Ý KIẾN CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT CỦA QUỐC HỘI
VỀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LỚN THUỘC NỘI DUNG
DỰ ÁN BỘ LUẬT DÂN SỰ
(Do ông Hà Mạnh Trí, Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội
đọc tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá IX, ngày 04-4-1995)
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa IX, Chính phủ đã trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến Dự thảo IX Bộ luật dân sự và Ủy ban pháp luật đã trình báo cáo thẩm tra sơ bộ của mình về Dự án Bộ luật này. Thực hiện Nghị quyết của Quốc hội tại kỳ họp thứ 5, Thường trực Ủy ban pháp luật của Quốc hội đã phối hợp với Ban dự thảo Bộ luật dân sự và đại diện các cơ quan hữu quan tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ 5, ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội tại các phiên họp tháng 8, tháng 9 và tháng 11 năm 1994 để chỉnh lý Dự thảo Bộ luật dân sự.
Tiếp đó, trong các ngày 27 tháng 02 đến 04 tháng 3 năm 1995, Ủy ban pháp luật đã họp để thẩm tra Dự án Bộ luật dân sự được trình Quốc hội lần này. Tham dự phiên họp của Ủy ban có đồng chí Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Văn Tửu, đại diện của Ủy ban kinh tế ngân sách; Ủy ban văn hóa, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và Nhi đồng; Ủy ban về các vấn đề xã hội; Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội; Bộ Thương mại, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Chính phủ, Đoàn đại biểu Quốc hội Thành phố Hồ Chí Minh và một số cơ quan hữu quan khác.
Tại phiên họp, sau khi nghe đồng chí Bộ trưởng Bộ Tư pháp được sự ủy nhiệm của Chính phủ đã trình bày Dự án Bộ luật dân sự, đại diện các cơ quan phát biểu ý kiến, các thành viên của Ủy ban pháp luật đã tập trung thảo luận về những vấn đề lớn thuộc nội dung của Dự án Bộ luật.
Sau đây, chúng tôi xin báo cáo ý kiến của Ủy ban pháp luật về những vấn đề thuộc nội dung Dự án Bộ luật dân sự mà Chính phủ đã trình Quốc hội tại kỳ họp này.
A- VỀ SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH BỘ LUẬT DÂN SỰ
Thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước vì sự nghiệp dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh trong những năm qua Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để thể chế hóa đường lối của Đảng trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội, nhằm phát huy mọi tiềm năng của các thành phần kinh tế, phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, thực hiện việc mở rộng quan hệ kinh tế với các nước trên thế giới. Trong khi đó, các quan hệ dân sự đều do các văn bản pháp luật đơn hành điều chỉnh, dẫn tới tình trạng tản mạn, trùng lặp, mâu thuẫn, thiếu đồng bộ và nhiều quy định trong các văn bản này không còn phù hợp với tình hình thực tế. Mặt khác, trước tình hình phát triển kinh tế, xã hội của nước ta hiện nay, nhiều vấn đề cơ bản trong giao lưu dân sự chưa được pháp luật điều chỉnh. Điều này đã gây ra không ít trở ngại cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ dân sự của công dân, tổ chức, cơ quan nhà nước và cho việc giải quyết các tranh chấp dân sự, nhất là các hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân. Các Tòa án nước ta cho đến nay vẫn phải vận dụng các thông tư hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao và các thông tư liên ngành, báo cáo tổng kết ngành Tòa án hàng năm và báo cáo chuyên đề trong hoạt động xét xử mà nhiều nội dung quy định của các văn bản này đúng ra là phải được quy định bằng văn bản luật hoặc pháp lệnh. Đây là một tồn tại kéo dài trong nhiều năm và là một tình hình không bình thường, không phù hợp với nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Từ tình hình trên đây, Ủy ban pháp luật nhận thấy việc sớm ban hành Bộ luật dân sự là một yêu cầu rất cần thiết để góp phần xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, đồng thời cũng nhằm thực hiện việc pháp điển hóa một bước các quy định của pháp luật về dân sự ở nước ta.
B- NHẬN XÉT CHUNG VỀ DỰ ÁN BỘ LUẬT DÂN SỰ
Qua thảo luận, các thành viên Ủy ban pháp luật đều nhất trí cho rằng Ban dự thảo Bộ luật dân sự đã có nhiều cố gắng trong việc xây dựng Dự án Bộ luật và ở một mức độ nhất định, Dự thảo Bộ luật dân sự đã thể hiện được một số yêu cầu chính sau đây:
- Quán triệt và thể chế hóa Cương lĩnh, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và các nghị quyết của Đảng; cụ thể hóa những quy định của Hiến pháp năm 1992; bảo vệ lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của dân tộc; bảo đảm tính dân tộc và hiện đại. Các quan điểm này đã được Dự thảo Bộ luật dân sự cụ thể hóa trong các quy định về các hình thức sở hữu, về việc tăng cường bảo vệ sở hữu toàn dân, sở hữu thuộc tổ chức chính trị - xã hội, về việc tăng cường giao lưu dân sự trên cơ sở các nguyên tắc xác lập quyền và nghĩa vụ dân sự, về bảo đảm sự quản lý của Nhà nước đối với một số giao dịch dân sự có liên quan đến quyền sử dụng đất, sở hữu nhà ở, quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp…, các quy định bảo vệ quyền lợi của người lao động như quy định về hạn chế tệ cho vay nặng lãi bằng việc quy định về lãi suất.
- Bảo đảm tiếp tục giải phóng mọi năng lực sản xuất, khuyến khích mọi thành phần kinh tế, mọi tầng lớp dân cư sống và làm việc vì sự nghiệp phát triển đất nước, vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh. Quan điểm này đã được thể hiện trong các quy định nhằm khuyến khích các loại hình dịch vụ thông qua các hợp đồng bảo lãnh, cho vay, cho thuê, tài sản, dịch vụ, vận chuyển, gia công, gửi giữ tài sản, bảo hiểm, ủy quyền, v.v. khuyến khích kinh tế hộ gia đình, bằng việc công nhận hộ gia đình là chủ thể đặc biệt của quan hệ dân sự.
- Xây dựng các chuẩn mực pháp lý cho cá nhân và tổ chức khi tham gia quan hệ dân sự nhằm tăng cường sự quản lý bằng pháp luật của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần hạn chế tranh chấp, tiêu cực trong các quan hệ dân sự, bảo đảm dân chủ và công bằng, thể hiện truyền thống đoàn kết, tương thân, tương ái của dân tộc ta. Nhìn chung, các quy định của Dự thảo Bộ luật dân sự đều được xây dựng trên nguyên tắc tôn trọng thỏa thuận của các bên. Nếu các bên không có thỏa thuận trước, thì khi xảy ra tranh chấp, các quy định của Bộ luật sẽ là căn cứ để giải quyết. Tuy nhiên, Dự thảo cũng có nhiều quy định mang tính chất bắt buộc phải tuân theo như quy định về giám hộ, về hộ tịch, về giới hạn quyền sở hữu, v.v.. Dự thảo có những quy định thể hiện truyền thống của dân tộc ta như quy định về giám hộ; quy định về giao dịch dân sự bị vô hiệu, quy định về thừa kế.
- Khắc phục tình trạng tản mạn và không đầy đủ của pháp luật trong lĩnh vực dân sự, tạo cơ sở pháp luật thuận tiện trong quá trình áp dụng, thực hiện pháp điển hóa một bước theo hướng điều chỉnh toàn bộ quan hệ dân sự. Dự thảo Bộ luật dân sự đã kế thừa và phát triển được những quy định của pháp luật dân sự, đã được ban hành và vẫn còn phù hợp với tình hình hiện nay, đã đúc rút, tổng kết thực tiễn áp dụng pháp luật dân sự và công tác xét xử dân sự của Tòa án.
