TỜ TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ BÁO CÁO BỔ SUNG VỀ DỰ ÁN LUẬT VỀ
THẨM QUYỀN VÀ TRÌNH TỰ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
SAU KHI ĐƯỢC ỦY BAN PHÁP LUẬT CỦA QUỐC HỘI THẨM TRA
(Do ông Nguyễn Đình Lộc, Bộ trưởng Bộ Tư pháp
đọc tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khoá IX, ngày 16-6-1993)
Ngày 31 tháng 5 năm 1993, Ủy ban pháp luật của Quốc hội đã tiến hành thẩm tra Dự án Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Ủy ban pháp luật đã xem xét một cách toàn diện, đã có nhiều ý kiến cụ thể và xác đáng cả về nội dung và hình thức của Dự án Luật. Trước đó trong phiên họp tháng 5-1993, Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng đã cho nhiều ý kiến chỉ đạo quan trọng, Chính phủ đã nghiêm túc tiếp thu và chỉnh lý lại Dự án Luật. Có thể nói, Dự án Luật lần này trình Quốc hội thể hiện trí tuệ tập thể của nhiều cơ quan, tổ chức, ban ngành ở Trung ương và địa phương cũng như sự tham gia trực tiếp của nhiều đại biểu Quốc hội.
Sau khi nghe ý kiến thẩm tra của Ủy ban pháp luật của Quốc hội, chúng tôi xin báo cáo thêm một số vấn đề sau đây:
1. Trước yêu cầu khẩn trương của công cuộc đổi mới, để xác lập trật tự, kỷ cương, đem lại hiệu quả cao trong hoạt động điều hành, quản lý đất nước, thực thi quyền lực nhằm thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ kinh tế - xã hội của đất nước thì việc xây dựng và ban hành Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật không những là rất cần thiết mà còn rất bức xúc. Đây là vấn đề đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban pháp luật của Quốc hội và Chính phủ nhất trí cao.
Trong điều kiện hiện nay, khi chúng ta đang trong quá trình từng bước đổi mới hệ thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước, cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách tư pháp trên cơ sở tiếp tục đổi mới kinh tế, mở rộng giao lưu và hợp tác quốc tế, thì Dự án Luật này chưa có đủ điều kiện và chưa nên giải quyết triệt để mọi vấn đề của hoạt động xây dựng pháp luật. Dự án Luật này chỉ ghi nhận, điều chỉnh và đổi mới một bước những việc mà thực tế hiện nay chúng ta đang làm nhằm đưa công tác xây dựng pháp luật vào trật tự và nền nếp trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và các luật tổ chức hiện hành, bảo đảm công tác xây dựng pháp luật cũng quán triệt được nguyên tắc pháp chế, khắc phục những tồn tại và khuyết điểm trong hoạt động xây dựng pháp luật hiện nay.
2. Về phạm vi điều chỉnh của Dự án Luật:
Có ý kiến, một đề nghị rất chính đáng là để phát huy vai trò, tác dụng của pháp luật trong quản lý xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, vấn đề không chỉ là pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền, mà điều còn quan trọng hơn là có cơ chế vận hành, cụ thể các biện pháp bảo đảm tất cả các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành đều được đưa vào cuộc sống, tổ chức thực hiện, để mọi người tôn trọng, nghiêm chỉnh chấp hành. Từ đó, ý kiến cho rằng nếu phạm vi điều chỉnh của Luật này chỉ là xác định thẩm quyền và trình tự ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là chưa đủ.
Đề nghị này là rất đúng đắn, nhưng để làm được điều đó phải có nhiều văn bản quy định nhiều vấn đề rất khác nhau, đưa tất cả vào một đạo luật là rất khó thực hiện. Hơn nữa, ngay trong lĩnh vực ban hành pháp luật cũng có những vấn đề phải xử lý, có những tồn tại cần khắc phục để xác lập trật tự, kỷ cương. Vì vậy, chúng tôi nghĩ rằng, và như ý kiến đa số đã nhất trí, việc ban hành Luật này là rất cần thiết, bức xúc.
3. Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật cho đến nay vẫn còn có ý kiến khác nhau. Có thể nói, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật là một vấn đề lý luận.
Từ thực tiễn xây dựng pháp luật, nghiên cứu lý luận và tham khảo kinh nghiệm của một số nước, chúng tôi cho rằng xác định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trong đó có quy phạm pháp luật, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều người, có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội” như Điều 1 của Dự án Luật là thỏa đáng.
Văn bản quy phạm pháp luật khác với văn bản áp dụng ở chỗ:
- Văn bản quy phạm pháp luật chỉ do một số cơ quan có thẩm quyền ban hành. Còn văn bản áp dụng pháp luật do tất cả các cơ quan quản lý nhà nước ban hành, có giá trị pháp lý nhưng chỉ được áp dụng đối với một việc, một lần.
- Nội dung văn bản quy phạm pháp luật là các quy tắc xử sự bắt buộc chung được thể hiện dưới hình thức quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định chứ không điều chỉnh một quan hệ riêng biệt, cụ thể nào.
- Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần đối với nhiều người mỗi khi có hoàn cảnh áp dụng.
Như chúng ta đều biết, bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động thể hiện quyền lực của Nhà nước, thể hiện ý chí của nhân dân, của Nhà nước lên thành pháp luật, tức là thành các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung. Hoạt động xây dựng pháp luật là một dạng hoạt động nhà nước, hoạt động quản lý. Chỉ trong một số ít trường hợp khi Nhà nước phê chuẩn các quy phạm pháp luật do các tổ chức xã hội ban hành hoặc ủy quyền cho các tổ chức xã hội đó ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước nhất định, thì những văn bản như vậy mới được coi là văn bản quy phạm pháp luật (như Thông tư của Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam về bảo hiểm).
4. Một vấn đề được nhiều người quan tâm là việc xác định thẩm quyền nội dung của các loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật, tức là việc xác định những quan hệ xã hội nào là thuộc phạm vi điều chỉnh của loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật nào. Đây là vấn đề được đặt ra ngay từ khi mới bắt đầu xây dựng dự án luật nhằm khắc phục tình trạng tùy tiện, ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền.
Trên thực tế và qua kinh nghiệm của nhiều nước thì việc xác định rạch ròi thẩm quyền về nội dung của các loại văn bản quy phạm pháp luật là rất khó và rất phức tạp. Sự phức tạp một phần do sự đa dạng của các loại quan hệ xã hội, tính chất của các quan hệ xã hội. Mặt khác, hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước ta chưa phải là hoạt động chuyên trách. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp nhưng mỗi năm chỉ họp hai kỳ, và mỗi kỳ, Quốc hội phải giải quyết rất nhiều vấn đề quan trọng thuộc quốc kế, dân sinh. Do đó, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền nhân dân các cấp phải ban hành nhiều văn bản dưới luật để giải quyết kịp thời những vấn đề kinh tế - xã hội mà cơ quan lập pháp chưa có đủ điều kiện để ban hành luật và pháp lệnh. Thực tế, Luật chỉ điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng và tương đối ổn định, đã chín muồi và đã được quy định cụ thể trong Hiến pháp, còn những quan hệ xã hội tồn tại và phát triển chưa ổn định thì ch ỉ nên điều chỉnh bằng các văn bản dưới luật. Do đó, trên cơ sở của Hiến pháp năm 1992, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước mới được Quốc hội ban hành, Dự án Luật này chỉ quy định một cách khái quát thẩm quyền về nội dung và phân định một cách tương đối các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của mỗi loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật.
Trên đây là một số ý kiến bổ sung Tờ trình Chính phủ về Dự án Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật, kính trình Quốc hội xem xét quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội