TỜ TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ VỀ DỰ THẢO LUẬT DẦU KHÍ
(Do ông Lê Xuân Trinh, Bộ trưởng, Chủ nhiệm
Văn phòng Chính phủ đọc tại kỳ họp thứ 3,
Quốc hội khoá IX, ngày 16-6-1993)
Dầu khí là tài nguyên chiến lược quan trọng, do Nhà nước độc quyền quản lý và khai thác. Từ khi ban hành “Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam”, việc hợp tác tìm kiếm thăm dò và khai thác dầu khí đã và đang trên đà phát triển tốt đẹp, 24 hợp đồng chia sản phẩm với các công ty nước ngoài đã được ký và đang triển khai công tác tìm kiếm, thăm dò ngoài khơi. Đặc biệt, xí nghiệp liên doanh dầu khí Việt - Xô ngày càng tăng dần công suất khai thác của vùng mỏ Bạch Hổ, mỏ Rồng và chuẩn bị những vùng mới. Như vậy, tiềm năng dầu khí của nước ta là rất khả quan.
Với những đặc thù trong công nghiệp dầu khí như hình thức hợp tác, hình thức hợp đồng, đặc biệt là các vấn đề về thuế và các khoản thu khác của Chính phủ; để bảo đảm quyền lợi tối đa cho quốc gia và khuyến khích đầu tư nước ngoài, việc sớm ban hành Luật dầu khí là một đòi hỏi bức thiết.
Sau nhiều năm nghiên cứu kinh nghiệm soạn thảo luật của các nước, từ năm 1989, Ban soạn thảo Luật dầu khí đã bắt đầu soạn thảo Luật dầu khí. Với sự hợp tác chặt chẽ của các chuyên gia pháp lý, kinh tế Liên hợp quốc, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Thương mại, Ủy ban Nhà nước về hợp tác và đầu tư… Ban soạn thảo Luật dầu khí đã tổ chức nhiều cuộc hội thảo để thu thập ý kiến đóng góp, nhằm hoàn thiện văn bản Dự thảo. Đặc biệt, hội thảo ngày 11 tháng 02 năm 1992 tại Hà Nội, gồm đại diện các Bộ, các ngành và các chuyên gia có liên quan và hội thảo ngày 05 đến ngày 06 tháng 3 năm 1992 tại Vũng Tàu có sự tham dự của hơn 100 khách quốc tế đại diện cho hơn 50 công ty dầu và tổ chức luật quốc tế. Các cuộc hội thảo trên đã đóng góp nhiều ý kiến quan trọng.
Luật dầu khí được Dự thảo dựa theo thông lệ đang áp dụng trong công nghiệp dầu khí quốc tế và xuất phát từ những đặc điểm của nước ta. Đây là một loại hình luật cơ bản; bởi vậy, chỉ bao gồm những nguyên tắc cơ bản nhất để làm cơ sở cho việc chi tiết hóa tại các văn bản dưới luật như nghị định, hợp đồng mẫu và các quy chế, thông tư …
Dự thảo Luật dầu khí bao gồm lời mở đầu, 9 chương và 52 điều:
- Chương I: Những quy định chung
- Chương II: Hoạt động dầu khí
- Chương III: Hợp đồng dầu khí
- Chương IV: Quyền lợi và nghĩa vụ của nhà thầu
- Chương V: Thuế và lệ phí
- Chương VI: Quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí
- Chương VII: Thanh tra các hoạt động dầu khí
- Chương VIII: Xử lý vi phạm
- Chương IX: Điều khoản cuối cùng.