Trong quá trình xây dựng Dự án Bộ luật dân sự, cơ quan soạn thảo đã phối hợp với các cơ quan hữu quan trong việc nghiên cứu và tiếp thu ý kiến đóng góp của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân, trong đó có sự tham gia tích cực của nhiều chuyên gia pháp luật nước ta, có sự kế thừa các quy định của pháp luật dân sự của Nhà nước ta từ trước tới nay, đồng thời, đã nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc một số kinh nghiệm về pháp luật dân sự của một số nước trên thế giới. Qua thảo luận, Ủy ban pháp luật tán thành với nhiều nội dung của Dự án Bộ luật. Tuy nhiên, Ủy ban pháp luật nhận thấy Dự án Bộ luật dân sự là một Dự án Luật lớn, phạm vi những vấn đề cần quy định khá rộng và có nhiều nội dung phức tạp, nhất là việc xác định thế nào là các quan hệ nhân thân phi tài sản và trong các quan hệ nhân thân đó thì những vấn đề gì cần được quy định trong Bộ luật? Đối với các quan hệ dân sự được quy định trong Bộ luật thì những quan hệ dân sự nào cần phải được quy định rõ và chi tiết hơn? Đây là những vấn đề lớn, ý kiến còn rất khác nhau. Trên cơ sở tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội tại kỳ họp này và ý kiến đóng góp của nhân dân, chúng tôi sẽ tham gia với Ban dự thảo và các cơ quan hữu quan tiếp tục nghiên cứu, chỉnh lý Dự án Bộ luật dân sự.
C- VỀ NỘI DUNG CỦA DỰ ÁN BỘ LUẬT DÂN SỰ
I- VỀ PHẠM VI QUY ĐỊNH CỦA BỘ LUẬT DÂN SỰ
Từ cách đặt vấn đề như đã nêu ở phần trên, chúng tôi xin báo cáo ý kiến của Ủy ban pháp luật về một số vấn đề có liên quan đến phạm vi quy định của Bộ luật dân sự như sau:
1. Về các quan hệ nhân thân và quan hệ tài sản thuộc nội dung của Luật hôn nhân và gia đình được quy định trong Bộ luật dân sự:
- Qua nghiên cứu, Ủy ban pháp luật nhận thấy, Dự thảo Bộ luật dân sự chỉ quy định về một số vấn đề thuộc nội dung của Luật hôn nhân và gia đình hiện hành, đó là: quy định về việc đăng ký kết hôn (Điều 36 Dự thảo Bộ luật, Điều 8 Luật hôn nhân và gia đình), tài sản chung của vợ chồng (Điều 158 Dự thảo Bộ luật, Điều 15 Luật hôn nhân và gia đình), vợ, chồng có quyền thừa kế tài sản của nhau (Điều 588, Điều 596 Dự thảo Bộ luật, Điều 17 Luật hôn nhân và gia đình), cha mẹ đại diện cho con chưa thành niên trước pháp luật (Điều 93 Dự thảo Bộ luật, Điều 24 Luật hôn nhân và gia đình), trách nhiệm bồi thường thiệt hại của cha mẹ do hành vi trái pháp luật của con (Điều 532 Dự thảo Bộ luật, Điều 25 Luật hôn nhân và gia đình), đăng ký việc nhận nuôi con nuôi (Điều 39 Dự thảo Bộ luật, Điều 37 Luật hôn nhân và gia đình). Ngoài ra, Dự thảo Bộ luật dân sự có sửa đổi, bổ sung và phát triển một số nội dung của Luật hôn nhân và gia đình như phát triển các quy định về chế độ đỡ đầu (Chương VIII Luật hôn nhân và gia đình) thành chế định giám hộ (Mục 2, Chương II phần thứ nhất Dự thảo Bộ luật dân sự), bổ sung quy định về việc xin ly hôn trong trường hợp vợ hoặc chồng bị Tòa án tuyên bố mất tích (Điều 45 Dự thảo Bộ luật dân sự), quan hệ hôn nhân chấm dứt khi vợ hoặc chồng bị Tòa án tuyên bố chết (Điều 51 Dự thảo Bộ luật) việc vợ chồng có quyền lập di chúc chung để định đoạt tài sản chung (Điều 584 Dự thảo Bộ luật). Tuy nhiên, phần lớn nội dung của Luật hôn nhân và gia đình không được quy định hoặc chỉ được quy định một phần trong Dự thảo Bộ luật dân sự như không quy định các nguyên tắc chủ yếu của quan hệ hôn nhân và gia đình (nguyên tắc hôn nhân tự nguyện, tiến bộ, một vợ một chồng, vợ chồng bình đẳng, cha mẹ có nghĩa vụ nuôi dạy con, con có nghĩa vụ chăm sóc, nuôi dưỡng cha mẹ…); các quy định về điều kiện kết hôn và cấm kết hôn; nghĩa vụ và quyền của vợ chồng; nghĩa vụ và quyền của cha mẹ và con; vấn đề xác định cha mẹ cho con; vấn đề nuôi con nuôi; việc phân chia tài sản khi ly hôn; quan hệ hôn nhân và gia đình của công dân Việt Nam với người nước ngoài, v.v..
- Về vấn đề có đưa tất cả các quan hệ nhân thân và quan hệ tài sản của Luật hôn nhân và gia đình vào Bộ luật dân sự không, trong Ủy ban pháp luật có hai loại ý kiến như sau:
+ Loại ý kiến thứ nhất, đề nghị không nên đưa tất cả các quy định của Luật hôn nhân và gia đình vào Bộ luật dân sự mà chỉ nên đưa một số các quy định về quan hệ tài sản và quan hệ nhân thân gắn liền với tài sản của Luật hôn nhân và gia đình vào Bộ luật dân sự, còn những vấn đề cụ thể khác về hôn nhân và gia đình nên để cho pháp luật về hôn nhân và gia đình quy định, vì cho rằng: ở nước ta, Luật hôn nhân và gia đình được ban hành sớm và theo truyền thống thì pháp luật về hôn nhân và gia đình được coi là một ngành luật độc lập. Thực tế cho thấy, các quy định của Luật hôn nhân và gia đình là tương đối hoàn chỉnh, đã và đang đi vào cuộc sống; ngoài ý nghĩa pháp lý còn khẳng định các giá trị đạo đức, tình cảm, phù hợp với quan niệm truyền thống tốt đẹp của dân tộc ta về hôn nhân và gia đình, vì thế, không cần thiết phải đưa tất cả các quy định của Luật hôn nhân và gia đình vào Bộ luật dân sự. Mặt khác, nhiều quy định của Luật hôn nhân và gia đình không còn phù hợp với tình hình đổi mới của đất nước, do đó, chương trình xây dựng pháp luật năm 1995 đã xác định việc sửa đổi, bổ sung Luật hôn nhân và gia đình. Hiện nay, chúng ta còn đang tiến hành tổng kết việc thực hiện Luật hôn nhân và gia đình. Vì vậy, trước mắt, các quan hệ hôn nhân và gia đình vẫn nên để một đạo luật riêng quy định, qua một số năm rút kinh nghiệm, nếu thấy cần thiết sẽ xem xét và đưa vào Bộ luật dân sự sau. Tuy nhiên, về phạm vi và mức độ các quan hệ nhân thân và quan hệ tài sản của Luật hôn nhân và gia đình đã được quy định trong Bộ luật dân sự, cũng còn có ý kiến khác nhau. Có ý kiến tán thành với quy định của Dự thảo; cũng có ý kiến đề nghị cân nhắc và rà soát lại toàn bộ các quy định về quan hệ nhân thân và quan hệ tài sản của Luật hôn nhân và gia đình được quy định trong Dự thảo, đồng thời, giải trình rõ lý do của việc không đưa một số các quy định khác của Luật hôn nhân và gia đình vào Dự thảo, để trình Quốc hội xem xét, quyết định.
