sắp xếp các đơn vị sự nghiệp thuộc phạm vi quản lý nhà nước của cùng một Bộ, ngành trên địa bàn cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng giảm tối đa đầu mối để sử dụng hiệu quả cơ sở vật chất và nguồn nhân lực.

- Đẩy mạnh xã hội hóa, tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập, trước hết là các cơ sở giáo dục đại học, cao đẳng, dạy nghề, các cơ sở khám chữa bệnh do đây là nhóm có số lượng đơn vị sự nghiệp công lập lớn nhất, chiếm đại đa số: 72,26% số đơn vị và 68,68% số người trong khối đơn vị sự nghiệp công lập do Chính phủ quản lý. Hạn chế tối đa việc thành lập mới các đơn vị sự nghiệp công lập tại những địa bàn mà các thành phần kinh tế khác có thể đầu tư thành lập.

4. Thực hiện tinh giản biên chế gắn với cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, người lao động

- Xây dựng hệ thống tiêu chí cụ thể phù hợp về chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động quản lý, quy mô phát triển,... để xác định tổng biên chế của các Bộ, ngành, địa phương, không áp đặt bình quân đồng loạt giữa các Bộ, ngành, địa phương. Trên cơ sở đó, giao cho Bộ, ngành, địa phương chủ động trong việc giao, bố trí, tinh giản biên chế, tái cơ cấu thuộc phạm vi quản lý của mình để tạo sự chủ động, sát với tình hình, yêu cầu thực tế tại Bộ, ngành, địa phương. Chấm dứt việc tự phê duyệt và giao biên chế công chức, biên chế sự nghiệp vượt quá số lượng đã được cơ quan có thẩm quyền giao hoặc thẩm định; chấm dứt các hợp đồng làm chuyên môn, nghiệp vụ.

- Thực hiện cơ chế khoán chi hành chính; việc khoán kinh phí chi trả phụ cấp cho những người hoạt động không chuyên ở cấp xã, thôn, tổ dân phố gắn với xây dựng mô hình hội đồng tự quản trong cộng đồng dân cư. Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, từng bước thay thế nguồn trả lương từ ngân sách nhà nước bằng việc trả lương từ nguồn thu sự nghiệp.

- Việc xây dựng cơ cấu, số lượng biên chế đội ngũ cán bộ, công chức ở các cơ quan hành chính nhà nước phải gắn với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, khối lượng công việc, phạm vi, tính chất của công việc...

- Tiếp tục thực hiện chủ trương tinh giản biên chế theo Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị, bảo đảm đến năm 2021 giảm được 10% so với biên chế giao năm 2015 nhưng vẫn phải thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ được giao. Kết hợp hài hòa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của tập thể và cá nhân trong việc sắp xếp tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế gắn với cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và thu hút những người có đức, có tài. Đề cao trách nhiệm của người đứng đầu trong thực hiện tinh giản biên chế và sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức theo Đề án vị trí việc làm, bảo đảm thực hiện nghiêm yêu cầu của Trung ương về vấn đề này; coi đây là một tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của người đứng đầu.

- Đổi mới công tác đánh giá cán bộ, công chức, bảo đảm đánh giá đúng, khách quan, công bằng, công khai về kết quả thực thi nhiệm vụ của cán bộ, công chức, khắc phục tình trạng cào bằng, nể nang trong đánh giá. Xây dựng tiêu chuẩn, tiêu chí đánh giá kết quả thực thi công vụ của cán bộ, công chức để làm cơ sở xác định đối tượng cần tinh giản một cách khoa học, chính xác, thuyết phục.

5. Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, thực hiện Chính phủ điện tử, nâng cao các điều kiện bảo đảm cho công tác cải cách TCBMHCNN

- Tiếp tục thực hiện nghiêm chủ trương cải cách thủ tục hành chính, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong cải cách thủ tục hành chính nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc tinh giản biên chế, tinh gọn bộ máy hành chính.

- Tạo sự chuyển biến căn bản trong mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với người dân và doanh nghiệp, phát huy mạnh mẽ dân chủ, tạo điều kiện để người dân và xã hội tham gia vào hoạt động quản lý của Chính phủ và các cơ quan trong bộ máy hành chính.

- Đổi mới phương thức làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước, giảm bớt hội họp, tăng cường làm việc theo chế độ chuyên viên, từ đó giảm số lượng cấp phó trong cơ quan, tổ chức, đơn vị.

- Nâng cao các điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện, trang thiết bị làm việc, cải cách chế độ tiền lương để nâng cao đời sống cho cán bộ, công chức, viên chức và người lao động.

6. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN

- Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách pháp luật về cải cách TCBMHCNN phải được tiến hành thường xuyên, kịp thời, hiệu lực, hiệu quả hơn. Qua thanh tra, kiểm tra, giám sát, có hình thức động viên, khen thưởng những địa phương, đơn vị, cá nhân làm tốt; nếu phát hiện có hành vi vi phạm phải có cơ chế xử lý kịp thời, nghiêm minh và bắt buộc phải khắc phục, hủy bỏ các quyết định sai trái.

- Tăng cường trách nhiệm giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN. Lấy kết quả thực hiện việc sắp xếp bộ máy, tinh giản biên chế là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá sự tín nhiệm đối với lãnh đạo các cơ quan, người giữ chức vụ chủ chốt do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.

