Phần thứ hai
MỘT SỐ TƯ LIỆU CỦA ỦY BAN ĐỐI NGOẠI QUA CÁC THỜI KỲ
|
QUỐC HỘI KHOÁ XI
Uỷ ban Đối ngoại
--------
Số: 996/UBĐN
|
CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
----------------------------------
Hà Nội, ngày 11 tháng 11 năm 2004
|
BÁO CÁO THẨM TRA DỰ ÁN LUẬT KÝ KẾT,
GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Thực hiện Nghị quyết số 21/2003/QH11 ngày 26 tháng 11 năm 2003 của Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 4 về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2004, Uỷ ban Đối ngoại được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phân công chủ trì thẩm tra Dự án Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế.
Ngày 12/8/2004, Uỷ ban Đối ngoại đã họp để nghe đại diện Chính phủ báo cáo dự Luật.
Dự án Luật được Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp này đã được chỉnh lý sau khi tiếp thu ý kiến thẩm tra sơ bộ của Uỷ ban Đối ngoại và ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội tại phiên họp thứ 21 ngày 19/8/2004.
Báo cáo thẩm tra Dự án Luật đã được gửi tới các vị đại biểu Quốc hội để nghiên cứu và cho ý kiến. Trong tháng 10 năm 2004, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã tổ chức hội thảo khoa học về "Điều ước quốc tế và vai trò của cơ quan lập pháp". Tiếp thu ý kiến đóng góp của các vị đại biểu Quốc hội và của hội thảo, chúng tôi tiếp tục hoàn chỉnh bản Báo cáo thẩm tra của Uỷ ban Đối ngoại để trình Quốc hội trong phiên họp ngày hôm nay.
I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG
Dự án Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế có phạm vi điều chỉnh rộng, có nhiều vấn đề liên quan đến mối quan hệ giữa chủ quyền quốc gia và hội nhập quốc tế, giữa các cơ quan trong hệ thống chính trị cũng như quá trình làm hài hoà mối quan hệ giữa điều ước quốc tế và hệ thống pháp luật của Việt Nam.
Uỷ ban Đối ngoại nhận thấy, cơ quan soạn thảo đã nghiên cứu công phu và phối hợp chặt chẽ với các cơ quan hữu quan trong quá trình soạn thảo. Dự án Luật đã kế thừa những nội dung hợp lý của Pháp lệnh ký kết và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998 đồng thời phát triển và mở rộng các quy định để phù hợp với Hiến pháp 1992 (sửa đổi). Tuy nhiên, Dự án Luật vẫn chưa làm rõ được một số vấn đề quan trọng như phạm vi áp dụng và đối tượng điều chỉnh, trình tự và thủ tục phê chuẩn của Quốc hội cũng như hoạt động giám sát điều ước quốc tế.
1. Về sự cần thiết ban hành Luật
Uỷ ban Đối ngoại nhất trí với sự cần thiết ban hành Luật được nêu trong tờ trình của Chính phủ và nhận thấy việc ban hành Luật này sẽ quy định rõ hơn thẩm quyền, trình tự thủ tục và mối quan hệ giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước khi tham gia vào quá trình đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế; đồng thời thúc đẩy quá trình hội nhập của nước ta vào cộng đồng quốc tế.
2. Về tên gọi của Luật
Trong quá trình soạn thảo cũng như quá trình thẩm tra còn có ba loại ý kiến khác nhau về tên gọi của Dự án Luật.
Loại ý kiến thứ nhất là lấy tên gọi đã có trong Pháp lệnh trước đây:
"Luật ký kết và thực hiện điều ước quốc tế".
Lấy tên gọi như vậy là để phù hợp với tên gọi trong Nghị quyết của Quốc hội về chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh năm 2004 và để kế thừa tên gọi của Pháp lệnh về ký kết, và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998.
Loại ý kiến thứ hai lấy tên gọi là:
"Luật điều ước quốc tế" hoặc "Luật điều ước quốc tế của Việt Nam"
Tên gọi này ngắn gọn và có tính chất khái quát.
Loại ý kiến thứ ba tán thành với tên gọi trong Dự án Luật là "Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế" vì tên gọi này phù hợp với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) và Công ước Viên về Luật điều ước năm 1969.
Sau nhiều lần thảo luận, Uỷ ban Đối ngoại thống nhất với tên gọi được nêu trong tờ trình Dự án Luật của Chính phủ là:
"Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế".
3. Về bố cục của Dự án Luật
Uỷ ban Đối ngoại nhận thấy bố cục của Dự án Luật là tương đối hợp lý. Tuy nhiên cần cân nhắc thêm mấy vấn đề sau:
a. Chương II của Dự án Luật có tới 5 Mục và 34 Điều với các nội dung khác nhau, trong khi đó các chương khác lại có số điều ít hơn nhiều.
Riêng Mục 5 của chương này về việc phê chuẩn và phê duyệt điều ước quốc tế là hai nội dung khác nhau, nên tách thành 2 mục riêng.
b. Chương VIII là chương về Điều khoản thi hành có tới 8 điều với nhiều nội dung khác nhau. Thông thường, đối với các luật thì chương này chủ yếu đề cập tới hiệu lực và các điều kiện đảm bảo. Nhưng trong chương này lại quy định cả về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân (Điều 90); trách nhiệm của Bộ Ngoại giao (Điều 91); trách nhiệm của các cơ quan đề xuất (Điều 92) và giám sát thực hiện điều ước quốc tế (Điều 93).
Vì vậy Uỷ ban Đối ngoại đề nghị Cơ quan soạn thảo nghiên cứu và có thể tách một số nội dung nêu trên của chương VIII thành chương riêng về trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về công tác giám sát.
II. NỘI DUNG CỦA DỰ ÁN LUẬT
Uỷ ban Đối ngoại tán thành với nhiều nội dung của Dự án Luật, tuy nhiên có một số vấn đề quan trọng mà còn có ý kiến khác nhau, xin được báo cáo với các vị đại biểu quốc hội.
1. Về phạm vi áp dụng
Điều 1 Chương I viết:
"Luật này áp dụng đối với việc ký kết, gia nhập, bảo lưu, lưu chiểu, lưu trữ, sao lục, công bố, đăng ký, thực hiện, sửa đổi, bổ sung, chấm dứt hiệu lực, huỷ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam".
Điều 94 Chương VIII viết:
"Thoả thuận quốc tế do Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tỉnh, thành và tổ chức ký kết.
1. Thoả thuận quốc tế được ký kết nhân danh Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở Trung ương (sau đây gọi là cơ quan tỉnh thành và tổ chức) phải tuân thủ Hiến pháp, các văn bản qui phạm pháp luật, phảu phù hợp với điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về cùng một lĩnh vực, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, tỉnh, thành và tổ chức.
2. Thoả thuận quốc tế được ký kết nhân danh cơ quan tỉnh, thành và các tổ chức chỉ có giá trị ràng buộc đối với cơ quan, tỉnh, thành và tổ chức và không phải là điều ước quốc tế.
3. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành quy định về ký kết và thực hiện thoả thuận quốc tế của cơ quan, tỉnh, thành và tổ chức.
Qua thảo luận, nhiều ý kiến của các thành viên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đề nghị bổ sung vào Điều 1 về phạm vi điều chỉnh vì Điều 94 của Dự án Luật có quy định về thoả thuận quốc tế được ký kết bởi Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp.
Theo hướng đó, cần nghiên cứu việc quy định cụ thể về ký kết và thực hiện thoả thuận quốc tế thành một chương và không nên giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh để quy định về vấn đề này như nêu trong Khoản 3 Điều 94. Đồng thời cũng có ý kiến đề nghị, nếu phạm vi điều chỉnh bao gồm cả điều ước quốc tế và thoả thuận quốc tế thì nên cân nhắc về tên gọi của Luật cho phù hợp với phạm vi điều chỉnh.
2. Về nguyên tắc ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế
Khoản 3 Điều 3 của Dự án Luật viết như sau:
"Điều ước quốc tế có điều khoản trái với quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, trước khi ký hoặc gia nhập phải được trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội về ý kiến của mình tại kỳ họp gần nhất; ".
Uỷ ban Đối ngoại nhận thấy:
a. Quy định như Dự thảo là đã có tiếp thu ý kiến của Uỷ ban Đối ngoại để làm rõ hơn về thẩm quyền xem xét, quy định của Quốc hội và của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trước khi ký hoặc gia nhập điều ước quốc tế có điều khoản trái với quy định trong các văn bản pháp luật do Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành.
Tuy nhiên, so với pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998 thì Dự thảo này đã bỏ một nội dung quan trọng, đó là việc trong trường hợp đàm phán, ký điều ước quốc tế có điều khoản chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thì Chính phủ cũng phải báo cáo xin ý kiến Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
Vì vậy, đa số thành viên Uỷ ban Đối ngoại thấy cần giữ lại nội dung này là thể hiện sự kế thừa của Dự án Luật đối với Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998, đồng thời giúp cho các cơ quan chức năng theo dõi, cập nhật tình hình luật pháp quốc tế để bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật của nước ta. Hơn nữa, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, khi Chính phủ ban hành nghị định có nội dung chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thì Chính phủ cũng xin ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
Cũng có ý kiến của thành viên Uỷ ban Đối ngoại đề nghị giữ như quy định tại Khoản 3 Điều 3 của Dự án Luật và cho rằng nếu bổ sung thêm cả quy định khi đàm phán, ký kết mà có điều khoản chưa được quy định trong văn bản pháp lệnh của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phải xin ý kiến của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thì không thể làm được, không bảo đảm kịp thời tiến độ đàm phán, ký kết điều ước quốc tế.
b. Quy định như dự thảo về trình tự, thủ tục trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội cho ý kiến về điều ước quốc tế mà có điều khoản trái hoặc chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp lệnh của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là chưa được rõ, cần quy định cụ thể hơn.
Theo cách đặt vấn đề như trên, Uỷ ban Đối ngoại đề nghị nên viết khoản 3 như sau:
"Điều ước quốc tế có điều khoản trái hoặc chưa được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ, hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, trước khi ký hoặc gia nhập phải được trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội về ý kiến của mình tại kỳ họp gần nhất";
3. Về thẩm quyền quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế
Trên cơ sở tiếp thu ý kiến đóng góp của Uỷ ban Đối ngoại, Cơ quan soạn thảo đã tiếp thu và sửa lại nội dung này ở Điều 9 là tương đối hợp lý. Tuy nhiên cách thể hiện đối với Khoản 3 Điều 9 vẫn còn chưa rõ. Uỷ ban Đối ngoại đề nghị cần quy định Khoản 3 Điều 9 tương tự như quy định tại Khoản 3 Điều 3 nói trên.
4. Về thẩm tra điều ước quốc tế
Về việc này, trong tờ trình lần đầu của Chính phủ vào ngày 10 tháng 8 năm 2004 chưa được đề cập tới. Sau khi Uỷ ban Đối ngoại góp ý kiến, Cơ quan soạn thảo đã tiếp thu và bổ sung thành Điều 31 trong Dự án Luật. Tuy nhiên,
Uỷ ban Đối ngoại đề nghị cân nhắc và làm rõ các vấn đề sau:
a. Tại Khoản 2 Điều 31 của Dự án Luật quy định:
"Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (được gọi chung là cơ quan thẩm tra) có trách nhiệm thẩm tra điều ước quốc tế thuộc lĩnh vực Hội đồng hoặc Ủy ban phụ trách; hoặc theo sự phân công của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội để trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Báo cáo thẩm tra.".
Quy định như Dự thảo là chưa phù hợp, vì theo quy định tại Khoản 1 Điều 33 của Luật Tổ chức Quốc hội thì việc thẩm tra điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn của Quốc hội do Uỷ ban Đối ngoại tiến hành. Trên thực tế trong những năm qua, đối với các điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn như Công ước luật biển năm 1982, Hiệp định thương mại Việt - Mỹ, Hiệp ước giữa nước CHXHCN Việt Nam và nước CHND Trung Hoa về phân định biên giới trên bộ, Hiệp định phân định Vịnh Bắc bộ... đều do Uỷ ban Đối ngoại chủ trì thẩm tra, còn Hội đồng dân tọ và các Ủy ban khác có liên quan thì tham gia thẩm tra.
Vì vậy, Uỷ ban Đối ngoại đề nghị Cơ quan soạn thảo sửa lại Khoản 2 Điều 31 của Dự án Luật cho phù hợp với quy định của Luật Tổ chức Quốc hội.
b. Tại Khoản 3 Điều 31 của Dự án Luật thể hiện tương đối đầy đủ các nội dung nhưng chưa được mạch lạc và chưa làm rõ trình tự tiến hành thẩm tra. Vì vậy đề nghị viết lại như sau:
"3. Điều ước quốc tế được thẩm tra về:
a. Sự cần thiết phê chuẩn;
b. Việc tuân thủ trình tự, thủ tục đề xuất phê chuẩn điều ước quốc tế;
c. Tính hợp hiến, tính hợp pháp và sự phù hợp với hệ thống pháp luật của Việt Nam;
d. Khả năng áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế;
đ. Mức độ trái với quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành, yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội để thực hiện điều ước quốc tế".
5. Về chức năng của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đối với việc giám sát thực hiện điều ước quốc tế
Sau khi tiếp thu ý kiến của Uỷ ban Đối ngoại, cơ quan soạn thảo đã bổ sung Điều 93 vào Dự án Luật. Tuy nhiên, Uỷ ban Đối ngoại nhận thấy quy định về việc giám sát trong Dự án Luật chưa đầy đủ, mới chỉ quy định giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế của Quốc hội và các cơ quan Quốc hội, đề nghị cần nghiên cứu bổ sung các nội dung sau đây:
a. Quy định rõ vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện quyền giám sát tối cao không chỉ đối với việc thực hiện điều ước quốc tế mà giám sát tối cao cả việc đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế. Hàng năm, Quốc hội nghe Chính phủ báo cáo về tình hình ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế.
b. Quy định rõ vai trò của các cơ quan Quốc hội không chỉ giám sá việc thực hiện mà còn giám sát cả việc đề xuất, đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế.
c. Quy định rõ trình tự, thủ tục giám sát.
d. Quy định rõ hậu quả pháp lý của việc giám sát.
Với nội dung nêu trên, Uỷ ban Đối ngoại đề nghị đưa công tác giám sát vào một mục riêng trong chương mới về "Trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước và công tác giám sát".
6. Về kinh phí ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế
Điều 95 của Dự án Luật quy định:
"Kinh phí ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ được bảo đảm từ nguồn ngân sách Nhà nước và các nguồn tài trợ khác.
Chính phủ quy định hướng dẫn về việc cấp, sử dụng và quản lý nguồn kinh phí được cấp từ ngân sách Nhà nước cho hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế".
Về vấn đề này có hai loại ý kiến như sau:
Loại ý kiến thứ nhất: Đề nghị không nên quy định như Dự án Luật mà chỉ nên quy định kinh phí cho việc ký kết và gia nhập điều ước quốc tế, còn kinh phí cho việc thực hiện sẽ được bố trí cụ thể vào dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm.
Loại ý kiến thứ hai: Qua kết quả giám sát việc thực hiện một số điều ước quốc tế trong những năm gần đây như Hiệp ước giữa nước CHXHCN Việt Nam và nước CHND Trung Hoa về phân định biên giới trên đất liền, các điều ước quốc tế song phương Việt - Lào v.v..., thấy rằng nhiều điều ước đã được ký kết nhưng triển khai chậm và gặp nhiều khó khăn. Vấn đề này có nhiều nguyên nhân nhưng một nguyên nhân quan trọng là thiếu kinh phí để thực hiện. Vì vậy, nên quy định nội dung này trong Luật.
Uỷ ban Đối ngoại đề nghị giữ như Điều 95 của Dự án Luật.
7. Về hiệu lực thi hành
Dự án Luật nêu hai phương án:
Phương án 1 là: "Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 23 tháng 5 năm 2006".
Phương án 2 là "Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2006".
Lập luận của 2 phương án trên đã được thể hiện trong tờ trình của Chính phủ.
Uỷ ban Đối ngoại đề nghị chọn thời điểm có hiệu lực của Luật theo một trong hai hướng sau:
a. Nếu Luật được thông qua vào kỳ họp giữa năm 2005 thì Luật nên có hiệu lực càng sớm càng tốt kể từ ngày được công bố.
b. Chọn phương án hai của Dự án Luật
Trên đây là Báo cáo thẩm tra Dự án Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế của Uỷ ban Đối ngoại xin trình Quốc hội xem xét và cho ý kiến.
|
Nơi nhận:
- Như trên
- Lưu Vụ TH, HC, ĐN
|
TM. ỦY BAN ĐỐI NGOẠI
Chủ nhiệm
Vũ Mão
|