+ Loại ý kiến thứ hai, đề nghị đưa tất cả các quy định của Luật hôn nhân và gia đình vào Bộ luật dân sự, trừ một số ít các quy định không thuộc lĩnh vực dân sự và được các văn bản pháp luật khác điều chỉnh, mà không nên để Luật hôn nhân và gia đình tồn tại song song với Bộ luật dân sự vì cho rằng, thực chất các quan hệ nhân thân và quan hệ tài sản được quy định trong Luật hôn nhân và gia đình là những quan hệ dân sự. Hơn nữa, nếu chỉ đưa một số quy định của Luật hôn nhân và gia đình vào Bộ luật dân sự thì sẽ dẫn đến tình trạng về cùng một vấn đề sẽ có hai văn bản pháp luật điều chỉnh, sẽ gây khó khăn cho việc thực hiện pháp luật của công dân, tổ chức, các cơ quan nhà nước cũng như việc áp dụng pháp luật trong công tác xét xử của Tòa án; đồng thời, cũng sẽ dẫn đến tình trạng khi phải tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật hôn nhân và gia đình thì cũng đồng thời sửa đổi, bổ sung cả Bộ luật dân sự. Mặt khác, nếu cho rằng những quy định về các quan hệ hôn nhân và gia đình không chỉ là những quy phạm pháp luật mà trong đó còn khẳng định những giá trị đạo đức, đời sống tinh thần, tình cảm mang tính truyền thống của dân tộc ta thì đây cũng chính là một trong những điểm chỉ đạo, đòi hỏi phải được thể hiện trong các quy định của Bộ luật dân sự. Do đó, việc đưa tất cả những quy định về các quan hệ tài sản và quan hệ nhân thân phi tài sản thuộc nội dung của Luật hôn nhân và gia đình vào Bộ luật dân sự vẫn bảo đảm thể hiện được những truyền thống tốt đẹp của dân tộc ta trong lĩnh vực này. Hơn nữa, việc đưa những quy định này của Luật hôn nhân và gia đình vào Bộ luật dân sự chính là bảo đảm một trong các yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng Bộ luật dân sự là thực hiện pháp điển hóa một bước về pháp luật dân sự.
Chúng tôi nhận thấy, đây là một vấn đề khá phức tạp, ý kiến còn rất khác nhau và mỗi loại ý kiến đều có những lập luận, lý lẽ và các khía cạnh của vấn đề. Vì vậy, chúng tôi xin trình cả hai loại ý kiến này của Ủy ban chúng tôi để Quốc hội xem xét và cho ý kiến.
2. Về vấn đề quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp và chuyển giao công nghệ:
Ủy ban pháp luật tán thành với việc quy định về quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp, chuyển giao công nghệ trong Bộ luật dân sự vì cho rằng, các quan hệ này là các quan hệ tài sản và quan hệ nhân thân phi tài sản, do đó, cũng thuộc đối tượng điều chỉnh của Bộ luật dân sự. Tuy nhiên, về mức độ và cách sắp xếp các quy định này trong Bộ luật dân sự cũng còn có ý kiến khác nhau.
Đa số ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật tán thành với phạm vi quy định về vấn đề này đã được thể hiện trong Dự thảo Bộ luật vì cho rằng, quy định như vậy sẽ bảo đảm yêu cầu pháp điển hóa một bước pháp luật dân sự của nước ta, nhưng cần rà soát lại các quy định về vấn đề này trong Dự thảo Bộ luật nhằm sửa đổi các quy định không còn phù hợp và thể hiện được đầy đủ hơn những nội dung đã được quy định trong các văn bản pháp luật hiện hành.
Một số ý kiến khác trong Ủy ban lại cho rằng, đối với các quyền và quan hệ tài sản có tính đặc thù như quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp, chuyển giao công nghệ là những vấn đề phức tạp thì Bộ luật dân sự chỉ nên quy định những nguyên tắc chung, còn các quy định chi tiết cụ thể về các vấn đề nói trên thì để cho các văn bản pháp luật riêng quy định.
3. Về các quan hệ chuyển quyền sử dụng đất được quy định trong Bộ luật dân sự:
Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật cho rằng mặc dù người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu đối với diện tích đất mà họ đang sử dụng, nhưng các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp của cá nhân, hộ gia đình và một số quyền của tổ chức được Nhà nước giao đất và cho thuê đất đã được quy định trong Luật đất đai và các pháp lệnh về đất đai thực chất là các quyền về dân sự. Trong khi đó Luật đất đai mới chỉ cụ thể hóa về các quyền của hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao đất và cho thuê đất đối với một số loại đất nhất định. Vì vậy, Ủy ban pháp luật tán thành với việc quy định về các quyền này trong Bộ luật dân sự, nhằm cụ thể hóa các hình thức chuyển quyền sử dụng đất, bảo đảm giữ đúng mục đích sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất và hạn chế tối đa việc chuyển đất nông nghiệp sang mục đích khác. Tuy nhiên, việc quy định các quyền này như thế nào trong Bộ luật dân sự để vừa bảo đảm phù hợp với các quy định của pháp luật về đất đai vừa đáp ứng được những đòi hỏi đã và đang đặt ra trong thực tiễn đời sống thì đây cũng là một vấn đề cần phải được cân nhắc kỹ lưỡng. Chúng tôi xin trình bày kỹ hơn về vấn đề này ở phần sau.
Ngoài các vấn đề có liên quan đến phạm vi điều chỉnh của Dự án Bộ luật dân sự đã nêu ở trên, cũng có ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật đề nghị rà soát, cân nhắc toàn bộ các quy định của Bộ luật dân sự và các quy định của các văn bản pháp luật có liên quan để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
II- VỀ VẤN ĐỀ HỘ GIA ĐÌNH, TỔ HỢP TÁC
LÀ CHỦ THỂ ĐẶC BIỆT CỦA QUAN HỆ PHÁP LUẬT DÂN SỰ
Khác với pháp luật dân sự nhiều nước trên thế giới, Dự thảo Bộ luật dân sự nước ta quy định, ngoài cá nhân và pháp nhân thì hộ gia đình và tổ hợp tác cũng là chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự (Chương IV, Phần thứ nhất của Dự thảo Bộ luật).
