PHÓ CHỦ TỊCH QUỐC HỘI NGUYỄN ĐỨC HẢI DỰ HỘI THẢO LẤY Ý KIẾN DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI)
Tăng cường bảo vệ quan hệ đất đai bằng pháp luật hình sự
Theo PGS. TS Trịnh Tiến Việt, Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, tính thống nhất, tính hợp hiến và tính hợp pháp là các tiêu chí quan trọng hàng đầu cần có của hệ thống pháp luật. Việc bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp chính là tiền đề cốt lõi để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, và ngược lại, khi tính thống nhất được bảo đảm cũng chính là cơ sở quan trọng để phát huy tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống pháp luật quốc gia. Ở mức độ cao hơn, tính thống nhất là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng các đạo luật trong hệ thống pháp luật.
Tính thống nhất có thể phản ánh qua cấp độ, mức độ so sánh nội tại trong văn bản luật, Bộ luật, qua so sánh luật, Bộ luật này với luật, Bộ luật khác, so sánh về tính thống nhất trong nội dung, trong hình thức, trong kỹ thuật lập pháp... Tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020” đã ghi nhận mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch…”.
Ngoài ra, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã ghi nhận những nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có nguyên tắc đầu tiên: “1. Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật...”. Đặc biệt, Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành Trung ương tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII đã khẳng định: “Hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách...”. Vì vậy, có thể khẳng định để hoàn thiện hệ thống pháp luật, tính thống nhất là một trong những tiêu chí quan trọng mà các nhà làm luật hướng tới, bởi “những biểu hiện vi hiến và thiếu thống nhất trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật là những biểu hiện của Nhà nước thiếu dân chủ, đi ngược lại xu hướng tiến bộ của nhân loại”.
Trên cơ sở này, việc làm rõ vấn đề bảo đảm tính thống nhất giữa BLHS năm 2015 và Luật Đất đai là yêu cầu có tính cấp thiết, nhất là trong giai đoạn hiện nay khi chúng ta đang tiến hành sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 và tăng cường bảo vệ quan hệ đất đai bằng pháp luật hình sự.
PGS. TS Trịnh Tiến Việt cho ý kiến hoàn thiện Dự án Luật Đất đai (sửa đổi)
PGS. TS Trịnh Tiến Việt cho biết, nghiên cứu các quy định của Bộ luật hình sự (BLHS) năm 2015 và của Luật Đất đai năm 2013 cho thấy cơ bản đã bảo đảm tính thống nhất giữa hai đạo luật này. Các quy định của Luật Đất đai trở thành quy định viện dẫn có hiệu quả trong công tác xử lý các tội phạm về đất đai. Đến lượt mình, BLHS là công cụ pháp lý quan trọng trong việc bảo vệ các quan hệ đất đai. Để làm tốt điều này, BLHS đã phân định ranh giới rất rõ ràng giữa tội phạm và vi phạm hành chính vì không phải mọi vi phạm về đất đai đều là tội phạm.
Việc quy định ranh giới này giúp BLHS không can thiệp quá sâu vào quan hệ đất đai, chỉ bảo vệ các quan hệ này khi bị tội phạm xâm hại vì xuất phát từ chức năng “bảo vệ” của ngành luật này, đồng thời bảo đảm quan hệ đất đai đi đúng quỹ đạo của mình. Cùng với đó, các hành vi bị nghiêm cấm có tính chất nguy hiểm cho xã hội nhất định, đáng kể trong Luật Đất đai đều được quy định thành các tội danh tương ứng trong BLHS năm 2015 tại ba điều luật Điều 228, 229, 230. Đây là những hành vi có tính nguy hiểm cho xã hội, xâm phạm nghiêm trọng vào chế độ quản lý, sử dụng và bảo vệ đất đai của Nhà nước, xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của công dân.
Rà soát kỹ lưỡng, đảm bảo tính thống nhất của Luật Đất đai (sửa đổi) với Bộ Luật hình sự năm 2015
Mặc dù vậy, bên cạnh những quy định phù hợp, đáp ứng yêu cầu tính thống nhất, đồng bộ giữa BLHS năm 2015 và Luật Đất đai năm 2013, thì cũng bộc lộ một số điểm hạn chế nhất định cần phải rà soát sửa đổi, bổ sung bảo đảm tốt nhất chức năng bảo vệ của Luật Hình sự và bảo đảm quan hệ đất đai đi đúng quỹ đạo của nó như sau: Thứ nhất, Điều 228 - Tội vi phạm các quy định về sử dụng đất đai trong BLHS năm 2015 quy định 03 hành vi khách quan bao gồm: Lấn chiếm đất, chuyển quyền sử dụng đất hoặc sử dụng đất trái với các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai... nhưng thực tiễn cho thấy vẫn còn hành vi khác như: hành vi đào đất lấy đất (đem bán thu lời bất chính chẳng hạn).
Ở mức độ vi phạm hành chính thì có thể căn cứ khoản 4 Điều 12 Nghị định số 171/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 13/11/2013 “Quy định xử phạt các hành vi vi phạm quy định về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ”, như sau: “4. Phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với cá nhân, từ 6.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với tổ chức thực hiện một trong các hành vi vi phạm sau đây: ... b) Tự ý đào, đắp, san, lấp mặt bằng trong hành lang an toàn đường bộ...
