GÓC NHÌN ĐẠI BIỂU: KHÔNG NÊN XÂY DỰNG CHƯƠNG TRÌNH, KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN NHÀ Ở CẤP TỈNH
Quốc hôi cho ý kiến về dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) tại Kỳ họp thứ 5
Luật Nhà ở năm 2014 có hiệu lực thi hành từ 01/7/2015 đã điều chỉnh hầu hết các vấn đề liên quan đến lĩnh vực nhà ở, góp phần tạo lập môi trường đầu tư kinh doanh bình đẳng, huy động tối đa các nguồn lực trong và ngoài nước cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội. Sau 08 năm thực hiện, bên cạnh kết quả đạt được, Luật Nhà ở năm 2014 đã phát sinh những tồn tại, hạn chế. Do đó, việc sửa đổi luật là cần thiết nhằm hoàn thiện thể chế pháp luật về nhà ở, đáp ứng yêu cầu về phát triển, quản lý, sử dụng nhà ở trong tình hình mới. Khắc phục những tồn tại, hạn chế sau 08 năm thi hành, nhất là khắc phục sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định của Luật này với các luật khác có liên quan để đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.
Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 5 gồm 13 Chương với 196 Điều. So với Luật Nhà ở năm 2014, dự thảo Luật (sửa đổi) đã tăng hơn 13 Điều; trong đó bãi bỏ 07 Điều trong Luật hiện hành, giữ nguyên 47 Điều; sửa đổi, bổ sung 104 Điều; bổ sung mới 34 Điều; Luật hóa từ Nghị định 11 Điều. Một trong những nội dung được nhiều đại biểu Quốc hội và chuyên gia quan tâm là quy định tại Chương III về Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh. So với luật hiện hành, dự thảo Luật đã gộp một số Điều về chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở tại các chương khác nhau của Luật hiện hành và Luật hóa một số nội dung từ Nghị định số 99/2015/NĐ-CP và Nghị định số 30/2021/NĐ-CP. Sửa đổi, bổ sung một số nội dung như: Căn cứ xây dựng, nội dung Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia; Kỳ xây dựng Chiến lược và thẩm quyền phê duyệt Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia; Căn cứ, yêu cầu xây dựng, nội dung Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh; Xây dựng, điều chỉnh Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh; Căn cứ xây dựng và kỳ kế hoạch, nội dung kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh; Xây dựng, phê duyệt, điều chỉnh kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh, bãi bỏ kế hoạch phát triển nhà ở hằng năm.
Cần phải nhìn nhận Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là một loại quy hoạch
Đóng góp ý kiến về nội dung này, Ths.Nguyễn Văn Đỉnh – Chuyên gia pháp lý bất động sản đánh giá, Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở mang bản chất là một công cụ quy hoạch nhưng nằm bên ngoài hệ thống quy hoạch, không có mối liên hệ gắn bó với các loại quy hoạch khác, dẫn đến Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở khó phản ánh đầy đủ, kịp thời nhu cầu thực tế để làm tròn vai trò công cụ điều tiết thị trường nhà ở. Theo Luật Đầu tư năm 2020, khi thẩm định chủ trương đầu tư dự án nhà ở, khu đô thị phải đánh giá về sự phù hợp với chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương. Dự thảo Luật nêu yêu cầu đối với dự án đầu tư xây dựng nhà ở “Được lập, phê duyệt và triển khai thực hiện tại khu vực đã có quy hoạch chi tiết được phê duyệt, phù hợp với Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt”. Quy định này thực tế đã dẫn đến hàng loạt dự án phát triển nhà ở tại một số địa phương thời gian qua bị “tắc nghẽn” bởi không có trong Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở vì nhiều lý do khác nhau.
Các vị đại biểu Quốc hội tại phiên thảo luận về dự án Luật Nhà ở (sửa đổi)
Bên cạnh đó, dự thảo Luật cũng quy định, căn cứ Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Bộ Xây dựng chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan tổ chức xây dựng Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt với kỳ chiến lược là 10 năm. Trên cơ sở Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia; quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị; điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; hiện trạng phát triển nhà ở; nhu cầu về nhà ở cho các đối tượng..., UBND cấp tỉnh xây dựng Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh cho kỳ 10 năm, gửi lấy ý kiến của Bộ Xây dựng, trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi phê duyệt. Và trên cơ sở Chương trình phát triển nhà ở, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, kết quả thực hiện kế hoạch phát triển nhà ở 05 năm kỳ trước, hiện trạng và nhu cầu nhà ở, UBND cấp tỉnh lập, phê duyệt kế hoạch phát triển nhà ở cho kỳ 5 năm. Một cách tổng quát, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở xác định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở... trong từng giai đoạn (5 năm, 10 năm).
Theo Chuyên gia pháp lý Nguyễn Văn Đỉnh, quy định về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được duy trì từ Luật Nhà ở năm 2005 và trước đó là Pháp lệnh về nhà ở năm 1991. Thông qua Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, cơ quan nhà nước trực tiếp ấn định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở... Đây được kỳ vọng là một công cụ quản lý để các địa phương định hướng mục tiêu phát triển từng loại nhà ở cho từng đối tượng, đảm bảo cân đối cung - cầu nhà ở phù hợp với nhu cầu thực tế của người dân, hạn chế việc phát triển nhà ở tràn lan gây ra hiện tượng “dự án ma”, nhà bỏ hoang... do không có nhu cầu. Mặt khác, cơ quan chủ trì soạn thảo đánh giá Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở giúp cơ quan nhà nước đưa ra các định hướng, hoạch định các cơ chế, chính sách pháp luật về nhà ở phù hợp, đảm bảo cân đối cung - cầu; giúp doanh nghiệp đầu tư nhà ở xác định đúng phân khúc nhà ở phù hợp với nhu cầu thực tế để lựa chọn hình thức, quy mô đầu tư, đảm bảo cân đối cung - cầu... Như vậy, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã trở thành một công cụ điều tiết của Nhà nước trong phát triển nhà ở. Chuyên gia đặt vấn đề đó có phải một công cụ quy hoạch theo Luật Quy hoạch không?
Xuất phát từ việc Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở do cơ quan nhà nước ban hành, trực tiếp ấn định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở..., Ths.Nguyễn Văn Đỉnh cho rằng, về bản chất đây chính là một công cụ quy hoạch bởi đã thể hiện rõ sự sắp xếp, phân bố, điều tiết của Nhà nước. Cụ thể, đây là một loại “quy hoạch ngành” theo pháp luật chuyên ngành. Do đó, trong xây dựng Luật Nhà ở (sửa đổi), cần phải nhìn nhận rằng Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là một loại quy hoạch. Bởi nếu thừa nhận Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở thuộc hệ thống quy hoạch, việc lập, phê duyệt không chỉ thực hiện theo Luật Nhà ở mà còn được điều chỉnh bởi Luật Quy hoạch, giúp công cụ điều tiết này có sự quản lý chặt chẽ về trình tự, thủ tục, phương pháp lập, đảm bảo hiệu quả, khả thi khi thực hiện.
Cụ thể, Luật Quy hoạch quy định rất chặt chẽ trình tự, thủ tục: lập quy hoạch; thẩm định quy hoạch; quyết định/phê duyệt quy hoạch; công bố quy hoạch; thực hiện quy hoạch. Luật này cũng quy định rõ việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan về quy hoạch. Sau Luật Quy hoạch năm 2017, Quốc hội đã ban hành các luật để sửa đổi tổng cộng 56 luật có liên quan đến quy hoạch, kéo theo hàng loạt quy hoạch ngành bị bãi bỏ, từ quy hoạch giao thông vận tải đường bộ, cảng biển cho đến báo chí... Tuy nhiên, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không bị sửa đổi, bãi bỏ mà vẫn tồn tại và nằm ngoài hệ thống quy hoạch nên không có đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục lập để đảm bảo tính hiệu quả, khả thi.
Chuyên gia pháp lý bất động sản Nguyễn Văn Đỉnh
Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở thiếu cơ chế phản biện
Chỉ ra những hạn chế của công cụ quản lý này, Ths.Nguyễn Văn Đỉnh cho biết, quy trình lập Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không có bước lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan. Đây là công việc bắt buộc phải làm khi lập quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng hay quy hoạch sử dụng đất. Nhân dân là người thụ hưởng trực tiếp sản phẩm nhà ở nhưng không được lấy ý kiến về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở. Các chủ đầu tư dự án bất động sản cũng không được hỏi ý kiến dù họ là chủ thể trực tiếp đầu tư, cung ứng nhà ở. Với những thiếu sót trên, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở mặc dù định hướng là một công cụ điều tiết quan trọng nhưng đã thiếu đi cơ chế phản biện.
Chuyên gia đặt vấn đề rằng điều gì xảy ra nếu đơn vị tư vấn lập không đủ năng lực? Nếu Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không bám sát nhu cầu nhà ở thực tế hoặc thiếu tính dự báo, thiếu tầm nhìn, gây vướng mắc, cản trở quá trình triển khai? Thêm vào đó, các quy hoạch khác sau khi được phê duyệt phải công khai theo trình tự luật định, gồm niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan, Uỷ ban nhân dân các cấp... thì Luật Nhà ở chỉ quy định về đăng tải lên cổng thông tin điện tử của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Nhiều trường hợp doanh nghiệp không được tiếp cận thông tin, dẫn đến khi trình thẩm định chủ trương đầu tư dự án mới “ngã ngửa” vì dự án không có trong Chương trình, kế hoạch. Từ phân tích trên, chuyên gia đề xuất bãi bỏ toàn bộ quy định về Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở.
Lý giải thêm về đề xuất này, Ths.Nguyễn Văn Đỉnh chỉ rõ, Luật Quy hoạch quy định nội dung quy hoạch tỉnh thể hiện định hướng phát triển, sắp xếp không gian và phân bổ nguồn lực cho các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, phương hướng phát triển ngành quan trọng, tổ chức hoạt động kinh tế - xã hội, phương án quy hoạch hệ thống đô thị, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu du lịch... Quy hoạch tỉnh có sự gắn kết với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, các quy hoạch ngành quốc gia và được xác định trên cùng thời kỳ quy hoạch. Các quy hoạch này có mối liên hệ tương hỗ, logic với nhau bởi phương thức lập, thẩm định, phê duyệt đều thực hiện thống nhất. Trong khi đó, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở dù mang bản chất là công cụ quy hoạch nhưng không nằm trong hệ thống quy hoạch. Sự “xung đột” sẽ xuất hiện trong trường hợp Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của tỉnh được lập cho giai đoạn khác với thời kỳ của quy hoạch tỉnh. Trường hợp này, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không được lập trên nền tảng các định hướng lớn về phát triển kinh tế - xã hội của quy hoạch tỉnh thì căn cứ vào đâu để dự báo nhu cầu nhà ở cần đầu tư? Chỉ tiêu nhu cầu nhà ở của Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở trong trường hợp này liệu có phù hợp với thực tiễn?
Ngoài ra, dự thảo Luật quy định căn cứ xây dựng chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh là quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị. Chuyên gia cho rằng điều này sẽ dẫn đến chồng chéo, bởi khi phê duyệt quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị thì cơ quan nhà nước đã xác định khu đô thị ấy sẽ được xây dựng, đồng nghĩa với chấp thuận quy mô nhà ở trong khu đô thị. Liệu có cần thiết phải lập thêm chương trình, kế hoạch để chấp thuận thêm một lần nữa? Nếu Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã phê duyệt một đồ án quy hoạch khu đô thị nhưng sau đó không đồng ý đưa chỉ tiêu sản phẩm nhà ở của đồ án vào chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, đồng nghĩa dự án không thể triển khai, liệu có phải Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã trực tiếp tạo ra “quy hoạch treo”? Ngược lại, nếu Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt đồ án quy hoạch khu đô thị (bước 1) và đưa chỉ tiêu sản phẩm nhà ở của đồ án vào chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở (bước 2) thì có phải bước 2 là trùng lặp, thừa thãi?
Đại biểu Lê Xuân Thân - Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Khánh Hoà
Hơn nữa, dự thảo cũng quy định phải điều chỉnh chương trình phát triển nhà ở khi thay đổi nhu cầu phát triển nhà ở do điều chỉnh quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị... Giả định trên địa bàn một tỉnh có 100 đồ án quy hoạch khu đô thị, chỉ cần một trong các khu đô thị được điều chỉnh quy hoạch thì phải điều chỉnh chương trình phát triển nhà ở cho toàn tỉnh? Chuyên gia cho rằng, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là một loại quy hoạch ngành nhưng nằm ngoài hệ thống quy hoạch, dẫn đến thiếu quy định về trình tự, thủ tục lập, về lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cộng đồng dân cư có liên quan hay phương thức công khai để người dân, doanh nghiệp tiếp cận.