1. Về hộ gia đình:
Nhiều ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật tán thành với việc quy định hộ gia đình là chủ thể của quan hệ dân sự, nhưng cần xác định đây là một loại chủ thể đặc biệt của quan hệ dân sự. Ý kiến này cho rằng: mặc dù hộ gia đình không phải là cá nhân, pháp nhân nhưng chủ thể này đã và đang tồn tại trên thực tế và có tham gia vào một số quan hệ dân sự nhất định. Theo quy định của Luật đất đai thì hộ gia đình là đối tượng được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và là chủ thể của quan hệ chuyển quyền sử dụng đất mà thực chất là các quan hệ dân sự. Tuy nhiên, nhiều ý kiến các thành viên Ủy ban pháp luật cho rằng, khái niệm “hộ gia đình” được quy định tại Điều 63 Dự thảo Bộ luật: “Các thành viên của một gia đình có hộ khẩu chung, tài sản chung và hoạt động kinh tế chung lập thành hộ gia đình” còn chưa rõ ràng và chưa thật phù hợp đối với mỗi loại hình hộ gia đình ở nông thôn, ở thành thị và ở các vùng dân tộc thiểu số. Đối với nông thôn, trong nhiều trường hợp khái niệm hộ gia đình cũng rất khác nhau. Trong cùng một gia đình thì khái niệm “hộ gia đình” được Nhà nước giao đất ở (bao gồm những người cùng chung sống), có thể khác với khái niệm “hộ gia đình” được Nhà nước giao đất nông nghiệp (bao gồm những người cùng sản xuất nông nghiệp), v.v.. Do đó, chúng tôi đề nghị cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, khảo sát và xây dựng khái niệm “hộ gia đình” cho phù hợp với thực tế mỗi vùng nông thôn, thành thị và vùng dân tộc. Mặt khác, chúng tôi cho rằng một khi đã xác định hộ gia đình là chủ thể đặc biệt của quan hệ dân sự thì cũng cần phải xác định rõ hộ gia đình được tham gia vào các quan hệ dân sự cụ thể nào và cách thức tham gia? Điều 63 Dự thảo Bộ luật quy định “Hộ gia đình là chủ thể trong các quan hệ dân sự do pháp luật quy định”. Vậy, ngoài quan hệ chuyển quyền sử dụng đất thì trong các quan hệ dân sự nào mà pháp luật quy định thì hộ gia đình có thể là chủ thể cũng là một vấn đề cần phải được cân nhắc kỹ lưỡng và cần được thể hiện vào Dự thảo Bộ luật dân sự.
2. Về tổ hợp tác:
Đối với tổ hợp tác, cũng có ý kiến cho rằng, đây là một hình thức tổ chức chưa thật ổn định, trong nhiều trường hợp chỉ tồn tại một cách tạm thời, cho nên theo ý kiến này, nếu tổ hợp tác có các điều kiện để trở thành pháp nhân thì sẽ phải tuân theo các quy định về pháp nhân trong Chương III, Phần thứ nhất của Dự thảo Bộ luật dân sự, còn nếu tổ hợp tác không phải là pháp nhân mà tham gia quan hệ dân sự thì chỉ có thể quy định dưới hình thức hợp đồng hợp tác trong phần quy định về hợp đồng dân sự. Mặt khác, các quy định về tổ hợp tác (mục 2, Chương IV Phần thứ nhất của Dự thảo Bộ luật) thực chất là hình thức hợp đồng hợp tác vì tổ hợp tác được hình thành trên cơ sở hợp đồng hợp tác và các thành viên của tổ hợp tác phải chịu trách nhiệm liên đới theo phần bằng tài sản riêng của mình đối với nghĩa vụ chung của tổ. Vì vậy, Ủy ban pháp luật đề nghị cơ quan soạn thảo phối hợp với các cơ quan hữu quan tiếp tục nghiên cứu, khảo sát về loại hình tổ hợp tác để có cơ sở cân nhắc việc có quy định tổ hợp tác là chủ thể của quan hệ dân sự hay không.
III- VỀ VẤN ĐỀ SỞ HỮU
Đây là vấn đề lớn, phức tạp và cũng là một trong những vấn đề trọng tâm của Bộ luật dân sự.
Tại Điều 113 của Dự thảo Bộ luật dân sự có quy định về năm hình thức sở hữu đó là: sở hữu toàn dân, sở hữu thuộc các tổ chức chính trị - xã hội, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu chung. Theo quy định tại Điều 15 của Hiến pháp năm 1992 thì ở nước ta có các chế độ sở hữu: sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Tương ứng với ba chế độ sở hữu là ba hình thức sở hữu cơ bản: hình thức sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Tuy nhiên, trong điều kiện phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần thì ba hình thức sở hữu này không tồn tại một cách độc lập mà trong nhiều trường hợp có sự đan xen, liên kết tạo thành các hình thức sở hữu đa dạng như hình thức sở hữu chung. Đồng thời, căn cứ vào tình hình thực tế của nước ta hiện nay thì cũng cần xác định cả hình thức sở hữu của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội. Do đó, Ủy ban pháp luật tán thành với các hình thức sở hữu được quy định trong Dự thảo Bộ luật dân sự.
Dưới đây chúng tôi xin trình bày về một số hình thức sở hữu còn có ý kiến khác nhau:
1. Về sở hữu toàn dân:
Khoản 2, Điều 145 của Dự thảo Bộ luật dân sự quy định “các ngành, các cấp, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội được Nhà nước giao tài sản, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, có trách nhiệm quản lý, sử dụng tài sản đó theo quy định của pháp luật”.
Điều 17 Hiến pháp năm 1992 quy định:
“Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Ủy ban pháp luật nhận thấy, trong điều kiện Nhà nước ta phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, thì tài sản thuộc sở hữu toàn dân chiếm vị trí, vai trò hết sức quan trọng và là nền tảng của chế độ xã hội chủ nghĩa. Vì vậy, trong quy định pháp luật cần phải có những chế định chặt chẽ về chế độ quản lý và sử dụng đối với tài sản này. Trong Bộ luật dân sự và các văn bản pháp luật khác của Nhà nước ta cần phải có những quy định rõ ràng về quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể quản lý và ai là người đại diện cho Nhà nước trực tiếp tham gia vào quan hệ dân sự có liên quan đến mỗi loại hình tài sản thuộc sở hữu toàn dân được quy định tại Điều 17 Hiến pháp, nhất là về vấn đề ai là người đại diện cho chủ sở hữu của tài sản thuộc sở hữu toàn dân tại cơ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, tổ chức xã hội, đồng thời xác định rõ quyền định đoạt (mua bán, chuyển nhượng, trao đổi, v.v.) đối với tài sản này.
Trong quá trình thảo luận, có ý kiến cho rằng, quy định của Dự thảo về việc quản lý, sử dụng tài sản thuộc sở hữu toàn dân còn chưa rõ ràng, cụ thể, do đó không có tính thực thi. Tuy nhiên, đa số ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật tán thành với mức độ quy định về sở hữu toàn dân của Dự thảo Bộ luật vì cho rằng, vấn đề đại diện chủ sở hữu toàn dân, quyền sử dụng, định đoạt tài sản thuộc sở hữu toàn dân đã và sẽ được giải quyết trong các văn bản pháp luật chuyên ngành có liên quan, chẳng hạn như Luật doanh nghiệp nhà nước. Đồng thời, ý kiến này cũng đề nghị cùng với việc ban hành Bộ luật dân sự, Nhà nước ta cũng cần khẩn trương xây dựng các văn bản pháp luật chuyên ngành khác để bảo đảm cho các quy định của Bộ luật dân sự đi vào cuộc sống.
2. Về sở hữu thuộc các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội:
Điều 147 của Dự thảo Bộ luật dân sự quy định “sở hữu của các tổ chức chính trị - xã hội là sở hữu thuộc cả tổ chức đó nhằm thực hiện mục đích chung được quy định trong điều lệ hoạt động”.
Trước hết, chúng tôi đề nghị cần bổ sung vào Điều này cụm từ “Tổ chức chính trị” và viết lại là “Sở hữu của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội…”.