Đề cao trách nhiệm của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và các Ban của Hội đồng nhân dân trong việc thẩm tra các dự án văn bản quy phạm pháp luật có quy định về tổ chức bộ máy và biên chế để hạn chế việc lồng ghép các quy định về tổ chức bộ máy, biên chế vào trong các văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết không thuộc lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước.

III. TỔ CHỨC THỰC HIỆN

Để thực hiện những giải pháp, kiến nghị nêu trên, Đoàn giám sát đề nghị Quốc hội:

1. Giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao chỉ đạo, tổ chức triển khai Nghị quyết của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Đổi mới hệ thống tổ chức, quản lý, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập; bảo đảm gắn kết, đồng bộ việc cải cách TCBMHCNN với chủ trương tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, xây dựng tổ chức bộ máy của cả hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

2. Giao Chính phủ chỉ đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, rà soát các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội có những hạn chế, vướng mắc, chồng chéo về phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức bộ máy cần được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới, lập danh mục, báo cáo Quốc hội khóa XIV tại kỳ họp thứ 5 (tháng 5/2018) để đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh các năm sau.

3. Giao Chính phủ tổng hợp kết quả rà soát và sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ và UBND cấp tỉnh để khắc phục vướng mắc, chồng chéo về tổ chức bộ máy và biên chế, báo cáo Quốc hội khóa XIV tại kỳ họp thứ 6 (tháng 10/2018).

4. Giao Chính phủ tổng hợp kết quả sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND các cấp theo các tiêu chí đã được xác định để báo cáo Quốc hội khóa XIV tại kỳ họp thứ 10 (tháng 10/2020); đồng thời, chủ động nghiên cứu, xây dựng Đề án cơ cấu tổ chức của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV (2021 - 2026).

5. Giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, giám sát Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND cấp tỉnh trong việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN.

* *

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Sau hơn một năm được Quốc hội giao nhiệm vụ giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN, với tinh thần làm việc khẩn trương, nghiêm túc, trách nhiệm, Đoàn giám sát đã cơ bản hoàn thành việc giám sát tại Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và UBND cấp tỉnh và xây dựng Báo cáo kết quả giám sát và dự thảo Nghị quyết về đẩy mạnh việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách TCBMHCNN giai đoạn 2016 - 2021 trình Quốc hội theo đúng tiến độ và phạm vi, đối tượng như Quốc hội giao tại Nghị quyết số 20/2016/QH14.

Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, Đoàn giám sát ghi nhận sự tích cực, chủ động phối hợp và tinh thần cầu thị, trách nhiệm của Chính phủ, Bộ Nội vụ và các cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát; sự tham gia của các Đoàn đại biểu Quốc hội và sự đóng góp tích cực của các đại biểu Quốc hội, các chuyên gia, các nhà khoa học trong việc góp ý, hoàn thiện kế hoạch, đề cương và báo cáo kết quả giám sát. Đoàn giám sát cũng ghi nhận sự vào cuộc của các cơ quan thông tấn, báo chí trong việc đăng tin, ảnh, bài viết chuyên đề để tuyên truyền những cho những hoạt động của Đoàn giám sát. Với những kết quả ban đầu, hoạt động giám sát đã tạo nên những chuyển biến tích cực, đáng khích lệ trong việc sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước. Nhiều cơ quan đã chủ động rà soát chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn để ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới văn bản về cơ cấu tổ chức của cơ quan, đơn vị mình[110]. Các cơ quan của Quốc hội trên cơ sở những đánh giá, kiến nghị của Đoàn giám sát, đã chủ động rà soát, tiếp thu, chỉnh lý thể hiện tinh thần cải cách TCBMHCNN trong các dự án luật trình Quốc hội,… Kết quả giám sát việc cải cách TCBMHCNN giai đoạn 2011 - 2016 khi được Quốc hội thông qua, sẽ tạo tiền đề quan trọng góp phần thực hiện thắng lợi hai Nghị quyết của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Đổi mới hệ thống tổ chức, quản lý, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập.

Với tinh thần đó, Đoàn giám sát kính trình Quốc hội Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2016 và dự thảo Nghị quyết kèm theo để xem xét, quyết định.

Nơi nhận:

- Như trên;
- Thành viên Đoàn Giám sát;
- Chính phủ;
- Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ;
- Lưu: HC, Vụ PL, Vụ PVHĐGS.
Epas: 7861

TM. ĐOÀN GIÁM SÁT

TRƯỞNG ĐOÀN

PHÓ CHỦ TỊCH QUỐC HỘI

Uông Chu Lưu

[1] Bao gồm: Bộ Tài chính, Bộ Công thương, Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Giao thông, vận tải, Bộ Y tế, Ủy ban Dân tộc, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Đài Truyền hình Việt Nam, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Bảo hiểm xã hội Việt Nam và một số đơn vị sự nghiệp trực thuộc các Bộ, ngành.

^{^[2]} Bao gồm: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hà Giang, Tuyên Quang, Hải Dương, Quảng Ninh, Thái Bình, Thanh Hóa, Nghệ An, Thừa Thiên – Huế, Kiên Giang, Lâm Đồng, Bình Phước.

[3] Trước khi có Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017, Chính phủ đã có 02 Báo cáo gửi Đoàn giám sát (số 158/BC-CP ngày 27/4/2017 và số 285/BC-CP ngày 20/6/2017).

[4] Báo cáo của UBND các tỉnh Tuyên Quang, Hải Phòng, Thanh Hóa, Thừa Thiên – Huế.