Thông qua các hội thảo và góp ý bằng văn bản của các Bộ, ngành hữu quan, Dự thảo Luật dầu khí đã được sửa lại tới 14 lần. Các điều khoản được đưa ra thảo luận và đóng góp tập trung vào các vấn đề về tên gọi, phạm vi, đối tượng điều tiết của Luật, về một số quyền và trách nhiệm của Tổng công ty Dầu khí quốc gia Việt Nam và nhà thầu, về hình thức hợp đồng; các vấn đề về thuế, về quản lý nhà nước, về thanh tra, xử lý vi phạm và một vài điều khoản khác. Dưới đây, xin trình bày trước Quốc hội các vấn đề lớn của Dự thảo Luật dầu khí cần được Quốc hội quan tâm, cho ý kiến:
1. Tên gọi, phạm vi, đối tượng điều tiết của Luật:
- Về tên gọi của Luật:
Một số ý kiến cho rằng, để phù hợp với phạm vi điều tiết của Luật, nên gọi là “Luật tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí”. Các ý kiến khác đề nghị đổi thành “Luật dầu mỏ và khí đốt Việt Nam” cho phù hợp với tên gọi mà từ trước tới nay ta vẫn dùng cho ngành Dầu khí. Sau khi thảo luận, đa số ý kiến đã thống nhất lấy tên “Luật dầu khí”. Như vậy, vừa có thể mở rộng phạm vi điều tiết của Luật trong tương lai vừa chính xác về mặt ngôn từ.
- Về đối tượng điều chỉnh của Luật:
Có ý kiến cho rằng, Luật dầu khí chỉ áp dụng cho các tổ chức, cá nhân nước ngoài giống như Luật đầu tư vì thực tế, các tổ chức, cá nhân Việt Nam chưa đủ khả năng về vốn và kỹ thuật để tiến hành tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí.
Ngược lại, các ý kiến khác đề xuất để bảo đảm công bằng trước pháp luật đối với mọi đối tượng và bảo đảm tính ổn định của Luật dầu khí, Nhà nước Việt Nam không những chỉ cho phép các công ty nước ngoài mà cho phép cả các tổ chức, cá nhân Việt Nam tiến hành hoặc tham gia tiến hành các hoạt động dầu khí. Trước mắt, tổ chức, cá nhân Việt Nam tiến hành liên doanh với các nhà thầu nước ngoài để tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí, trong tương lai sẽ vươn tới tự làm.
Sau nhiều lần thảo luận, đa số ý đã thống nhất quan điểm cho phép các tổ chức, cá nhân Việt Nam tiến hành các hoạt động dầu khí phù hợp với các quy định của pháp luật Việt Nam.
- Về phạm vi điều chỉnh của Luật:
Trong công nghiệp dầu khí tồn tại hai giai đoạn cơ bản: giai đoạn đầu bao gồm tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí; giai đoạn sau bao gồm việc chế biến, lọc và tiêu thụ sản phẩm. Vấn đề đặt ra là, Luật dầu khí có điều chỉnh tới khâu lọc và tiêu thụ sản phẩm hay không?
Theo kinh nghiệm quốc tế, hầu hết Luật dầu mỏ của các nước chỉ điều tiết ở khâu tìm kiếm, thăm dò và khai thác. Vấn đề lọc và tiêu thụ sản phẩm không có gì đặc thù so với các ngành Công nghiệp khác. Vì vậy, đa số ý kiến cho rằng, Luật dầu khí chỉ điều tiết tới khâu khai thác, còn khâu lọc và tiêu thụ sản phẩm được điều tiết bằng các luật khác.
2. Các vấn đề quyền hạn và nghĩa vụ:
- Về quyền tiến hành các hoạt động dầu khí của Tổng công ty Dầu khí quốc gia Việt Nam:
Theo quy định tại Điều 4, các tổ chức, cá nhân Việt Nam khác muốn tiến hành hoạt động dầu khí đều phải ký hợp đồng với Tổng công ty Dầu khí quốc gia Việt Nam. Một số ý kiến cho rằng điều này có ý nghĩa là Tổng công ty Dầu khí quốc gia Việt Nam độc quyền, không phù hợp với cơ chế thị trường. Thực tế, quy định này chỉ nhằm mục đích tập trung vào một đầu mối để thống nhất quản lý các hoạt động dầu khí. Đây là kinh nghiệm của các nước trên thế giới, đặc biệt là các nước Đông Nam Á. Các tổ chức, cá nhân Việt Nam khác đều có thể tiến hành hoạt động dầu khí phù hợp với các tiêu chuẩn và quy định của pháp luật.