Trong quá trình thảo luận có ý kiến đề nghị cân nhắc có nên quy định về tài sản của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội hay không? Và nếu quy định thì tài sản của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội là tài sản thuộc hình thức sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể hay thuộc một hình thức sở hữu riêng biệt? Sau khi thảo luận, hầu hết ý kiến các thành viên Ủy ban pháp luật tán thành việc quy định hình thức sở hữu của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội là một hình thức sở hữu riêng biệt, vì cho rằng, tài sản của tổ chức này được tạo thành từ nhiều nguồn khác nhau: do thành viên đóng góp, do được tặng cho, do hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp thuộc tổ chức đó và cũng có thể do viện trợ nước ngoài và từ các nguồn khác phù hợp với quy định của pháp luật. Hơn nữa, việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của các tổ chức này có những điểm riêng biệt khác với việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản thuộc các hình thức sở hữu khác (ví dụ: khi ra khỏi tổ chức, các thành viên không thể lấy lại tài sản mà mình đã đóng góp…). Tuy nhiên, ý kiến này đề nghị cần quy định trong Dự thảo việc phân định rõ trong khối tài sản do các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội quản lý thì tài sản nào là tài sản thuộc sở hữu của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tài sản nào thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước giao cho tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội quản lý và sử dụng, để từ đó có thể quy định rõ ràng chế độ chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đối với từng loại tài sản này.
3. Về sở hữu tập thể:
Điều 150 của Dự thảo Bộ luật dân sự quy định “Sở hữu tập thể là sở hữu của tập thể các thành viên của hợp tác xã nhằm thực hiện mục đích chung được quy định trong Điều lệ theo nguyên tắc tự nguyện, bình đẳng, dân chủ, cùng lao động và cùng hưởng lợi”.
Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật nhận thấy, theo quy định của Hiến pháp thì sở hữu tập thể cùng với sở hữu toàn dân giữ vai trò là nền tảng trong nền kinh tế nước ta, đồng thời, cũng theo quy định của Hiến pháp thì kinh tế tập thể do công dân góp vốn, góp sức hợp tác sản xuất, kinh doanh được tổ chức dưới nhiều hình thức trên nguyên tắc tự nguyện, dân chủ và cùng có lợi, do đó, nếu quy định sở hữu tập thể chỉ là sở hữu của các hợp tác xã thì e rằng không phù hợp với thực tế và chưa thể hiện được nội dung các quy định của Hiến pháp. Vì vậy, Ủy ban pháp luật đề nghị Ban soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, khảo sát về các hình thức kinh tế tập thể để quy định về nội dung sở hữu tập thể cho đầy đủ.
4. Về sở hữu tư nhân:
Điều 153 Dự thảo Bộ luật quy định “Sở hữu tư nhân là sở hữu cá nhân đối với tài sản hợp pháp của mình”. Trong quá trình thảo luận, có ý kiến đề nghị Dự thảo Bộ luật dân sự cần phân biệt giữa sở hữu tư nhân và sở hữu cá nhân. Về vấn đề này chúng tôi nhận thấy trong điều kiện phát triển kinh tế hiện nay của nước ta thì sự phân biệt việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với tư liệu sản xuất và tư liệu sinh hoạt là không cần thiết. Mặt khác, các quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác đều xác định việc bảo vệ quyền sở hữu hợp pháp của công dân, không phân biệt tài sản đó là tư liệu sản xuất hay tư liệu sinh hoạt. Do đó, Ủy ban pháp luật tán thành với Dự thảo quy định về hình thức sở hữu tư nhân với nội dung như đã trình bày trên đây.
IV- VỀ VẤN ĐỀ "NGHĨA VỤ DÂN SỰ VÀ HỢP ĐỒNG DÂN SỰ"
1. Về khái niệm hợp đồng dân sự (Điều 277):
Hiện nay, Nhà nước ta đã ban hành các pháp lệnh: Pháp lệnh về hợp đồng kinh tế, Pháp lệnh về hợp đồng dân sự. Nghiên cứu các quy định tại hai pháp lệnh này thì Hợp đồng kinh tế và Hợp đồng dân sự là hai loại hợp đồng riêng biệt, khác nhau ở mục đích của hợp đồng và có thể khác nhau ở chủ thể tham gia quan hệ hợp đồng, hình thức của hợp đồng. Về pháp luật tố tụng, chúng ta có Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án kinh tế (trong đó có tranh chấp hợp đồng kinh tế), Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự (trong đó có tranh chấp hợp đồng dân sự). Theo quy định tại các văn bản pháp luật này thì trình tự, thủ tục giải quyết các tranh chấp hợp đồng kinh tế có nhiều điểm khác biệt so với trình tự, thủ tục giải quyết các tranh chấp hợp đồng dân sự. Mặt khác, về tổ chức bộ máy nhà nước, trong Tòa án nhân dân các cấp, chúng ta có Tòa kinh tế và Tòa dân sự. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành thì hợp đồng kinh tế và hợp đồng dân sự là hai loại hợp đồng khác nhau và khi xảy ra tranh chấp thì cũng do hai Tòa khác nhau của Tòa án nhân dân giải quyết.
Trong khi đó tại Điều 277 Dự thảo Bộ luật quy định “hợp đồng dân sự là sự thỏa thuận giữa các bên về việc xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền và nghĩa vụ dân sự”. Điều 170 Dự thảo quy định “Nghĩa vụ dân sự là quan hệ dân sự được pháp luật quy định, theo đó một hoặc nhiều người buộc phải làm một việc hoặc không được làm một việc (gọi là người có nghĩa vụ) cho một hoặc nhiều người khác (gọi là người có quyền)”. Điều 1 Dự thảo quy định “Bộ luật dân sự quy định địa vị pháp lý của cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác trong quan hệ dân sự, căn cứ để xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ nhân thân, quan hệ tài sản nhằm bảo vệ các quyền dân sự và lợi ích hợp pháp của cá nhân, pháp nhân và của các chủ thể khác, bảo đảm sự bình đẳng và an toàn pháp lý cho các bên khi tham gia quan hệ dân sự…”. Như vậy, Dự thảo Bộ luật dân sự chưa xác định rõ thế nào là hợp đồng dân sự; những điểm đặc thù của hợp đồng dân sự (so với hợp đồng kinh tế và các hợp đồng khác).
Qua thảo luận, chúng tôi cũng nhận thấy, trên thực tế, đặc biệt là trong tình hình phát triển nền kinh tế của nước ta hiện nay, thì việc phân biệt một cách rạch ròi đâu là hợp đồng kinh tế, đâu là hợp đồng dân sự quả là một việc làm rất khó khăn. Tuy nhiên, ý kiến chung của Ủy ban vẫn đề nghị Ban soạn thảo phối hợp với các cơ quan hữu quan tiếp tục nghiên cứu để đưa ra được giải pháp thích hợp.
2. Về vật bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự (Điều 212):
Đa số ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật tán thành với Dự thảo quy định tài sản dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự phải thuộc sở hữu của người đem bảo đảm vì trên thực tế, đã xảy ra nhiều trường hợp, người mượn hoặc sử dụng tài sản của người khác lại đem tài sản đó đi thế chấp, cầm cố mà chủ sở hữu không biết, gây nên những tiêu cực, tranh chấp phức tạp trong xã hội. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng tài sản dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự có thể không thuộc sở hữu của người bảo đảm, có nghĩa là, những người này có thể dùng tài sản của người khác để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự nếu được chủ sở hữu đồng ý.