[5] Số liệu trên website của Bộ Nội vụ (https://moha.gov.vn/tin-tuc-su-kien/tin-hoat-dong-cua-bo-noi-vu/cong-bo-chi-so-cai-cach-hanh-chinh-nam-2016-32925.html)

[6] Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (gọi tắt theo tên tiếng Anh là PAPI – The Vietnam Provincial Governance and Public Administration Performance Index)

[7] Tham luận của Trung tâm Nghiên cứu phát triển Hỗ trợ cộng đồng (CECODES) tại Hội thảo của Đoàn giám sát tại Hà Nội.

[8] Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ.

[9] Ví dụ: Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 quy định các cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng bao gồm cả Bộ Xây dựng, trong khi Luật Xây dựng số 16/2003/QH11 chỉ quy định thẩm quyền này cho UBND các cấp; Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 không phân quyền thẩm định vốn đầu tư các dự án nhóm A cho địa phương mà tập trung thẩm quyền về Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

[10] Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, các Bộ, cơ quan ngang Bộ không còn chức năng thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp như quy định tại Điều 22 của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001. Tuy nhiên, do chưa thành lập được cơ quan chuyên trách đại diện vốn chủ sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp nên một số Bộ, cơ quan ngang Bộ vẫn được giao thực hiện chức năng này (ví dụ: các Nghị định số 12/2017/NĐ-CP ngày 10/02/2017, Nghị định số 15/2017/NĐ-CP ngày 17/2/2017, Nghị định số 81/2017/NĐ-CP ngày 17/7/2017 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giao thông vận tải, Bộ Xây dựng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn vẫn quy định Bộ thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác theo quy định của pháp luật và tiếp tục duy trì Vụ Quản lý doanh nghiệp).

[11] Trong việc triển khai thực hiện Thông báo số 37-TB/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị về Đề án “Đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công”, cho đến hết năm 2016, vẫn còn 5 Nghị định quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong các ngành, lĩnh vực (y tế; giáo dục và đào tạo; lao động – thương binh và xã hội; văn hóa, thể thao và du lịch; thông tin và truyền thông) chưa được ban hành. Việc thực hiện Quyết định số 695/QĐ-TTg ngày 21/5/2015 của Thủ tướng Chính phủ (ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập) được triển khai rất chậm, kể cả ở các Bộ, địa phương, rất nhiều văn bản chưa được ban hành đúng yêu cầu tiến độ.

[12] Một số Bộ, ngành còn khá nhiều văn bản dự kiến ban hành nhưng chưa được ban hành, ví dụ: số lượng văn bản dự kiến ban hành nhưng chưa được ban hành theo Báo cáo của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch là 86 văn bản, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Nội vụ là 11 văn bản.

[13] Báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch.

[14] Ví dụ Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội có 42 đơn vị sự nghiệp công lập, nhưng chỉ có 7 đơn vị được quy định tại Nghị định số 106/2012/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, còn 11 đơn vị sự nghiệp thuộc thẩm quyền quyết định thành lập của Thủ tướng Chính phủ, 13 đơn vị sự nghiệp thuộc thẩm quyền quyết định thành lập của Bộ trưởng được quy định trong Quyết định số 58/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ; ngoài ra có 11 đơn vị sự nghiệp công lập khác do Bộ thành lập hoặc sắp xếp theo thẩm quyền.

Tương tự, Bộ Giáo dục và Đào tạo có 5 đơn vị sự nghiệp được quy định tại Nghị định số 32/2008/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giáo dục và Đào tạo, nhưng có đến 56 đơn vị sự nghiệp khác; Bộ Giao thông vận tải có 5 đơn vị sự nghiệp được quy định trong Nghị định số 107/2012/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giao thông vận tải, nhưng có đến 21 đơn vị sự nghiệp khác.

[15] Ví dụ: việc đưa Trung tâm Y tế huyện thuộc Sở Y tế không được áp dụng thống nhất trong cả nước, cho đến nay vẫn có một số địa phương không thực hiện đưa Trung tâm Y tế huyện thuộc Sở Y tế. Theo nhận định trong báo cáo của một số địa phương, những hạn chế, bất cập trong công tác ban hành văn bản là nguyên nhân dẫn đến những vướng mắc nhất định trong thực tiễn áp dụng; về lý thuyết, địa phương sẽ không thể ban hành những văn bản có tính chất "xé rào" khi thực hiện nếu văn bản của Trung ương rõ ràng, đầy đủ, nội dung giữa các văn bản đó không mâu thuẫn với nhau.

[16] Ví dụ: Nghị định 123/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định không tổ chức phòng trong vụ; riêng trường hợp vụ có nhiều mảng công tác hoặc khối lượng công việc lớn, Bộ trình Chính phủ quyết định số lượng phòng trong vụ tại Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ. Theo quy định này, việc không tổ chức phòng trong vụ là nguyên tắc chủ yếu, còn việc tổ chức phòng chỉ thực hiện trong một số trường hợp ngoại lệ. Tuy nhiên, qua giám sát thấy rằng, việc tổ chức phòng tại các vụ, đơn vị thuộc Bộ, ngành ở Trung ương vẫn còn rất phổ biến. Ngay trong các Nghị định mới ban hành về cơ cấu tổ chức của một số Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, số vụ có thành lập phòng cũng còn khá nhiều (Nghị định số 16/2017/NĐ-CP về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định có 11/13 vụ được thành lập từ 3-7 phòng trực thuộc).

[17] Theo báo cáo của các địa phương như thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, các quy định về tổ chức bộ máy còn cào bằng giữa các tỉnh, thành phố với miền núi và nông thôn, do vậy không phát huy được hiệu quả quản lý nhà nước theo lãnh thổ gắn với ngành, lĩnh vực và chưa tạo được cơ chế khuyến khích địa phương chủ động trong quản lý tổ chức bộ máy, công chức, viên chức; trong việc tổ chức cơ quan chuyên môn, một số đơn vị được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nhưng thành phố nhận thấy chưa cần thiết thành lập (ví dụ: Chi cục quản lý đất đai), trong khi một số đơn vị sự nghiệp khác cần thiết do đặc thù quản lý (như Văn phòng đại diện) thì chưa được thành lập; văn bản liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND không phù hợp với đặc điểm của chính quyền đô thị loại đặc biệt nên thành phố phải xin điều chỉnh…

[18] Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ và Phụ lục XVIII kèm theo Báo cáo.

^{^[19]} Đó là: quản lý nhà nước về năng lượng giữa Bộ Công Thương với Bộ Khoa học và Công nghệ; quản lý đầu tư xây dựng theo hình thức đối tác công tư (PPP) giữa Bộ Xây dựng với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và quản lý phân bổ ngân sách chi đầu tư phát triển giữa Bộ Tài chính với Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

[20] Một số vấn đề có giao thoa, chồng chéo trong quản lý nhà nước đã được giải quyết như: việc quản lý các loại máy móc, thiết bị, vật tư có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn lao động giữa Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội và Bộ Công Thương (theo Luật An toàn vệ sinh lao động và Nghị định số 44/2016/NĐ-CP).

[21] Thành phố Hồ Chí Minh đã điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Giao thông vận tải khác với Nghị số 13/2008 và Nghị định số 24/2014; điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ của các phòng Tài chính – Kế hoạch, Văn hóa – Thông tin, Kinh tế khác với Nghị định số 37/2014; 13 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ cho phép thành lập Sở Du lịch trên nguyên tắc bảo đảm thúc đẩy phát triển du lịch và không tăng tổng biên chế của tỉnh. Việc nhập các trung tâm thuộc các lĩnh vực y tế, nông nghiệp và phát triển nông thôn ở huyện được thực hiện ở nhiều địa phương.

[22] Bộ Thông tin và Truyền thông sáp nhập Vụ Viễn thông với Cục Quản lý chất lượng công nghệ thông tin và truyền thông thành Cục Viễn thông; Bộ Công Thương hợp nhất Tạp chí Công nghiệp và Tạp chí Thương mại thành Tạp chí Công Thương. Bộ Nội vụ sắp xếp, tổ chức lại các cơ quan đại diện của Bộ đặt tại miền Trung, miền Nam thành Văn phòng đại diện thuộc Văn phòng Bộ đặt tại miền Trung và miền Nam,...

[23] Gồm có: Nghị định số 13/2008/NĐ-CP và Nghị định số 14/2008/NĐ-CP ngày 04/2/2008; Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 và Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014.

[24] Tỉnh Quảng Ninh: kết quả rà soát, giải thể, sáp nhập một số phòng chuyên môn, chi cục, đơn vị sự nghiệp thuộc các sở, ngành cho thấy, so với năm 2011, đến tháng 12/2016 đã giảm 24 phòng và 26 đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh; giảm 4 phòng chuyên môn cấp huyện.

[25] Quy hoạch mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ Khoa học và Công nghệ (Quyết định số 171/QĐ-TTg ngày 27/01/2016), thuộc Bộ Giao thông vận tải (Quyết định số 208/QĐ-TTg ngày 03/02/2016), thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường (Quyết định số 2283/QĐ-TTg ngày 25/11/2016).

[26] Danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước của Bộ Giao thông vận tải (Quyết định số 1896/QĐ-TTg ngày 04/10/2016); thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (Quyết định số 1508/QĐ-TTg ngày 27/7/2016); thuộc lĩnh vực y tế, dân số (Quyết định số 1387/QĐ-TTg ngày 13/7/2016); thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Thông tin và Truyền thông (Quyết định số 2504/QĐ-TTg ngày 23/12/2016).

[27] Theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, trước tháng 7/2011, số đơn vị sự nghiệp thuộc UBND cấp tỉnh là 634 nhưng đến tháng 7/2016 đã giảm còn 486 đơn vị; trước tháng 7/2016, số đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh là 10.482 nhưng đến tháng 12/2016 đã giảm còn 10.217 đơn vị.

[28] Trung tâm hành chính công trực thuộc UBND tỉnh: Quảng Ninh, Bắc Ninh; Trung tâm hành chính công trực thuộc Văn phòng UBND cấp tỉnh: Thái Bình, Đăk Nông, Đồng Tháp, Cà Mau, An Giang; Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả tập trung: Bà Rịa – Vũng Tàu, Đà Nẵng,…

[29] Báo cáo khảo sát chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) trong suốt giai đoạn 2006 – 2016 đã ghi nhận những cải thiện rõ rệt nhất ở lĩnh vực gia nhập thị trường của doanh nghiệp: nếu như năm 2006, một doanh nghiệp trung bình mất 20 ngày để đăng ký thành lập doanh nghiệp và hơn một tháng, kể từ khi có giấy chứng nhận thành lập doanh nghiệp, mới chính thức đi vào hoạt động thì đến năm 2016, doanh nghiệp chỉ mất 7 ngày để đăng ký thành lập và 15 ngày để chính thức đi vào hoạt động (nguồn: Văn phòng Chính phủ, Báo cáo chuyên đề tình hình, kết quả thực hiện cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2011 – 2016, phương hướng, nhiệm vụ trọng tâm và giải pháp chủ yếu đến năm 2020 ngày 21/6/2016).

