ĐÁNH GIÁ TOÀN DIỆN NHỮNG VẤN ĐỀ CHỒNG CHÉO GIỮA DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI) VÀ CÁC LUẬT HIỆN HÀNH TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT
Quan tâm đến tính thống nhất giữa pháp luật đất đai và pháp luật đầu tư, PGS.TS Nguyễn Minh Hằng, Phó Giám đốc Học viện Tư pháp chỉ rõ, pháp luật đất đai và pháp luật đầu tư chưa có quy định thống nhất trong việc quyết định chủ trương đầu tư thực hiện dự án (đối với dự án ngoài ngân sách) với kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện.
Theo quy định tại Điều 33 Luật Đầu tư năm 2020, “Nội dung thẩm định đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư bao gồm: a) Đánh giá sự phù hợp của dự án đầu tư với quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị và quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (nếu có); b) Đánh giá nhu cầu sử dụng đất:...”. Việc xác định dự án cần có trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện được phê duyệt mới quyết định chủ trương đầu tư. Quy định này không rõ quyết định chủ trương đầu tư trước hay sau đó mới phê duyệt bổ sung dự án vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện hay dự án phải có trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện do ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt mới được chấp thuận chủ trương đầu tư.
PGS.TS. Nguyễn Minh Hằng, Phó giám đốc Học viện Tư pháp
Theo quy định tại Điều 29 Luật Đầu tư thì quy định các hình thức lựa chọn nhà đầu tư gồm đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai, đấu thầu thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất, chấp thuận chủ trương đầu tư dự án đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư không thông qua đấu giá, đấu thầu áp dụng khi nhà đầu tư được cơ quan có thẩm quyền cho phép nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án phi nông nghiệp. Thủ tục này thực hiện và chỉ áp dụng đối với dự án thuộc Điều 73 Luật Đất đai. Luật Đấu thầu quy định chung phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư có sử dụng đất. Các quy định nêu trên chưa phân biệt rõ các trường hợp lựa chọn nhà đầu tư gồm đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai, đấu thầu thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất, chấp thuận chủ trương đầu tư dự án đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư không thông qua đấu giá, đấu thầu gây nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực thi.
Bên cạnh đó, theo PGS.TS Nguyễn Minh Hằng, giữa pháp luật đất đai và pháp luật đấu thầu chưa có sự thống nhất trong lựa chọn nhà đầu tư. Theo khoản 3 Điều 1 Luật Đấu thầu năm 2013 quy định dự án sử dụng đất thuộc trường hợp đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư. Trong khi đó tại Điều 118 Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định việc giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất mà không quy định trường hợp giao đất, cho thuê đất thông qua đấu thầu dự án có sử dụng đất. Bên cạnh đó, theo điểm b khoản 1 Điều 119 Luật Đất đai năm 2013 quy định đất đã được giải phóng mặt bằng thì phải thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, theo Luật Đấu thầu và Luật Nhà ở năm 2014 quy định đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất đối với đất chưa thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng. Như vậy, đối với trường hợp đất hỗn hợp gồm đất chưa thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng và đất do Nhà nước quản lý (đất sạch) khi thực hiện dự án gặp khó khăn trong việc áp dụng hai hình thức đấu giá và đấu thầu.
TS Đoàn Văn Bình, Phó chủ tịch Hiệp hội Bất động sản Việt Nam
Cùng quan tâm đến vấn đề này, TS.Đoàn Văn Bình, Phó Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản Việt Nam bày tỏ băn khoăn về các quy định đấu giá quyền sử dụng đất. Theo đó, nên xem xét lại tính khả thi của quy định về điều kiện đất thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất tại điểm d khoản 2 Điều 126 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
Cụ thể, tại điểm d khoản 2 Điều 126 dự thảo Luật quy định đất để thực hiện đấu giá phải đảm bảo điều kiện “có quy hoạch chi tiết 1/500 được cơ quan có thẩm quyền lựa chọn”. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật về quy hoạch thì không phải mọi trường hợp đều có thể sử dụng kinh phí từ ngân sách Nhà nước để thanh toán chi phí lập quy hoạch (Điều 12, Luật Quy hoạch đô thị 2009) trước khi lựa chọn được Nhà đầu tư. Hơn nữa, quy hoạch 1/500 của nhà nước thường không phải “khẩu vị” đầu tư của doanh nghiệp.
Như vậy, sau khi trúng thầu, để phù hợp với nhu cầu thay đổi của thị trường, doanh nghiệp xin điều chỉnh và một loạt các thủ tục hành chính mất thời gian và tốn kém được kích hoạt. Do đó, khi dự thảo Luật quy định điều kiện này thì cần rà soát để thống nhất với quy định của pháp luật liên quan đến quy hoạch (trách nhiệm, thẩm quyền, nguồn kinh phí lập quy hoạch, thời hạn quy hoạch, loại quy hoạch...) để bảo đảm tính khả thi của điều kiện này trong thực tiễn. Do đó, đề xuất chỉ cần có quy hoạch 1/2000 là đủ điều kiện đấu giá, nhà nước đỡ việc, tiết kiệm chi phí. Đồng thời, doanh nghiệp có thể trực tiếp làm quy hoạch 1/500 phù hợp với quy hoạch 1/2000 và phù hợp với nhu cầu thị trường.