3. Về vấn đề cầm cố, thế chấp tài sản để bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ (Điều 227, Điều 245):
Dự thảo Bộ luật dân sự quy định: “Một tài sản có đăng ký theo quy định của pháp luật thì có thể được cầm cố để bảo đảm việc thực hiện nhiều nghĩa vụ dân sự, nếu tài sản cầm cố có giá trị bằng hoặc lớn hơn tổng giá trị các nghĩa vụ được bảo đảm” (khoản 3, Điều 215) và: “Một tài sản có thể được thế chấp để bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ dân sự, nếu có giá trị bằng hoặc lớn hơn tổng giá trị các nghĩa vụ được bảo đảm” (khoản 5, Điều 231). Về vấn đề này Ủy ban pháp luật tán thành với việc quy định một tài sản có thể dùng để cầm cố, thế chấp bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ vì cho rằng quy định như vậy sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển của các giao lưu dân sự, bảo đảm thuận tiện cho người có nghĩa vụ. Mặt khác, trong Dự thảo Bộ luật dân sự đã có những quy định chặt chẽ về việc đăng ký tài sản cầm cố, về giá trị của tài sản thế chấp, cầm cố, tránh được các hiện tượng lợi dụng việc đem một tài sản thế chấp, cầm cố nhiều lần để lừa đảo. Tuy nhiên, tại các Điều 227, 245 của Dự thảo Bộ luật dân sự quy định, trong trường hợp phải xử lý tài sản cầm cố hoặc thế chấp để thực hiện một nghĩa vụ đến hạn thì các nghĩa vụ khác dù tuy chưa đến hạn cũng được coi là đến hạn. Riêng về vấn đề này, chúng tôi nhận thấy nếu một tài sản được cầm cố, thế chấp để bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ thì có thể xảy ra nhiều trường hợp, trong đó có trường hợp nghĩa vụ được bảo đảm trước lại đến hạn sau so với nghĩa vụ được bảo đảm sau; nghĩa vụ đến hạn đầu tiên lại có giá trị bảo đảm rất nhỏ so với các nghĩa vụ khác v.v.. Như vậy, nếu quy định như Dự thảo là chỉ một nghĩa vụ được bảo đảm bằng cầm cố (hoặc thế chấp) đến hạn thì các nghĩa vụ khác cũng được bảo đảm bằng tài sản đó dù chưa đến hạn cũng được coi như là đến hạn và phải được thanh toán thì e rằng không bảo đảm được quyền lợi của bên có nghĩa vụ và trong nhiều trường hợp cũng không bảo đảm được quyền lợi của bên có quyền. Do đó, có ý kiến đề nghị quy định trong trường hợp này, nếu bên có nghĩa vụ không thay thế tài sản cầm cố, thế chấp khác hoặc biện pháp khác để bảo đảm việc thực hiện các nghĩa vụ dân sự còn lại thì các nghĩa vụ này mới được coi là đến hạn.
4. Về vấn đề bảo lãnh bằng tín chấp của tổ chức chính trị - xã hội (Điều 261):
Điều 261 Dự thảo Bộ luật dân sự quy định về biện pháp bảo đảm thực hiện hợp đồng dân sự bằng hình thức bảo lãnh bằng tín chấp của tổ chức chính trị - xã hội. Đây là một quy định đặc thù của Dự thảo Bộ luật dân sự xuất phát từ thực tiễn nước ta. Trong quá trình thảo luận có một số ý kiến cho rằng, xét về khía cạnh pháp lý thì quy định này là chưa chặt chẽ và không bảo đảm được quyền lợi của người cho vay, do đó ý kiến này đề nghị không nên quy định về hình thức “tín chấp” trong Bộ luật dân sự. Tuy nhiên, đa số ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật tán thành với việc quy định về hình thức “tín chấp” trong Bộ luật dân sự vì cho rằng quy định này thể hiện truyền thống tương trợ, giúp đỡ lẫn nhau trong quan hệ dân sự, đồng thời, thể hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo của Nhà nước ta. Mặt khác, biện pháp bảo đảm này đã và đang được một số tổ chức chính trị - xã hội thực hiện khá hiệu quả. Hơn nữa, các quy định của Dự thảo khi quy định về vấn đề này là khá chặt chẽ: người bảo lãnh phải là các tổ chức chính trị - xã hội tại cơ sở; người được bảo lãnh phải là hộ gia đình nghèo; mục đích vay vốn phải là mục đích sản xuất; vay vốn phải tại ngân hàng; việc vay vốn phải được lập thành văn bản có ghi rõ mục đích, thời hạn, lãi suất vay, trách nhiệm của người vay và tổ chức bảo lãnh.
5. Về vấn đề bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng:
Điều 545 Dự thảo Bộ luật dân sự quy định:
“1- Trong trường hợp viên chức nhà nước trong khi thi hành nhiệm vụ vượt quá quyền hạn được giao gây thiệt hại cho người khác, thì phải trực tiếp bồi thường thiệt hại.
2- Cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại do viên chức của mình gây ra trong khi thực hiện nhiệm vụ được giao. Cơ quan nhà nước có quyền yêu cầu viên chức phải hoàn trả khoản tiền mà mình đã bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật, nếu người đó có lỗi trong khi thực hiện nhiệm vụ được giao”.
Điều 546 Dự thảo Bộ luật dân sự quy định:
“1- Người có thẩm quyền của các cơ quan tiến hành tố tụng trong khi thi hành nhiệm vụ vượt quá quyền hạn được giao gây thiệt hại cho người khác, thì phải trực tiếp bồi thường.
2- Cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác bị người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây thiệt hại do hành vi trái pháp luật trong việc bắt, giữ, tạm giam, truy cứu trách nhiệm hình sự, xét xử, thi hành án, thì được Nhà nước bồi thường”.
Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật có hai loại ý kiến như sau:
- Đa số ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật tán thành với nội dung Điều 545 và Điều 546 Dự thảo Bộ luật quy định khi nào thì cơ quan nhà nước bồi thường, khi nào thì viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng phải trực tiếp bồi thường, vì cho rằng quy định như vậy sẽ nâng cao trách nhiệm của viên chức và người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng trong quan hệ dân sự, đồng thời cũng bảo đảm khả năng thực thi của quy định này.
- Có một số ý kiến đề nghị quy định cơ quan nhà nước có trách nhiệm bồi thường trong mọi trường hợp, khi viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng thi hành công vụ mà gây thiệt hại cho người khác vì những người này khi thi hành công vụ là nhân danh Nhà nước. Có quy định như vậy thì mới bảo đảm được quyền và lợi ích của người bị thiệt hại, nhất là trong trường hợp người gây thiệt hại không có khả năng bồi thường. Đồng thời để xác định rõ trách nhiệm của nhân viên nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng, cần phải có quy định của pháp luật buộc người gây thiệt hại trong các trường hợp này phải bồi hoàn cho cơ quan nhà nước.
V- VỀ NHỮNG QUY ĐỊNH VỀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
Qua thảo luận, Ủy ban pháp luật tán thành với Ban soạn thảo là, trong Bộ luật dân sự cần cụ thể hóa các hình thức chuyển quyền sử dụng đất mà Luật đất đai đã quy định. Chúng tôi nhận thấy, Ban soạn thảo đã có nhiều cố gắng trong việc nghiên cứu để thể hiện một cách cụ thể các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đã được quy định ở Luật đất đai, Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và ở Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam.