[30] Có ý kiến cho rằng, việc phân công một số nhiệm vụ cho một số Bộ, ngành cũng chưa hợp lý, như nhiệm vụ quản lý về gia đình và trẻ em cho Bộ Văn hóa, Thể Thao và Du lịch và Bộ Lao động - Thương Binh và Xã hội.

[31] Xem Phụ lục 2A và Phụ lục 2B kèm theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ. Theo đó, năm 2011 có 16 vấn đề chồng chéo, giao thoa, đan xen; 02 vấn đề còn bỏ trống; 04 vấn đề cần tăng cường phối hợp. Đến năm 2016, có 21 vấn đề giao thoa, còn có ý kiến khác nhau; trong đó có 12 vấn đề vẫn giao thoa từ năm 2011, 09 vấn đề phát sinh mới.

[32] Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở.

[33] Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở.

^{^[34]} Phụ lục VIII kèm theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ.

[35] Quyết định số 34/2007/QĐ-TTg ngày 13/3/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thành lập, tổ chức và hoạt động của tổ chức phối hợp liên ngành.

[36] Hội đồng quốc gia Giáo dục và phát triển nhân lực nhiệm kỳ 2011 – 2015; Ban Chỉ đạo nhà nước về Kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011 – 2020; Ủy ban quốc gia về biến đổi khí hậu; Ban Chỉ đạo phòng, chống khủng bố quốc gia; Ủy ban An toàn giao thông quốc gia; Ban Chỉ đạo phòng, chống tội phạm của Chính phủ; Ban Chỉ đạo Đề án tổng thể đơn giản hóa thủ tục hành chính; Ban Chỉ đạo trung ương Chương trình xây dựng nông thôn mới; Ban Chỉ đạo trung ương về giảm nghèo bền vững; Ban Chỉ đạo Chương trình quốc gia phát triển công nghệ cao đến năm 2020; Ủy ban quốc gia về người cao tuổi Việt Nam; Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước; Ban quản lý Dự án thủy điện Sơn La; Ban Chỉ đạo Nhà nước về điều tra cơ bản tài nguyên - môi trường biển; Ban Chỉ đạo Nhà nước các công trình, dự án trọng điểm ngành Giao thông vận tải; Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn; Ủy ban An ninh hàng không dân dụng quốc gia; Ban Quản lý Quỹ Đền ơn đáp nghĩa Trung ương; Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản quốc gia; Ủy ban sông Mê Công Việt Nam; Ủy ban Vũ trụ Việt Nam; Ban Chỉ đạo quốc gia phòng, chống tác hại của lạm dụng rượu, bia và đồ uống có cồn khác; Ban Chỉ đạo về điều phối kết nối ASEAN của Việt Nam.

[37] Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thành lập Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính được thành lập trên cơ sở tổ chức lại Ban Điều phối và triển khai chương trình đánh giá khu vực tài chính (Ban FSAP).

[38] Ví dụ như Ban chỉ đạo Trung ương phong trào “Toàn dân đoàn kết xây dựng nếp sống văn hóa” có văn bản hướng dẫn địa phương về tổ chức, bộ máy hoạt động của Ban Chỉ đạo các cấp, nhưng chưa có sự thống nhất của các Bộ, ngành liên quan.

[39] Quyết định số 34/2007/QĐ-TTg ngày 13/3/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thành lập, tổ chức và hoạt động của tổ chức phối hợp liên ngành.

[40] Xem nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban An toàn giao thông quốc gia tại Quyết định số 57/2011/QĐ-TTg ngày 18/10/2011 về việc kiện toàn Ủy ban An toàn giao thông quốc gia và Ban An toàn giao thông tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

[41] Gồm các Bộ: Tư pháp, Tài chính, Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tài nguyên và Môi trường, Y tế, Quốc phòng, Công an. Riêng trong tổ chức của Bộ Công an, đến nay không còn đơn vị nào có tên gọi là Vụ nữa.

[42] Số liệu này bao gồm các đơn vị hành chính tương đương vụ thuộc Bộ (như Văn phòng, Thanh tra Bộ); không bao gồm các chi nhánh tại 63 tỉnh, thành phố thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, cơ quan đại diện, thường trú của các Bộ, cơ quan ngang Bộ tại các khu vực, các Thương vụ, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài.

[43] Số liệu này bao gồm cả Ban quản lý Làng Văn hóa – Du lịch các Dân tộc Việt Nam thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Ban quản lý Khu công nghệ cao Láng – Hòa Lạc thuộc Bộ Khoa học và Công nghệ, Cục Lễ tân Nhà nước thuộc Bộ Ngoại giao (đơn vị tương đương cấp tổng cục theo Nghị định số 15/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008).

[44] Cục Quản lý đăng ký kinh doanh thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư được thành lập theo Quyết định số 1659/QĐ-TTg ngày 9/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ; các Văn phòng đảng – đoàn thể, Ban Quản lý dự án, Văn phòng Ban chỉ đạo,… được thành lập theo quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.