Đồng thời, TS.Đoàn Văn Bình đề nghị cân nhắc điều chỉnh điều kiện của tổ chức, cá nhân tham gia đấu giá “phải có đề xuất dự án đầu tư”: Điểm đ khoản 3 Điều 126 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định điều kiện của tổ chức, cá nhân tham gia đấu giá quyền sử dụng đất là “phải có đề xuất dự án đầu tư trên khu đất đưa ra đấu giá và tiến độ thực hiện dự án”.
Điều 29 Luật Đầu tư 2020 quy định các hình thức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư bao gồm: đấu giá, đấu thầu và chấp thuận nhà đầu tư. Trong đó, khoản 2 Điều 29 Luật Đầu tư 2020 quy định rất rõ lựa chọn nhà đầu tư trong trường hợp đấu giá được thực hiện “sau khi chấp thuận chủ trương đầu tư, trừ trường hợp dự án đầu tư không thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư”. Theo quy định của pháp luật về đầu tư, chúng tôi hiểu rằng trước khi thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã phải ban hành quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư dự án với các nội dung về dự án do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trình và thẩm định. Thông qua quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư, cơ quan nhà nước đã chấp thuận đề xuất dự án đầu tư với các nội dung: mục tiêu, quy mô đầu tư, vốn đầu tư và phương án huy động vốn, địa điểm, thời hạn, tiến độ thực hiện, đề xuất nhu cầu sử dụng đất …
Chấp thuận chủ trương đầu tư là một phần của hồ sơ mời đấu giá, khi tham gia đấu giá, các nhà đầu tư đều có nghĩa vụ tuân thủ chấp thuận chủ trương đầu tư. Việc đấu giá trên cùng một mặt bằng sẽ đảm bảo cuộc đấu giá diễn ra cạnh tranh, công bằng, minh bạch. Việc cho phép mỗi nhà đầu tư được đề xuất dự án đầu tư và tiến độ thực hiện khác nhau sẽ không đảm bảo đấu giá trên cùng một mặt bằng. Như vậy, quy định “phải có đề xuất dự án đầu tư” là không phù hợp với quy định tại Luật Đầu tư 2020, do vậy, tán thành với một số đề xuất bỏ điều kiện này tại điểm đ khoản 3 Điều 126 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
Các chuyên gia cho rằng cần góp phần cải thiện môi trường đầu tư, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp tiếp cận đất đai trong khuôn khổ quy định của pháp luật
Cũng liên quan về tính tương thích giữa pháp luật đất đai và pháp luật đầu tư, một số chuyên gia chỉ rõ, về giao đất, cho thuê đất trong trường hợp chấp thuận nhà đầu tư: theo quy định tại Khoản 1 Điều 29 Luật Đầu tư năm 2020, có ba hình thức lựa chọn nhà đầu tư: Đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai; Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo quy định của pháp luật về đấu thầu; Chấp thuận nhà đầu tư. Điều 116 dự thảo Luật quy định 3 trường hợp giao đất, cho thuê đất: Giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu dự án; Giao đất, cho thuê đất thông qua hình thức đấu thầu dự án; Giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất.
Trong các trường hợp giao đất, cho thuê đất tại dự thảo Luật không quy định trường hợp Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư được chấp thuận đầu tư theo quy định tại Luật Đầu tư năm 2020. Điều này có thể dẫn tới trường hợp, khi nhà đầu tư được chấp thuận đầu tư nhưng không biết sẽ phải thực hiện thủ tục nào để được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và sẽ gặp khó khăn khi triển khai dự án đầu tư. Vì vậy, để đảm bảo thuận lợi cho nhà đầu tư thực hiện dự án trong trường hợp được chấp thuận đầu tư, đề nghị bổ sung căn cứ để giao đất, cho thuê đất đối với trường hợp này vào Điều 116 dự thảo Luật.
Bàn về vấn đề này, PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến, Trưởng Khoa Pháp luật Kinh tế, Đại học Luật Hà Nội chỉ rõ, mối quan hệ giữa Luật Đất đai với Luật Đầu tư được đánh giá chi tiết thông qua những nội dung chính sau đây: Các quy định về quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư; Các quy định về lĩnh vực, địa bàn đầu tư, ưu đãi và hỗ trợ đầu tư; Các quy định về hoạt động đầu tư trực tiếp; Các quy định về quản lý đầu tư theo quy hoạch;
PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến nhấn mạnh, pháp luật đất đai là một lĩnh vực pháp luật rộng lớn liên quan đến nhiều ngành luật khác nhau mà trước phải kể đến là Luật đất đai và các đạo luật khác có liên quan. Giữa các đạo luật này có mối quan hệ và sự chồng lấn trong một số nội dung quy định. Việc rà soát mối quan hệ giữa Luật đất đai với một số các đạo luật khác có liên quan nhằm phát hiện mâu thuẫn, chồng chéo trên cơ sở đó kiến nghị các giải pháp khắc phục, hoàn thiện pháp luật đất đai là một việc làm có ý nghĩa lý luận và thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả điều chỉnh của pháp luật đất đai nói chung và Luật Đất đai (sửa đổi) nói riêng.