Tuy nhiên, chúng tôi cũng nhận thấy, việc thể hiện các quy định về chuyển quyền sử dụng đất trong Bộ luật này là hết sức khó khăn; bởi vì, đất đai ở nước ta là lĩnh vực rất phức tạp, việc quản lý và sử dụng đất đai đã có những thay đổi qua từng thời kỳ và chúng ta lại thiếu kinh nghiệm về quản lý đất đai theo cơ chế mới. Mặt khác, trong Luật đất đai và trong các văn bản pháp luật hiện hành về đất đai còn một số vấn đề chưa được quy định một cách đầy đủ và cụ thể. Dưới đây, chúng tôi xin báo cáo một số vấn đề như sau:
1. Về chủ thể tham gia các quan hệ dân sự trong lĩnh vực chuyển quyền sử dụng đất và các quyền của họ:
Theo quy định tại Điều 1 của Luật đất đai thì người sử dụng đất được xác định là tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao đất và cho thuê đất, kể cả tổ chức, cá nhân nước ngoài được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất. Trong khi đó, Luật đất đai mới chỉ quy định hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp, lâm nghiệp và đất ở có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất và ngay đối với từng loại đất thì việc thực hiện các quyền này cũng khác nhau; còn đối với hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất thì Luật đất đai chưa quy định các quyền của họ.
Căn cứ vào quy định của Luật đất đai, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành hai pháp lệnh quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam. Theo quy định của hai pháp lệnh này thì các tổ chức, cá nhân nói trên, ngoài việc sử dụng đất theo đúng thời hạn và mục đích được giao không được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất; còn quyền thế chấp quyền sử dụng đất chỉ được áp dụng đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư tại Việt Nam với những điều kiện khá chặt chẽ. Đối với quyền cho thuê lại quyền sử dụng đất thì chỉ có các tổ chức kinh tế trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng tại các khu chế xuất, khu công nghiệp mới có quyền cho thuê lại quyền sử dụng đất sau khi đã xây dựng xong kết cấu hạ tầng.
Như vậy, theo quy định của những văn bản pháp luật hiện hành về đất đai thì người sử dụng đất bao gồm: tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất và cho thuê đất, tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam. Tuy nhiên, người sử dụng đất có những quyền gì thì đối với mỗi đối tượng cụ thể cũng có những quyền khác nhau như chúng tôi đã trình bày ở phần trên.
Trong khi đó, theo quy định tại Điều 470 Dự thảo Bộ luật dân sự thì quyền sử dụng đất được xác lập ngoài việc do Nhà nước giao đất và cho thuê đất, còn được xác lập do chuyển quyền sử dụng đất giữa những người sử dụng đất với nhau (ví dụ: được thừa kế, được chuyển nhượng, v.v..). Như vậy, theo quy định này của Dự thảo Bộ luật dân sự, khái niệm người sử dụng đất có phạm vi rộng hơn so với quy định của Luật đất đai. Nghĩa là, người sử dụng đất không còn chỉ là người được Nhà nước giao đất và cho thuê đất nữa, và vì vậy, quyền của họ cũng phải khác nhau. Vấn đề đặt ra là, có nên mở rộng như Dự thảo Bộ luật dân sự quy định hay không?
Theo chúng tôi, đây là những vấn đề hết sức phức tạp cần được tiếp tục làm rõ. Trong trường hợp cần phải mở rộng như Dự thảo Bộ luật dân sự, chúng tôi đề nghị cần nghiên cứu để phân biệt các trường hợp sau đây:
a) Người sử dụng đất thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình trong giao dịch dân sự đối với trường hợp được Nhà nước giao đất và cho thuê đất.
b) Người sử dụng đất thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trong giao dịch dân sự đối với trường hợp quyền sử dụng đất được xác lập do việc chuyển quyền sử dụng đất giữa những người sử dụng đất với nhau.
Ngay trong các trường hợp này cũng cần phân biệt quyền, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân với quyền, nghĩa vụ của các tổ chức trong từng quan hệ cụ thể. Có như vậy mới bảo đảm cho các quy định đi vào cuộc sống.
2. Về các loại đất là đối tượng của việc thực hiện chuyển quyền sử dụng đất trong giao lưu dân sự:
Theo quy định của Luật đất đai, căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, đất được phân thành sáu loại: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Nhưng trong các văn bản pháp luật hiện hành về đất đai mới quy định cụ thể về chế độ quản lý và sử dụng đối với đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp; còn đối với loại đất khác, pháp luật đất đai mới chỉ đề cập ở mức độ nhất định; thậm chí có vấn đề chưa được quy định. Như vậy, vấn đề đặt ra là nếu Dự thảo Bộ luật dân sự chỉ căn cứ vào Luật đất đai và các văn bản khác về đất đai mà quy định thì không thể phúc đáp được yêu cầu thực tế của đời sống xã hội. Theo chúng tôi, đây là những vấn đề hết sức khó, đòi hỏi Ban soạn thảo và các cơ quan hữu quan tập trung nghiên cứu và tiến hành khảo sát thực tiễn để xây dựng các quy định cho phù hợp với thực tế ở nước ta. Đồng thời, chúng tôi cũng đề nghị Quốc hội tại kỳ họp này quan tâm cho ý kiến.
VI- PHẦN THỨ TƯ "THỪA KẾ"
1. Về vấn đề di sản thừa kế (Điều 559):
Điều 559 khoản 1 Dự thảo Bộ luật quy định “Di sản bao gồm tài sản riêng của người chết, phần tài sản của người chết trong khối tài sản chung với người khác, quyền và nghĩa vụ về tài sản của người chết để lại”.
Điều 4 Pháp lệnh thừa kế quy định:
“Di sản bao gồm tài sản riêng của người chết, phần tài sản của người chết trong khối tài sản chung với người khác, quyền về tài sản do người chết để lại”.
Như vậy, về khái niệm di sản, Dự thảo Bộ luật dân sự có một điểm mới so với Pháp lệnh thừa kế: nghĩa vụ về tài sản của người chết cũng thuộc di sản thừa kế. Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật có hai loại ý kiến như sau:
- Đa số ý kiến đề nghị quy định về khái niệm di sản như quy định tại Điều 4 Pháp lệnh thừa kế, đồng thời để xác định rõ trách nhiệm của người nhận di sản thừa kế trong việc thực hiện nghĩa vụ về tài sản của người chết để lại thì cần phải bổ sung vào Bộ luật này nội dung Điều 8 Pháp lệnh thừa kế như sau: “Người thừa kế có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ về tài sản do người chết để lại” vì cho rằng theo quan niệm truyền thống thì việc hưởng di sản chỉ được hiểu là hưởng tài sản và quyền về tài sản của người chết để lại mà không thể có khái niệm hưởng nghĩa vụ về tài sản của người chết để lại.
- Cũng có ý kiến tán thành với quy định tại Dự thảo vì cho rằng di sản cần phải hiểu theo nghĩa rộng để nhấn mạnh việc thực hiện nghĩa vụ về tài sản của người chết để lại. Mặt khác, trong nhiều trường hợp, nghĩa vụ về tài sản thường gắn liền với quyền lợi. Tuy nhiên, ý kiến này đề nghị rà soát lại nội dung của tất cả các quy định của phần thừa kế cho phù hợp với quy định về di sản bao gồm cả tài sản, quyền và nghĩa vụ về tài sản của người chết để lại;
2. Về hàng thừa kế theo pháp luật:
Kế thừa các quy định của Pháp lệnh thừa kế, Điều 596 Dự thảo Bộ luật dân sự quy định:
“1. Những người thừa kế theo pháp luật được quy định theo thứ tự sau đây:
a) Hàng thừa kế thứ nhất gồm: vợ, chồng, cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi của người chết.
b) Hàng thừa kế thứ hai gồm: ông nội, bà nội, ông ngoại, bà ngoại, anh ruột, chị ruột, em ruột của người chết.
c) Hàng thừa kế thứ ba gồm: cụ nội, cụ ngoại, bác ruột, chú ruột, cô ruột, dì ruột, cậu ruột, cháu ruột của người chết mà người chết là bác ruột, chú ruột, cậu ruột, cô ruột, dì ruột”.
Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật tán thành với Dự thảo quy định về ba hàng thừa kế theo pháp luật, vì theo các nguyên tắc xây dựng pháp luật nước ta cũng như các nước trên thế giới thì việc quy định về hàng thừa kế dựa trên các căn cứ chủ yếu là: quan hệ hôn nhân, quan hệ huyết thống và quan hệ nuôi dưỡng giữa người chết với người thừa kế theo pháp luật. Mặt khác, quy định này đã được cân nhắc khi xây dựng Pháp lệnh thừa kế và cũng phù hợp với thực tế về thừa kế của nước ta. Theo quy định tại Điều này thì chỉ khi không có người thừa kế thuộc hàng thừa kế thứ nhất thì di sản mới được chia cho những người thừa kế thuộc hàng thừa kế thứ hai và chỉ trong trường hợp không có người thừa kế thuộc cả hàng thứ nhất và hàng thứ hai thì di sản mới được chia cho người thừa kế thuộc hàng thứ ba. Do đặc điểm này của việc thừa kế theo pháp luật, nên trên thực tế cũng ít khi di sản được chia cho hàng thừa kế thứ ba, vì vậy, việc bổ sung thêm các hàng thừa kế khác là không cần thiết, ít có ý nghĩa và cũng không phù hợp với mức độ gần gũi của quan hệ huyết thống. Mặt khác, chúng tôi cho rằng không nên thu hẹp các hàng thừa kế xuống còn hai hàng, vì trong trường hợp người để lại di sản không còn vợ (chồng), cha, mẹ, con, ông, bà, anh, chị, em ruột…, thì theo truyền thống dân tộc Việt Nam những người như bác ruột, chú ruột, cô ruột… thường lại là những người có quan hệ thân thiết, gần gũi nhất với người để lại di sản, do đó nên quy định cho họ được hưởng hàng thừa kế theo pháp luật.
3. Về vấn đề thừa kế quyền sử dụng đất:
- Điều 611 Dự thảo Bộ luật quy định: “Người có đủ các điều kiện sau đây thì được thừa kế quyền sử dụng đất theo di chúc hoặc theo pháp luật đối với đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản:
1- Đang sử dụng đất nông nghiệp, sống bằng nghề nông và cư trú cùng xã, phường, thị trấn với người để lại thừa kế quyền sử dụng đất.
2- Chỉ được thừa kế quyền sử dụng đất trong mức hạn điền theo quy định của pháp luật về đất đai”.
Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật có hai loại ý kiến như sau:
+ Ý kiến thứ nhất, tán thành với quy định của Dự thảo vì cho rằng đối với đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản cần phải quy định chặt chẽ về điều kiện của người được thừa kế nhằm bảo đảm sử dụng đất có hiệu quả, đúng mục đích, thời hạn và hạn chế tối đa chuyển đất nông nghiệp sang mục đích khác.
+ Ý kiến khác đề nghị cân nhắc về điều kiện của người thừa kế: “cư trú cùng xã, phường, thị trấn” “đang sử dụng đất nông nghiệp”, vì cho rằng, quy định như vậy là gò bó và trong nhiều trường hợp không bảo đảm được quyền lợi của những người thân thích của người để thừa kế, mặc dù những người đó nếu được thừa kế quyền sử dụng đất thì vẫn đáp ứng được yêu cầu thuận tiện cho sản xuất (tương tự như trường hợp chuyển đổi quyền sử dụng đất).
- Điều 612 Dự thảo Bộ luật quy định:
“Chỉ những người thuộc hàng thừa kế thứ nhất, hàng thừa kế thứ hai quy định tại khoản 1 Điều 595 của Bộ luật này mới được thừa kế theo di chúc đối với đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản”.
Về vấn đề này, đa số ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật tán thành điều kiện hạn chế đối với người được thừa kế theo di chúc. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng, việc xác định hàng thừa kế chỉ đặt ra đối với việc thừa kế theo pháp luật (nghĩa là trong trường hợp không có di chúc). Trên thực tế, có những người rất gắn bó với nhau, cùng sống bằng nghề nông, cùng cư trú tại xã, phường, thị trấn nhưng lại không thuộc hàng thừa kế thứ nhất và thứ hai của nhau. Như vậy, theo quy định của Dự thảo Bộ luật họ không được thừa kế quyền sử dụng đất của nhau theo di chúc. Đây là một điều không hợp lý. Do đó ý kiến này đề nghị nếu một người có đủ các điều kiện của người thừa kế được quy định tại Điều 611 Dự thảo Bộ luật thì được quyền nhận thừa kế quyền sử dụng đất theo di chúc.
- Điều 614 Dự thảo quy định về xử lý việc thừa kế quyền sử dụng đất vượt mức hạn điền đối với đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản. Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật có các ý kiến khác nhau như sau:
+ Có ý kiến đề nghị người thừa kế quyền sử dụng đất chỉ được thừa kế quyền sử dụng đất trong mức hạn điền theo quy định của pháp luật về đất đai, nhằm bảo đảm việc sử dụng đất có hiệu qủa và như vậy cũng phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 611 về điều kiện của người được thừa kế: “chỉ được thừa kế quyền sử dụng đất trong mức hạn điền theo quy định của pháp luật về đất đai”.
+ Đa số ý kiến tán thành với Dự thảo quy định trong trường hợp sau khi nhận thừa kế quyền sử dụng đất, người thừa kế có diện tích đất sử dụng vượt quá mức hạn điền trên 20% thì Nhà nước thu hồi phần diện tích đó và bồi thường cho người thừa kế theo quy định của pháp luật, vì cho rằng quy định như vậy sẽ bảo đảm được quyền lợi của người được thừa kế và trong trường hợp đó người thừa kế phải nộp thuế bổ sung sử dụng đất nông nghiệp vượt quá hạn mức diện tích.
Đ- VỀ BỐ CỤC CỦA DỰ THẢO BỘ LUẬT DÂN SỰ
Về cơ bản, nhiều ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật nhất trí với cơ cấu, bố cục của Dự thảo Bộ luật dân sự. Tuy nhiên, cũng có một số thành viên có ý kiến khác về một số vấn đề cụ thể như: quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp là quyền sở hữu về trí tuệ nhưng đều là quyền sở hữu, vì vậy, đưa vào Phần thứ hai của Dự thảo Bộ luật dân sự quy định về quyền sở hữu mà không nên cấu tạo thành một phần riêng; đưa các quy định về thừa kế quyền sử dụng đất vào Chương III Phần thứ ba “Những quy định về chuyển quyền sử dụng đất” vì vấn đề thừa kế quyền sử dụng đất có những đặc thù khác so với việc thừa kế tài sản, hơn nữa quyền thừa kế cũng là một trong những quyền của người sử dụng đất.
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Trên đây là ý kiến của Ủy ban pháp luật về một số vấn đề lớn của Dự án Bộ luật dân sự mà Chính phủ đã trình Quốc hội tại kỳ họp lần này. Trên cơ sở ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội và ý kiến đóng góp của nhân dân, cơ quan soạn thảo sẽ chỉnh lý và chúng tôi sẽ có báo cáo thẩm tra chính thức về Dự án Bộ luật dân sự.