[45] Có 10 Bộ, cơ quan ngang Bộ không đề cập vấn đề này trong Báo cáo.

[46] Không có số liệu thống kê của Bộ Tài chính và Bộ Quốc phòng.

[47] Theo Báo cáo số 392/BC-Chính phủ ngày 22/9/2017 của Chính phủ, tính đến ngày 31/5/2017 giảm 26 phòng so với nhiệm kỳ 2011-2016.

[48] Trong đó có những vụ có rất nhiều phòng như Vụ Kế hoạch – Tài chính thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (7 phòng); Vụ Chính sách tiền tệ, Vụ Hợp tác quốc tế thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (7 phòng); Vụ Tổ chức – Cán bộ thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (7 phòng); Vụ Pháp chế thuộc Bộ Công Thương (6 phòng); Vụ Hành chính thuộc Văn phòng Chính phủ (5 phòng),...

[49] Bộ Nội vụ, Bộ Giáo dục và Đào tạo không tổ chức phòng trong vụ.

[50] Ngân hàng Nhà nước Việt Nam vẫn có 59 phòng/11 vụ, trung bình mỗi vụ có 5,3 phòng; Bộ Tư pháp có 25 phòng/8 vụ, trung bình mỗi vụ có 3,1 phòng; Bộ Công Thương có 32 phòng/11 vụ, trung bình mỗi vụ có 2,9 phòng.

[51] Theo các nghị định mới ban hành, sau khi sắp xếp lại, có những vụ thuộc Bộ, cơ quang ngang Bộ có rất nhiều phòng như ở Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Vụ Kinh tế đối ngoại, Vụ Kinh tế địa phương và lãnh thổ: 7 phòng; Vụ Tổng hợp kinh tế quốc dân: 5 phòng; ở Bộ Ngoại giao: Vụ Châu Âu, Vụ Tổ chức – Cán bộ có 6 phòng; ở Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: Vụ Quản lý ngoại hối, Vụ Dự báo Thống kê, Vụ Tín dụng các ngành kinh tế, Vụ Tài chính – Kế toán có 6 phòng; ở Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn: Vụ Tổ chức – Cán bộ có 6 phòng, Vụ Khoa học, công nghệ, môi trường có 5 phòng; ở Văn phòng Chính phủ: Vụ Hành chính có 5 phòng,…

[52] Tỷ lệ công chức giữ chức danh lãnh đạo từ cấp phó phòng trở lên/công chức ở Bộ Công Thương: thuộc khối tổng cục là 3/4, khối vụ, đơn vị là 7/8. Ở Bộ Tài chính: thuộc khối tổng cục là 1/6, khối vụ, đơn vị là 2/3. Ở Bộ Giao thông vận tải: khối tổng cục là 3/8, khối vụ, đơn vị là 1/2. Ở Bộ Lao động, Thương Binh và Xã hội: khối tổng cục là 4/7, khối vụ, đơn vị là 2/3. Ở Văn phòng Chính phủ: khối vụ, đơn vị là 8/9. Ở Bộ Nội vụ: khối tổng cục là 2/3, khối vụ, đơn vị là 1/2,.. Tỷ lệ công chức giữ chức danh lãnh đạo từ cấp phó phòng trở lên/công chức ở tỉnh Hà Giang là 3/4, Đà Nẵng, Hải Phòng, Kiên Giang là 1/2.

[53] Có vụ có 03 hàm Vụ trưởng, 18 hàm Phó Vụ trưởng.

^{^[54]} Tính đến 31/12/2016, Bộ Giao thông vận tải có Cục Quản lý xây dựng và chất lượng công trình giao thông (4 phó), Cục Quản lý đường bộ cao tốc (4 phó); Bộ Công Thương có Cục Công nghiệp địa phương, Cục Xúc tiến thương mại, Cục Quản lý thị trường (4 phó); Bộ Tài chính có 12/20 vụ, đơn vị thuộc Bộ có số lượng Phó Vụ trưởng vượt quá quy định (Vụ Pháp chế: 5, một số vụ, đơn vị khác: 4).

[55] Vấn đề này đã được Chính phủ tiếp thu, xử lý khi ban hành Nghị định số 48/NĐ-CP ngày 18/8/2017 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Công Thương, đã thu gọn đầu mối các đơn vị này, theo đó, chỉ còn Vụ Tổ chức – Cán bộ có trách nhiệm tham mưu về công tác tổ chức, cán bộ.

[56] Bộ Tài chính, Bộ Giáo dục và Đào tạo.

[57] Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Giao thông vận tải, Văn phòng Chính phủ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Ngoại giao,...

[58] Nghị định số 33/2008/NĐ-CP quy định Cổng thông tin điện tử Chính phủ là đơn vị sự nghiệp nhưng đến Nghị định số 74/2012/NĐ-CP lại không quy định Cổng thông tin điện tử Chính phủ là đơn vị sự nghiệp, cũng không quy định là đơn vị hành chính. Trong khi đó, Quyết định số 06/2013/QĐ-TTg ngày 24/01/2013 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cổng thông tin điện tử Chính phủ khẳng định đây là đơn vị hành chính thuộc Văn phòng Chính phủ.

[59] Nghị định số 33/2008/NĐ-CP quy định Trung tâm tin học là đơn vị sự nghiệp nhưng Nghị định số 74/2012/ NĐ-CP không quy định Trung tâm tin học là đơn vị sự nghiệp, cũng không quy định là đơn vị hành chính.