- Về quyền tuyên bố các vùng cấm hoạt động dầu khí của Chính phủ:
Một số ý kiến cho rằng, việc tuyên bố các vùng cấm là quá cứng, không nên đưa vào Luật. Nhưng xét thấy đây là thông lệ quốc tế, được khẳng định trong tất cả các Luật dầu mỏ của các nước; vì vậy, Việt Nam cũng có thể áp dụng. Mặt khác, thực tế ở Việt Nam cũng đã có các khu vực quân sự, không cho phép tiến hành các hoạt động dầu khí tại các vùng đó. Tại Hội thảo Vũng Tàu, không một ý kiến nào phản ứng đối với quy định này.
Trong trường hợp thật đặc biệt, Chính phủ có thể tuyên bố cấm các hoạt động dầu khí tại các vùng đang tiến hành các hoạt động dầu khí với điều kiện giải quyết thỏa đáng mọi thiệt hại cho nhà thầu do việc tuyên bố cấm gây ra.
- Về quyền sở hữu phần dầu khí được chia của nhà thầu:
Một số ý kiến cho rằng, Điều 28.8 quy định quyền sở hữu phần dầu khí của nhà thầu là không phù hợp vì Điều 1 đã khẳng định tài nguyên dầu khí thuộc sở hữu toàn dân. Theo chúng tôi, khi tài nguyên dầu khí đã được khai thác lên thì nó đã trở thành: “sản phẩm” mà không còn ở dạng “tài nguyên” nữa. Như vậy, quy định này là hợp lý và phù hợp với thông lệ quốc tế.
- Về nghĩa vụ bán dầu khí của nhà thầu cho Chính phủ Việt Nam:
Theo quy định tại Điều 30.8, nhà thầu có nghĩa vụ bán một phần dầu khí được chia cho Chính phủ Việt Nam. Có ý kiến phân vân là quy định này quá cứng nhắc. Thực tế quy định này hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế. Trong 24 hợp đồng đã ký với các công ty nước ngoài đều có các điều khoản về tuân thủ quy định này.
3. Hợp đồng dầu khí:
- Về hình thức hợp đồng:
Có ý kiến cho rằng, nên có 3 loại hình hợp tác giống như Luật đầu tư đã quy định. Nhưng với đặc thù của công nghiệp dầu khí và theo thông lệ quốc tế, loại hợp đồng tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí bao gồm nhiều hình thức hợp đồng như hợp đồng chia sản phẩm, hợp đồng chia lợi nhuận, hợp đồng dịch vụ tự chịu rủi ro, hợp đồng dịch vụ không chịu rủi ro… Tuy vậy, hình thức phổ biến nhất hiện nay là hợp đồng chia sản phẩm. Hình thức này đã được áp dụng trong 24 hợp đồng của ta đã ký. Bởi vậy, Điều 15 chủ yếu tập trung vào hình thức chia sản phẩm nhưng cũng cho phép Tổng công ty dầu khí quốc gia Việt Nam được ký hợp đồng theo những hình thức khác để bảo đảm tính linh hoạt và ổn định của Luật.
Riêng về hình thức liên doanh dầu khí, theo thông lệ quốc tế, hình thức liên doanh còn được áp dụng theo kiểu hợp đồng điều hành chung, nghĩa là các bên tham gia hợp đồng chỉ đơn thuần chung nhau về vốn và không thành lập một xí nghiệp mang tư cách pháp nhân mới.
- Về thẩm quyền chuẩn y, chuyển nhượng hợp đồng:
Một số ý kiến đề nghị quy định này phải phù hợp với các quy định trong Luật đầu tư. Nhưng theo chúng tôi, Điều 22 quy định thẩm quyền chuẩn y hợp đồng thuộc Chính phủ Việt Nam, vì đối tượng ký hợp đồng bao gồm cả các tổ chức, cá nhân Việt Nam và nước ngoài. Đối với nhà thầu nước ngoài, Chính phủ vẫn ủy quyền cho Ủy ban Nhà nước về Hợp tác và Đầu tư cấp giấy phép như từ trước đến nay vẫn làm.
4. Các loại thuế:
- Về thuế suất thuế tài nguyên:
Các công ty dầu nước ngoài cho rằng, mức thuế tối đa 25% là quá cao so với mức thông dụng quốc tế là 12,5%. Mặt khác, để khuyến khích đầu tư, nhiều nước hiện nay đã bỏ, không thu thuế tài nguyên nữa. Các công ty dầu thường rất sợ thuế tài nguyên vì nó được thu trước khi hoàn vốn đầu tư, gây thêm nhiều rủi ro trong dự án kinh tế của họ. Họ sẵn sàng trả thuế lợi tức cao nếu như Chính phủ không thu thuế tài nguyên.
Xuất phát từ quan điểm bảo vệ lợi ích kinh tế tối đa cho Nhà nước và dựa vào mức thuế mà một số công ty dầu nước ngoài đã đề nghị trả, Điều 32 quy định mức thuế tài nguyên từ 6 đến 25% đối với dầu thô, trong trường hợp đặc biệt có thể cao hơn và từ 0 đến 10% đối với khí thiên nhiên. Theo thông lệ quốc tế, mức thuế này là cao nhưng vì thuế tài nguyên dễ thu, nhà thầu không thể gian lận như khi tính thuế lợi tức, bởi vậy, Nhà nước nên thu theo mức này.
- Về thuế lợi tức:
Điều 33 quy định mức thuế lợi tức là 50% cho tất cả các vùng, không phân biệt điều kiện kinh tế, địa lý. Có ý kiến cho rằng, nên quy định khung thuế suất để áp dụng linh hoạt theo sản lượng của mỏ. Vì mức thuế tài nguyên đã dao động từ 6 - 25%, nên mức thuế lợi tức là cố định. Tuy nhiên, ngoài phần thu về thuế, Chính phủ còn có một khoản chia dầu lãi. Khi đàm phán để chia, nước chủ nhà và nhà thầu phải tính toán trên cơ sở tổng thể của một mỏ và xác định tổng thu của mỗi bên là bao nhiêu. Nếu thấy có lãi thì nhà thầu mới chấp nhận đầu tư. Để khuyến khích khai thác các mỏ nhỏ, xa bờ, Điều 33 cũng cho phép nhà thầu được hưởng chế độ miễn, giảm thuế theo quy định của Chính phủ Việt Nam.
- Về thuế lợi tức đối với nhà thầu phụ:
Đối với các hoạt động dịch vụ dầu khí, nhà thầu phụ Việt Nam phải nộp thuế lợi tức theo Luật thuế lợi tức; còn nhà thầu phụ nước ngoài có đăng ký hoạt động tại Việt Nam thì trả thuế lợi tức theo quy định của Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.
Một vấn đề khác là, mức thuế lợi tức đối với nhà thầu phụ không đăng ký hoạt động tại Việt Nam. Trong thực tế, ta không nắm được lợi nhuận của họ và không dễ dàng buộc họ phải nộp thuế vì họ chỉ ký hợp đồng với nhà thầu mà không ký với ta. Để khắc phục tình trạng này, trước mắt, chúng ta chỉ có thể quy định họ phải trả thuế theo pháp luật Việt Nam, còn trả thuế gì và theo luật thuế nào sẽ có hướng dẫn cụ thể. Theo quy định hiện hành của Nhà nước ta, hiện nay, họ đang phải trả mức thuế 4% của tổng giá trị hợp đồng ký với nhà thầu.
Các tổ chức kinh tế của nước ta đang vươn tới làm các dịch vụ dầu khí vì đây là công việc có thể làm được và có nguồn thu lớn về ngoại tệ, cần có những khuyến khích để các nhà thầu Việt Nam có thể cạnh tranh với các nhà thầu nước ngoài.
- Về các loại thuế khác:
Vấn đề tập trung thảo luận là thuế doanh thu và tiền thuê sử dụng mặt đất, mặt nước.
Điều 35 quy định nhà thầu phải nộp các loại thuế khác ngoài thuế tài nguyên và lợi tức. Theo kinh nghiệm của đa số các nước, họ chỉ thu thuế tài nguyên và lợi tức, còn các loại thuế khác được miễn. Nhưng vì Việt Nam đã ban hành các loại thuế trên, không loại trừ một đối tượng nào. Bởi vậy, Luật dầu khí cũng quy định nhà thầu phải nộp các loại thuế trên để phù hợp với các luật đã ban hành.