Điều này có nghĩa, mới chỉ xử phạt hành vi đào đất trong hành lang an toàn giao thông mà chưa điều chỉnh trong Luật Đất đai và BLHS năm 2015 thuộc nhóm các tội phạm về đất đai. Còn trường hợp với số lượng lớn đem bán thì có thể bị xem xét về Tội vi phạm quy định về nghiên cứu, thăm dò, khai thác tài nguyên được quy định tại Điều 227 BLHS năm 201525 vì lúc này, “đất” gián tiếp có thể xem là một loại khoáng sản (Điều 64 Luật Khoáng sản năm 2010). Tuy nhiên, để thống nhất xử lý cần nghiên cứu điều chỉnh đưa hành vi này về Điều 228 BLHS năm 2015 xử lý cho phù hợp hơn.
Cũng tại Điều 229 - Tội vi phạm quy định về quản lý đất đai trong BLHS năm 2015, nội dung điều luật quy định một trường hợp nếu một người có hành vi lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn giao đất, thu hồi, cho thuê, cho phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng trái pháp luật… bị xử lý hình sự nếu thuộc trường hợp tại điểm c “Đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm” (không thuộc điểm a, b của Điều luật này). Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, các đối tượng phạm tội thường là người đứng đầu các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đồng thời là người sẽ đưa ra quyết định kỷ luật đối với người vi phạm hoặc giải quyết các khiếu nại, tố cáo về đất đai. Vì vậy, rất ít trường hợp họ không hoặc chưa bao giờ bị xử lý kỷ luật về hành vi này, trong khi đó hành vi của họ thể hiện lỗi cố ý vi phạm trong lĩnh vực quản lý đất.
ThS.Nguyễn Hải Nguyệt, Khoa Lý luận chính trị- Luật, Đại học Hồng Đức
Cũng quan tâm đến vấn đền này, ThS.Nguyễn Hải Nguyệt, Khoa Lý luận chính trị- Luật, Đại học Hồng Đức chỉ rõ, BLHS năm 2015 đã bổ sung thêm chủ thể của tội phạm, đó là bên cạnh cá nhân còn có pháp nhân thương mại phạm tội. Tại Điều 75 Bộ luật này, pháp nhân thương mại chỉ phải chịu trách nhiệm hình sự khi có đủ các điều kiện sau đây: hành vi phạm tội được thực hiện nhân danh pháp nhân thương mại; hành vi phạm tội được thực hiện vì lợi ích của pháp nhân thương mại; hành vi phạm tội được thực hiện có sự chỉ đạo, điều hành hoặc chấp thuận của pháp nhân thương mại; chưa hết thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự quy định. Đặc biệt trong điều luật đã quy định việc pháp nhân thương mại chịu trách nhiệm hình sự không loại trừ trách nhiệm hình sự của cá nhân.
Tuy nhiên, trong lĩnh vực sử dụng, quản lý đất đai lại “vắng bóng” quy định về chủ thể này. Pháp nhân thương mại chỉ phải chịu trách nhiệm hình sự đối với 33 tội danh và trong đó lại không quy định các tội phạm tại các điều 228, 229, 230. Mặt khác, trong bối cảnh nền kinh tế thị trường nước ta đang có những bước phát triển mạnh mẽ tạo điều kiện thuận lợi nâng cao chất lượng cuộc sống của Nhân dân, thì bên cạnh đó cũng có không ít pháp nhân thương mại vì chạy theo lợi nhuận đã vi phạm nghiêm trọng và xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân trong một số lĩnh vực như sản xuất kinh doanh, quản lý kinh tế, chứng khoán, đầu tư, bảo hiểm, đầu thầu xây dựng... và cũng không loại trừ khả năng đất đai sẽ là mục tiêu tiếp theo nằm trong “tầm ngắm” của những tổ chức kinh tế này.
Do vậy, tham khảo kinh nghiệm các nước quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân (Anh, Pháp, Mỹ, Nhật, Trung Quốc…) nhận thấy rằng, thuyết đồng nhất hóa trách nhiệm được sử dụng ở tất cả các nước quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân32 và nghiên cứu, cân nhắc để bổ sung thêm chủ thể của các tội phạm này là pháp nhân thương mại bên cạnh người phạm tội.
Ngoài ra, một số chuyên gia cũng nhận định, để Luật Hình sự là công cụ sắc bén, hữu hiệu nhằm đấu tranh phòng, chống các tội phạm về đất đai, bảo vệ được đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các công tình kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng, thì hệ thống pháp luật giữa BLHS và Luật Đất đai phải bảo đảm tính thống nhất. Chỉ khi hệ thống pháp luật thống nhất mới tránh được tình trạng các chủ thể lựa chọn hành vi nào có lợi hoặc cố tình trốn tránh, bỏ qua các quy định pháp luật nhằm đem đến sự có lợi cho mình khi tham gia vào quan hệ pháp luật trong lĩnh vực đất đai, và khi đó tất yếu sẽ dẫn đến sự xung đột trong hành vi xử sự, trong lợi ích của chủ thể đó với các chủ thể khác, với xã hội, cộng đồng.
Do đó, cần phải bảo đảm tính thống nhất giữa BLHS năm 2015 và dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nhằm giải quyết thỏa đáng bài toán về tội phạm cũng như bảo vệ được các quan hệ xã hội được BLHS ghi nhận, qua việc cần thường xuyên rà soát, xem xét, bổ sung, cập nhật quy định pháp luật phù hợp với bối cảnh thời đại và yêu cầu mới./.