[60] Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Tư pháp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Giáo dục và Đào tạo,…

[61] Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ Công an,…

[62] Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải...

[63] Quyết định số 39/2017/QĐ-TTg và Quyết định số 40/2017/QĐ-TTg ngày 15/9/2017 của Thủ tướng Chính phủ.

[64] Bảo hiểm Xã hội Việt Nam, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, Viện Hàn lâm khoa học và công nghệ Việt Nam, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Thông tấn xã Việt Nam, Đài Truyền hình Việt Nam, Đài Tiếng nói Việt Nam, Ban Quản lý Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh.

[65] Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ.

[66] Luật Bảo hiểm xã hội số 58/2014/QH13 và Nghị định số 01/2016/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bảo hiểm Xã hội Việt Nam.

[67] Xem Báo cáo của thành phố Đà Nẵng.

[68] Như lĩnh vực đầu tư công, xây dựng hoặc việc đăng ký quyền sử dụng đất (giao cho các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện nhưng sau đó lại chuyển lên cấp tỉnh).

[69] Theo Báo cáo của thành phố Đà Nẵng: “Hiện nay triển khai Nghị định 24/2014/NĐ-CP, Nghị định 37/2014/NĐ-CP, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện đều được giao bổ sung chức năng, nhiệm vụ mới (Sở Ngoại vụ, Thanh tra thành phố, Sở Tư pháp, Sở Giao thông vận tải, Sở Xây dựng...), thành lập mới một số chi cục, phòng chuyên môn và được trung ương phân cấp nhiều nội dung nhưng không được bổ sung nhân lực, nguồn lực.”.

[70] Nghị định số 13/2008/NĐ-CP, Nghị định số 14/2008/NĐ-CP, Nghị định số 16/2009/NĐ-CP, Nghị định số 12/2010/NĐ-CP, Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, Nghị định số 37/2014/NĐ-CP.

^{^[71]} Thành phố Hồ Chí Minh: do xuất phát từ “tình hình thực tế của một đô thị đặc biệt” nên thành phố đã có sự điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Giao thông vận tải khác với Nghị số 13/2008 và Nghị định số 24/2014 của Chính phủ; đối với cơ quan chuyên môn cấp huyện, thành phố cũng có những điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ của các phòng Tài chính – Kế hoạch, Văn hóa – Thông tin, Kinh tế khác với Nghị định số 37/2014. Đồng thời, thành phố đã sắp xếp, tổ chức bộ máy huyện như quận gồm 12 cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện và UBND quận. Với cách tổ chức này thì hầu như tổ chức bộ máy ở đơn vị hành chính nông thôn hay đô thị cũng không có gì khác biệt, trong khi nhiệm vụ, quyền hạn là có sự khác nhau.

[72] Theo Báo cáo của thành phố Đà Nẵng: “Số lượng đầu mối các cơ quan chuyên môn tuy có giảm nhưng bộ máy quản lý bên trong vẫn tiếp tục tăng (như Chi cục Biển và Hải đảo; Chi cục Quản lý đất đai thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường; Chi cục Kiểm định chất lượng xây dựng thuộc Sở Xây dựng; Chi cục Dân số, Kế hoạch hóa gia đình thuộc Sở Y tế); hoặc vừa thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước vừa hoạt động sự nghiệp nên chưa tách bạch trong thực hiện chức năng nhiệm vụ (như Chi cục Kiểm lâm, Chi cục Thú y thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn)”.

[73] Sở Khoa học và Công nghệ tỉnh Quảng Trị có 25 biên chế, bố trí thành 8 phòng, mỗi phòng bố trí 2 - 3 người nên dẫn đến tình trạng người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý nhiều hơn nhân viên.

^{^[74]} Như Hà Nội có Sở Nội vụ; Hà Tĩnh có Văn phòng UBND tỉnh, Sở Y Tế, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Lai Châu có Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Công Thương; Bạc Liêu có Phòng Lao động, Thương binh và Xã hội huyện Hòa Bình, Phòng Tài chính – Kế hoạch thành phố Bạc Liêu,...

[75] Thành phố Hồ Chí Minh có đến 220 Ban chỉ đạo; Hà Nội có 41 Ban quản lý dự án chuyên ngành và Ban quản lý dự án khu vực; Tiền Giang có hơn 100 hội đồng, ban chỉ đạo, còn ở Cà Mau, con số này lên đến 260 tổ chức.

[76] Không tính đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Quốc phòng, Bộ Công an.

[77] Trong đó có những Bộ có rất nhiều trường, học viện như: Bộ Giáo dục và Đào tạo 47 đơn vị, Bộ Công Thương 35 đơn vị, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 31 đơn vị, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch 27 đơn vị, Bộ Xây dựng 21 đơn vị,...

[78] Quyết định số 695/QĐ-TTg ngày 21/5/2015 ban hành Kế hoạch triển khai Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.

[79] Bộ Y tế quản lý 83 đơn vị, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý 75 đơn vị, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý 63 đơn vị, Bộ Giáo dục và Đào tạo quản lý 56 đơn vị, Bộ Công Thương quản lý 51 đơn vị.

[80] Xem Phụ lục X và Phụ lục XI kèm theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ.

[81] Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ.

[82] Trên thực tế, Nghị định số 21/2010/NĐ-CP giao Thủ tướng Chính phủ thực hiện phê duyệt tổng biên chế công chức.

[83] Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 và Nghị định số 29/2013/NĐ-CP ngày 08/4/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 92/2009/NĐ-CP về chức danh, số lượng, một số chế độ chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã.

[84] Thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh về quyết định biên chế đơn vị sự nghiệp đã được điều chỉnh sau khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương được thông qua ngày 19/6/2015 và có hiệu lực từ 01/01/2016 (do Chính phủ thống nhất quản lý; Hội đồng nhân dân quyết định trong số chỉ tiêu biến chế được Chính phủ giao).

[85] Nghị quyết số 06/2014/NQ-HĐND ngày 29/4/2014 của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi.

[86] Nghị quyết số 60/2016/NQ-HĐND ngày 11/12/2016 của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Giang.

[87] Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND ngày 07/12/2016 của Hội đồng nhân dân tỉnh Hòa Bình .

[88] 11 địa phương sử dụng vượt biên chế công chức gồm: 03 thành phố (Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng) và 08 tỉnh (Hải Dương, Quảng Ninh, Thanh Hóa, Bình Thuận, Bình Dương, Bình Phước, Đồng Nai, Long An) (Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ).

[89] Tổng số biên chế công chức của các tỉnh, thành phố được giao năm 2011 (158.752 người), năm 2014 (162.372 người), năm 2015 (162.704 người), năm 2016 (160.292 người).

[90] Phụ lục số XII kèm theo Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ.

[91] Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ.

[92] Báo cáo số 14/BC-BXD ngày 27/02/2017 của Bộ Xây dựng.

[93] Báo cáo số 57/BC-BTP ngày 28/02/2017 của Bộ Tư pháp.

[94] Báo cáo số 1652/BC-BNN-TCCB ngày 24/02/2017 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

[95] Báo cáo số 497/BC-BHXH ngày 21/02/2017 của Bảo hiểm Xã hội Việt Nam.

[96] Báo cáo số 57/BC-BTP ngày 28/02/2017 của Bộ Tư pháp.

[97] Báo cáo chuyên đề của Bộ Nội vụ ngày 03/6/2017 về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.

[98] Báo cáo số 57/BC-BTP ngày 28/02/2017 của Bộ Tư pháp.

[99] Báo cáo số 548/BC-BKHCN ngày 28/02/2017 của Bộ Khoa học và Công nghệ.

Báo cáo số 497/BC-BHXH ngày 21/02/2017 của Bảo hiểm Xã hội Việt Nam.

[100] Ban chỉ đạo Tổng kết, Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận – thực tiễn qua 30 năm đổi mới (1986-2016), Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 2015, tr. 150.

[101] Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2016 cho thấy, có đến 66% doanh nghiệp cho rằng họ phải nhờ đến “mối quan hệ” để được tiếp cận thông tin, tài liệu pháp lý và thông tin quy hoạch; 66% doanh nghiệp phải trả chi phí không chính thức cho các cơ quan nhà nước (tăng 2% so với năm 2014 và tăng 16% so với năm 2003).

[102] Tổng cục Hải quan thuộc Bộ Tài chính: có biện pháp giảm được 500 người do ứng dụng công nghệ thông tin nhưng lại không giảm biên chế mà điều chuyển số người này sang đơn vị khác.

[103] Đó là: Luật Hộ tịch, Luật Công chức, Luật Giám định tư pháp, Luật Khoa học và công nghệ, Luật Giáo dục đại học, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật, Luật Đê điều, Luật Thống kê, Luật Tiếp công dân, Luật Bảo hiểm xã hội, Bộ luật Lao động, Luật Cơ yếu, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam, Luật Đê điều, Luật Cạnh tranh, Luật Thanh tra, Pháp lệnh Quản lý thị trường (Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, Phụ lục XVIII).

[104] Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, Phụ lục XVIII

[105] Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 của Chính phủ, Phụ lục XVIII.

[106] Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, NXB. Chính trị Quốc gia, tr. 16.

[107] Ban Tổ chức Trung ương, Tài liệu nghiên cứu về chủ đề cải cách hành chính chính quyền trung ương Nhật Bản, tháng 7/2017.

[108] Ngoài những tiêu chí nêu trên, có ý kiến đề nghị kết hợp thêm tiêu chí về biên chế, số lượng người làm việc, chẳng hạn: (1) phòng phải có tối thiểu 7 biên chế và chỉ có trưởng phòng, nếu có từ 8-10 biên chế thì có một phó phòng, có từ 11-14 biên chế thì có 2 phó phòng, có từ 15 biên chế trở lên thì có không quá 3 phó phòng; (2) vụ phải có tối thiểu 15 biên chế, có vụ trưởng và không quá 3 phó vụ trưởng, hạn chế tối đa thành lập phòng trong vụ; (3) cục phải có tối thiểu 50 biên chế, có cục trưởng và không quá 3 phó cục trưởng; (4) tổng cục phải có ít nhất 5 cục, vụ trực thuộc, có tổng cục trưởng và không qua 3 phó tổng cục trưởng....

[109] Những tiêu chí này phải phù hợp với thực tế của từng địa phương, trong đó, cần tính đến đặc điểm địa lý, địa hình của những thôn, bản ở vùng cao và miền núi, hải đảo.

[110] Trong thời gian từ khi Đoàn giám sát được thành lập đến khi báo cáo kết quả giám sát với Quốc hội, Chính phủ đã ban hành 21 nghị định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và nhiều văn bản đổi mới.

File đính kèm

In bài viết

Các bài viết khác