Về tiền thuê sử dụng mặt đất, mặt nước, Điều 35 chỉ quy định thu tiền sử dụng mặt đất vì đa số các nước đều không thu tiền sử dụng mặt nước.
- Về đối tượng nộp thuế trong hợp đồng chia sản phẩm:
Theo quy định tại Điều 37, Tổng công ty Dầu khí quốc gia Việt Nam có thể trả thay toàn bộ các loại thuế cho nhà thầu bằng cách toàn bộ các thuế đó được tính gộp vào phần chia của Nhà nước Việt Nam. Như vậy, nhà thầu có thể thỏa thuận để ký hợp đồng dầu khí theo kiểu trả thuế thay mà từ trước đến nay Tổng công ty Dầu khí quốc gia Việt Nam đã áp dụng trong khi ký hợp đồng dầu khí.
5. Về quản lý nhà nước các hoạt động dầu khí:
Xuất phát từ quan điểm dầu khí là ngành kinh tế quan trọng của đất nước, để Thủ tướng Chính phủ có thể nắm và chỉ đạo kịp thời các hoạt động của ngành, từ tháng 5 năm 1992, Tổng công ty Dầu khí đã tách khỏi Bộ Công nghiệp nặng thành tổ chức kinh tế trực thuộc Thủ tướng Chính phủ. Đây là một mô hình tổ chức quản lý kinh tế mới. Tuy nhiên, vấn đề quản lý nhà nước đối với các hoạt động dầu khí gây nhiều tranh luận. Nhiều ý kiến đề xuất các mô hình tổ chức khác nhau: hoặc thành lập Bộ Dầu khí, Ủy ban Dầu khí, hoặc Tổng cục Dầu khí. Sau nhiều đợt thảo luận, để phù hợp với Luật tổ chức Chính phủ, Dự thảo Luật dầu khí đã trình bày theo hướng: Chính phủ quản lý nhà nước các hoạt động dầu khí, Tổng công ty Dầu khí quốc gia Việt Nam chỉ thực hiện chức năng sản xuất - kinh doanh. Hội đồng dầu khí quốc gia được thành lập để giúp Chính phủ quản lý nhà nước các hoạt động dầu khí. Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng sẽ được quy định cụ thể trong nghị định.
6. Về giữ nguyên hiệu lực các hợp đồng đã ký:
Điều 49 quy định sự bảo đảm các quyền lợi kinh tế cho Nhà thầu trong các hợp đồng đã ký. Các vấn đề khác như bảo vệ tài nguyên, môi trường thì mặc dù hợp đồng đã ký vẫn phải tuân thủ các quy định của Luật này. Trong nghị định sẽ chi tiết hóa các vấn đề nêu trên.
Dự thảo Luật dầu khí trước đây đã được Ủy ban pháp luật của Quốc hội khóa VIII tham gia góp ý sửa đổi trực tiếp. Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội khóa IX cũng đã làm việc với Ban soạn thảo Luật dầu khí, nghe báo cáo tình hình hoạt động dầu khí và nội dung Dự thảo Luật. Đồng thời, Ủy ban kinh tế và ngân sách đã tổ chức thẩm tra Dự án Luật dầu khí ngày 24 tháng 02 năm 1993 tại Hà Nội, ngày 20 tháng 3 và ngày 27 tháng 5 năm 1993, tại Thành phố Hồ Chí Minh. Hội đồng Bộ trưởng trước đây đã nghiên cứu Dự thảo Luật dầu khí và nhất trí trình lên Hội đồng Nhà nước. Ngày 06 tháng 3 năm 1993, Chính phủ đã trình Dự thảo Luật dầu khí lên Ủy ban thường vụ Quốc hội. Ngày 24 tháng 4 năm 1993 Ủy ban thường vụ Quốc hội lại cho ý kiến một lần nữa. Dự thảo Luật dầu khí lần này đã được hoàn chỉnh sau hai lần Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét và cho ý kiến.
Chính phủ xin trình Quốc hội xem xét và phê chuẩn.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội