Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban là một trong những trụ cột quan trọng trong hoạt động của Quốc hội.
Cơ sở pháp lý tiến hành Phiên giải trình.
Trước khi Hiến pháp 2013 được ban hành, các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội… đã có những quy định tạo cơ sở pháp lý cho Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban tiến hành các hoạt động giải trình.
Điều 38 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 quy định: “Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có quyền yêu cầu các thành viên Chính phủ , Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và những viên chức nhà nước hữu quan cung cấp tài liệu hoặc đến trình bày những vấn đề mà Hội đồng hoặc Ủy ban xem xét, thẩm tra. Người nhận được yêu cầu của Hội đồng hoặc Ủy ban của Quốc hội phải đáp ứng yêu cầu đó”.
Theo quy định của điều này, tại các phiên giải trình, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có quyền yêu cầu các quan chức cao cấp trong Bộ máy hành pháp, tư pháp đến “trình bày” những vấn đề mà Hội đồng Dân tộc, Ủy ban quan tâm. Bên cạnh đó, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban cóthể yêu cầu các viên chức liên quan đến vấn đề đang được xem xét, thẩm tra cung cấp tài liệu, hoặc đến trình bày.
Đối với những đối tượng khác, Luật không quy định Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban có được mời hay không mời tham gia. Căn cứ vào nguyên tắc hoạt động của Quốc hội nói chung, hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội nói riêng là công khai, minh bạch, với sự tham gia của công chúng. Do vậy, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban hoàn toàn có thể mời các thành phần khác đến dự phiên họp giải trình để có thêm thông tin đặt bên cạnh thông tin do Chính phủ cung cấp.
Điều 27 Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội đã có quy định cụ thể hơn: “Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có quyền yêu cầu thành viên Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan khác hoặc tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu hoặc đến trình bày những vấn đề mà Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban đang xem xét, thẩm tra, người nhận được yêu cầu có trách nhiệm thực hiện”. Với quy định này, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban không chỉ có thẩm quyền yêu cầu đại diện các Bộ, ngành đến báo cáo, mà còn có thể mời cả đại diện các tổ chức, cá nhân khác đến trình bày. Các đối tượng mà Ủy ban có quyền yêu cầu đến trình bày những vấn đề đang được xem xét, thẩm tra gồm có cả “các tổ chức, cá nhân có liên quan”. Có thể hiểu “các tổ chức, cá nhân có liên quan” không chỉ trong bộ máy nhà nước, mà cả các tổ chức xã hội, hiệp hội, tổ chức phi Chính phủ, doanh nghiệp, viện, trường, chuyên gia, cá nhân công dân v.v…
Tiếp đó, Hiến pháp mới năm 2013 đã dành hẳn một điều (Điều 77) để quy định về quyền của Hội đồng dân tộc và các ủy ban trong việc yêu cầu các chủ thể có liên quan báo cáo, giải trình và cung cấp tài liệu: “Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có quyền yêu cầu thành viên Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước và cá nhân hữu quan báo cáo, giải trình hoặc cung cấp tài liệu về những vấn đề cần thiết. Người được yêu cầu có trách nhiệm đáp ứng yêu cầu đó”.
Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp mới, Luật tổ chức Quốc hội đã quy định về giải trình tại phiên họp Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội tại Điều 82. Theo đó, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có quyền yêu cầu thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước và cá nhân hữu quan giải trình về những vấn đề thuộc lĩnh vực Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội phụ trách. Người được yêu cầu giải trình có trách nhiệm báo cáo, giải trình tại phiên họp của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội phải kết luận về vấn đề được giải trình. Kết luận của Hội đồng, Ủy ban được gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội, các đại biểu Quốc hội và các cơ quan, tổ chức hữu quan.
Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức Quốc hội vào trong hoạt động lập pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (có hiệu lực từ 01/7/2016) đã quy định: “Cơ quan chủ trì thẩm tra có thể mời đại diện cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản tham dự cuộc họp do mình tổ chức để phát biểu ý kiến về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo. Cơ quan thẩm tra có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo báo cáo, giải trình, cung cấp thông tin, tài liệu về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo” (Điều 63). Với quy định này, Luật ban hành đã quy định cụ thể hơn về các đối tượng được mời tham dự phiên họp của Hội đồng Dân tộc và Ủy ban, bao gồm các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học, đại diện các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội mới, các quy định của Luật hoạt động giám sát, Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và Ủy ban cũng đang được tích cực soạn thảo, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.
Phiên giải trình đầu tiên và xu hướng phát triển
Thực tế cho thấy, hoạt động giải trình tại Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã bắt đầu triển khai từ những năm cuối của Quốc hội khóa XII. Phiên giải trình đầu tiên do Ủy ban các vấn đề xã hội của Quốc hội tổ chức ngày 21/4/2010 về chính sách giảm nghèo. Phiên giải trình được tổ chức, thu hút sự tham gia đông đảo của giới truyền thông. Bộ trưởng Nguyễn Thị Kim Ngân (thời điểm đó) trở thành thành viên đầu tiên của Chính phủ ra điều trần tại một ủy ban của Quốc hội.
Bên cạnh đó, Ủy ban Kinh tế cũng là một trong những cơ quan tiến hành phiên giải trình sớm nhất. Ngay trước Kỳ họp cuối cùng của nhiệm kỳ Khóa XII, Ủy ban này đã tổ chức phiên giải trình về một số vấn đề trong tổ chức hoạt động của hệ thống ngân hàng.
Phiên giải trình tại Ủy ban của Quốc hội khóa XIII.
Sang đến Quốc hội nhiệm kỳ Khóa XIII, hoạt động giải trình tại Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội được tổ chức rộng khắp, nhất là sau khi có Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội, với yêu cầu: tăng cường hoạt động giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội về những vấn đề thuộc lĩnh vực Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội phụ trách. Vào thời kỳ cao điểm, có tuần có tới hai bộ trưởng liên tiếp tham gia giải trình.
Chỉ trong hai năm 2013-2014, số lượng các phiên giải trình đã tăng mạnh, nội dung các phiên giải trình trải rộng trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, quản lý nhà nước và những vấn đề cử tri quan tâm, từ phòng chống tham nhũng, quản lý giá thuốc, hỗ trợ di dân tái định cư, hoạt động công chứng, chứng thực, đến bất động sản, bảo đảm trật tự, an toàn giao thông, ban hành văn bản quy định chi tiết...
Trong các nhiệm kỳ gần đây, tại các phiên giải trình, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tập trung vào lĩnh vực chuyên môn để đối thoại, lắng nghe ý kiến, trao đổi không chỉ giữa các cơ quan nhà nước mà còn có thể là cử tri, người dân, chuyên gia, nhà khoa học được mời tham gia. Đặc biệt, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV, những năm đầu của nhiệm kỳ khóa XV hoạt động giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban được đẩy mạnh, tăng cường cả về số lượng và chất lượng.
Ủy ban Kinh tế của Quốc hội tổ chức Phiên giải trình về tình hình thị trường xăng dầu và kết quả thực hiện các nhiệm vụ, giải pháp trong công tác quản lý nhà nước về xăng dầu.
Nội dung lựa chọn để giải trình cũng nhiều hơn và đi sâu vào những vấn đề bức xúc của cuộc sống. Điều đó cho thấy, hoạt động giải trình đã ngày càng được các cơ quan của Quốc hội quan tâm tổ chức và trở thành công cụ đắc lực cho các cơ quan của Quốc hội trong việc tham mưu, giúp Quốc hội giám sát, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, tờ trình... Cũng thông qua giải trình, những vấn đề nóng, phức tạp trong quản lý nhà nước, hoạch định chính sách đã được đưa ra thảo luận công khai, đa chiều, làm tăng lòng tin của dư luận, cử tri vào quy trình làm việc công khai, minh bạch ngay từ khâu cho ý kiến, xây dựng chính sách.
Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện khung pháp lý đối với hoạt động giải trình
Mặc dù đạt được những kết quả tích cực, tuy nhiên hoạt động giải trình của các cơ quan của Quốc hội nước ta thời gian qua còn có những hạn chế, tồn tại như: giải trình vẫn như là một công cụ gắn liền với giám sát, giải trình lập pháp vẫn chưa được coi trọng; Tại các buổi giải trình, vẫn thiên về báo cáo, hỏi đáp giữa đại biểu và đại diện Bộ ngành hữu quan, các thành viên Ủy ban chưa thực sự trở thành “người trọng tài” ngồi nghe các bên tranh luận, thảo luận và cung cấp chứng cứ; khả năng tham gia của thành viên Ủy ban vào các hoạt động giải trình là khá hạn chế;...
Do đó, để tiếp tục đổi mới, nâng cao hơn nữa hiệu quả phiên giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, PGS.TS Đinh Xuân Thảo, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp đề nghị, cần mở rộng phạm vi vấn đề được giải trình không nên coi hình thức giải trình chỉ phục vụ hoạt động giám sát mà còn có thể phục vụ hoạt động lập pháp. Do đó, nên xác định bổ sung về hoạt động yêu cầu giải trình vấn đề “xây dựng, ban hành chính sách, về thực thi pháp luật”. Đồng thời, cần nghiên cứu mở rộng đối tượng giải trình tới không chỉ các Bộ, ngành ở trung ương, mà có thể tới các cá nhân hữu quan khác nếu thấy cần thiết,...
PGS.TS Đinh Xuân Thảo, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp.
PGS. TS Đinh Xuân Thảo nhấn mạnh, hoạt động giải trình cần được xác định là hoạt động bình thường của Hội đồng, Ủy ban, nên được tổ chức khi Hội đồng, Ủy ban nhận thấy cần thiết phải được tiến hành. Bên cạnh đó, do đặc thù Hội đồng, Ủy ban hầu hết thành viên hoạt động không chuyên trách, do đó, có thể có hình thức giải trình trước Thường trực Hội đồng, Ủy ban, gồm những đại biểu hoạt động chuyên trách hoặc Thường trực ở rộng mời thêm một số thành viên hoạt động không chuyên trách. Như vậy, khả năng tổ chức giải trình thường xuyên, hợp lý mới mang tính khả thi và cũng phù hợp với xu hướng của Quốc hội tăng cường hợp lý số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách.
Theo dõi hoạt động giải trình tại Hội đồng, các Ủy ban của Quốc hội, PGS.TS Doãn Hồng Nhung cho rằng, các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến tổ chức, hoạt động của các Ủy ban chưa quy định rõ ràng, cụ thể về quyền và nghĩa vụ của các bên, quy trình, thủ tục tiến hành giải trình, trường hợp nào phải giải trình bắt buộc, cách thức tổ chức giải trình, cách thức và mức độ công khai… Để khuyến khích Hội đồng dân tộc và các Ủy ban tổ chức các phiên giải trình, trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành, cần phát triển rõ hơn cơ sở pháp lý của giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội,...
Ngoài ra, PGS.TS Doãn Hồng Nhung lưu ý, cần rà soát, nghiên cứu ban hành văn bản quy định cụ thể về hoạt động giải trình để thống nhất thực hiện chung; có giải pháp nhằm đẩy mạnh tổ chức thông tin, tuyên truyền rộng rãi về giải trình trong hoạt động của Quốc hội;...
Là một trong những trụ cột quan trọng của Quốc hội, việc phát huy vai trò cũng như không ngừng đổi mới trong cách thức hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban là hết sức cần thiết và phù hợp với tinh thần lập pháp khi ban hành Luật tổ chức Quốc hội. Đây là hoạt động hết sức có ý nghĩa nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động chung của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi ngày càng cao của việc xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế./.