Tờ trình dự án Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) do đại diện Bộ Nội vụ – cơ quan chủ trì soạn thảo dự án Luật - trình bày tại Phiên họp toàn thể lần thứ Mười sáu của Ủy ban Pháp luật nêu rõ: Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 đã thể hiện khá đầy đủ vai trò, nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn của Chính phủ. Nhờ hành lang pháp lý này, Chính phủ đã tập trung quản lý, điều hành vĩ mô trên các mặt của đời sống kinh tế - xã hội; từng bước xóa bỏ cơ chế chủ quản của các bộ đối với doanh nghiệp, tách chức năng quản lý nhà nước với chức năng cung cấp dịch vụ công của các bộ, cơ quan ngang bộ; triển khai thực hiện chủ trương xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp phù hợp với sự phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, trải qua hơn 12 năm thực hiện, Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành đã bộc lộ một số hạn chế như: địa vị pháp lý của Chính phủ trong việc thực hiện quyền lực Nhà nước chưa được xác định một cách đầy đủ. Luật hiện hành mới chỉ quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của QH, là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất. Điều này đã hạn chế tính chủ động, linh hoạt, và tính sáng tạo trong điều hành chính sách và tổ chức thi hành pháp luật. Luật cũng chưa bao quát được hết chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ trong quá trình điều hành hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương một cách thống nhất, liên tục, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả. Hệ quả là, hoạt động của Chính phủ còn tập trung nhiều về hành chính công vụ, chưa chú trọng đúng mức cho hoạt động hành pháp chính trị, khởi xướng, hoạch định chính sách, xây dựng và thực hiện chiến lược ở tầm quốc gia, việc đề xuất các sáng kiến lập pháp, các dự án Luật để QH xem xét, ban hành tạo khuôn khổ cho sự phát triển của đất nước còn bị hạn chế...
Từ những hạn chế nêu trên, dự thảo Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) đã đưa ra 2 phương án quy định về chức năng của Chính phủ. Cụ thể, phương án 1 quy định: 1. Chính phủ quyết định các biện pháp quản lý, chỉ đạo, điều hành thống nhất nền hành chính quốc gia từ Trung ương đến địa phương; tổ chức thực thi pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội và thực hiện quản lý nhà nước theo Hiến pháp và luật định. 2. Hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, dự báo và xây dựng chiến lược phát triển quốc gia, xây dựng thể chế để quản lý toàn bộ các hoạt động trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật trong việc bảo vệ, duy trì trật tự công cộng, bảo vệ quyền con người, quyền công dân và các lợi ích của Nhà nước, xã hội. 3. Tổ chức triển khai thực hiện các quyết sách của QH, chịu sự giám sát của QH và báo cáo công tác trước QH, UBTVQH. Phương án 2: nhắc lại quy định của Hiến pháp về chức năng của Chính phủ và cụ thể hóa thêm các nội dung như phương án 1. Cơ quan soạn thảo cũng đề xuất, dự thảo Luật nên quy định theo phương án 2.
Tuy nhiên, nhiều đại biểu tại Phiên họp toàn thể của Ủy ban Pháp luật cho rằng, dù chọn phương án nào trong hai phương án trên thì cũng đều chưa quy định được đầy đủ chức năng của Chính phủ – điều mà, theo cơ quan chủ trì soạn thảo là vướng mắc của Luật hiện hành đang làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Giáo sư, Tiến sỹ Trần Ngọc Đường nhấn mạnh, Hiến pháp năm 2013 có một quy định rất mới so với Hiến pháp năm 1992 là khẳng định rõ Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Quyền hành pháp ở đây có thể hiểu là quyền để Chính phủ chủ động đề xuất các chính sách ở tầm quốc gia. Một Chính phủ mạnh phải đề ra được các chính sách quốc gia hợp lòng dân, chính sách quốc gia thông minh làm cho đất nước ngày càng phát triển. Tuy nhiên, dự thảo Luật chưa thể hiện rõ được chức năng này. Ví dụ, ngay tại phương án 1, cơ quan soạn thảo đề xuất, Chính phủ có chức năng tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật. Vậy tính đặc thù của hành pháp khi thực hiện chức năng này như thế nào? Hay, một chức năng khác của Chính phủ là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì tính hành chính Nhà nước phải được cụ thể hóa như thế nào? Một nền hành chính quốc gia đâu chỉ có cơ quan hành chính của Chính phủ mà còn có cơ quan hành chính nằm ngay trong QH, ví dụ, Văn phòng Quốc hội. Chính phủ đứng đầu nền hành chính quốc gia thì Chính phủ có thực hiện chức năng quản lý hành chính đối với Văn phòng Quốc hội hay không?... – Những vấn đề này đều chưa được làm rõ trong dự thảo Luật.
Trở lại với quy định mới của Hiến pháp năm 2013, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Theo nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Nguyễn Văn Thuận, Hiến pháp đã xác định rõ: QH là cơ quan thực hiện quyền lập pháp và Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan chấp hành của QH. Quy định này là nhằm tạo sự gắn kết giữa Chính phủ và QH. Hành pháp về bản chất là cơ quan nghiên cứu, hoạch định chính sách và đề xuất chính sách xuất phát từ nhu cầu quản trị của đất nước. Hành pháp kiến nghị với QH, và trình ra QH những đạo luật theo nhu cầu quản trị đất nước của mình. QH với tính chất là cơ quan lập pháp, thẩm định và phê duyệt chính sách. Nếu chính sách, pháp luật đáp ứng được yêu cầu của xã hội, người dân thấy hợp tình, hợp lý thì QH biểu quyết thông qua. QH không đồng tình với chính sách mà Chính phủ đề xuất thì Chính phủ không thể làm được. Từ mối quan hệ đó, theo nguyên Chủ nhiệm Nguyễn Văn Thuận, chức năng của cơ quan hành pháp phải được thể hiện trên các phương diện: một là, nghiên cứu, hoạch định chính sách; hai là, sau khi QH quyết định, thông qua chính sách, pháp luật thì Chính phủ tổ chức triển khai thực hiện; ba là, Chính phủ đảm đương vai trò của người đứng đầu Nhà nước về mặt hành chính.
Có lẽ, vì chưa xác định thật rõ chức năng của Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp mới nên cơ quan soạn thảo cũng bị lúng túng khi thiết kế các điều khoản cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Theo Tờ trình dự án Luật, Chính phủ có 7 nhiệm vụ, được thể hiện theo 12 nhóm nội dung để bao quát hết tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước của Chính phủ. Đặc biệt, dự thảo Luật đã bổ sung, làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong các lĩnh vực: tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật, kinh tế, tài nguyên và môi trường, quản lý và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước; quản lý công vụ, công chức và viên chức; phòng, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí, chính quyền địa phương. Tuy nhiên, khi xem xét cả 12 điều luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, nhiều ý kiến nhận định, các quy định này không bảo đảm đầy đủ các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Đồng thời, có những lĩnh vực, nhiệm vụ, thẩm quyền của Chính phủ được quy định quá khái quát, có những lĩnh vực lại bị trùng lặp, chưa rõ ràng. Điều này sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ, hoặc Chính phủ sẽ bị bó tay, không được tạo điều kiện để phát huy tính năng động, sáng tạo trong quản lý, điều hành đất nước; hoặc sẽ tạo nguy cơ khiến Chính phủ lạm quyền. Với nguyên tắc, bất kỳ lĩnh vực nào cũng cần phải có sự quản lý Nhà nước, nhiều ý kiến đề nghị, cần rà soát thật kỹ các quy định về chức năng, thẩm quyền của Chính phủ, bảo đảm đúng tinh thần của Hiến pháp khi quy định về cơ quan này.
Một Chính phủ mạnh, trước hết phải bắt nguồn từ một nền tảng pháp lý rõ ràng, mạch lạc về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn. Với những tồn tại, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo Luật hiện hành đã được cơ quan chủ trì soạn thảo phân tích, chỉ rõ trong Tờ trình, hơn ai hết, Chính phủ đã có đầy đủ cả cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn để đổi mới mạnh mẽ tổ chức, hoạt động của mình.
Muốn xây dựng một Chính phủ mạnh, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; một hệ thống hành chính Nhà nước thống nhất, thông suốt, phát huy mạnh mẽ dân chủ và pháp quyền, phục vụ nhân dân, kiến tạo và phát triển đất nước - thì trước hết, Chính phủ - cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất, cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan chấp hành của QH phải xác định thật sáng rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của chính mình.