Mặt khác, Điều 59 Luật Quy hoạch năm 2017 đã yêu cầu phải bãi bỏ các quy hoạch về đầu tư phát triển hàng hóa, dịch vụ, sản phẩm cụ thể, ấn định khối lượng, số lượng hàng hóa, dịch vụ, sản phẩm được sản xuất, tiêu thụ. Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở về bản chất là loại quy hoạch ấn định số lượng, diện tích nhà ở được xây dựng nên cần phải bãi bỏ. Việc ấn định, giới hạn số lượng nhà ở được xây dựng là đi ngược lại quy luật cung - cầu và các quy luật khách quan của thị trường.
Về nguyên tắc, doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư phải tìm hiểu thị trường và phải hiểu nhu cầu thị trường hơn cơ quan nhà nước. Việc can thiệp, giới hạn phát triển nhà ở hay bất kỳ loại “hàng hóa phổ thông” nào khác là giải pháp phi thị trường, làm tăng thủ tục hành chính, tăng chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp, tạo cơ chế xin - cho, làm chậm quá trình phát triển và gián tiếp gây khan hiếm nguồn cung nhà ở, dẫn đến giá nhà tăng cao. Chuyên gia nhấn mạnh, hiện nay dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã mạnh dạn tháo gỡ “điểm nghẽn” khung giá đất để khởi thông nguồn lực đất đai, do đó việc xây dựng Luật Nhà ở (sửa đổi) cũng cần gắn với những tư duy mới về kiến tạo, phát triển, bao gồm việc gỡ bỏ “điểm nghẽn” mang tên Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở.
Trước đó, tại Kỳ họp thứ 5, nhiều ý kiến đề nghị không tiếp tục quy định về chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh mà tích hợp chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh vào quy hoạch. Đại biểu Hoàng Đức Chính – Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Hòa Bình cho biết, hiện nay, chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp tỉnh rất rộng, bao gồm rất nhiều nội dung. Trong khi đó, khi điều chỉnh kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội nói chung cũng phải điều chỉnh kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh. Nếu quy định như trong dự thảo Luật sẽ rất rộng, rất khó khả thi và phức tạp trong quá trình tổ chức triển khai thực hiện. Đại biểu Phan Thái Bình – Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Quảng Nam chỉ rõ, hiện nay đang xây dựng quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, nếu phát triển thêm chương trình xây dựng nhà ở cấp tỉnh là thêm một quy hoạch nhưng cũng lại nằm trong quy hoạch tỉnh và quy hoạch nông thôn. Do đó, không nên xây dựng chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh, mà nên tích hợp nội dung này vào quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh để giảm chi phí, công sức bỏ ra, tránh chồng chéo giữa các quy hoạch.
Còn theo đại biểu Phạm Đình Toản – Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Hưng Yên, mục tiêu hiện nay là giải quyết nhu cầu về nhà ở đối với các đối tượng trong xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh sự quản lý và tạo điều kiện của Nhà nước thì phải phát huy được tối đa cơ chế thị trường để điều chỉnh tự động. Do đó, về kế hoạch phát triển nhà ở các tỉnh, thành phố, đại biểu cho rằng nên tích hợp quy hoạch trong đô thị và quy hoạch này nằm trong kế hoạch về phát triển kinh tế-xã hội. Đại biểu Lê Xuân Thân – Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Khánh Hòa thì cho rằng, chương trình phát triển nhà ở không giúp ích được cho việc phát triển, xây dựng nhà mà thủ tục lại quá nhiêu khê, rườm rà. Qua thực tiễn công tác tại Ủy ban nhân dân tỉnh và Hội đồng dân tỉnh, đại biểu cho biết, nhiều khi đã thông qua nghị quyết ban hành về chương trình phát triển xây dựng nhà ở nhưng tổ chức thực hiện lại liên quan đến nhiều vấn đề như vốn, đất,…. Do đó, đại biểu cho rằng không cần phải xây dựng chương trình phát triển nhà ở mà chỉ cần thực hiện kế hoạch phát triển nhà ở theo quy hoạch về nhà ở, xây dựng và quy hoạch về đất đai./.