Ủy ban Quốc phòng và An ninh họp thẩm tra dự án Luật Quốc phòng (sửa đổi) Ảnh: Đình Nam
Luật quốc phòng số 39/2005/QH11 được Quốc hội khóa XI thông qua tại kỳ họp thứ 7 ngày 14/9/2005 sau hơn 10 năm thực hiện đã góp phần tích cực xây dựng lực lượng vũ trang nhân dân, củng cố nền quốc phòng toàn dân và nâng cao khả năng phòng thủ của đất nước. Tuy nhiên, để tiếp tục thể chế hóa các quy định mới của Hiến pháp năm 2013 và chủ trương, đường lối của Đảng ta về lĩnh vực quốc phòng, bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, tạo cơ sở pháp lý cao hơn để xây dựng, củng cố về lĩnh vực quốc phòng, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, đồng thời khắc phục những hạn chế, vướng mắc, bất cập trong quá trình thực hiện Luật thì việc sửa đổi Luật quốc phòng là cần thiết. Vì vậy, ngày 29/7/2016 Quốc hội khóa XIV đã có Nghị quyết số 22/2016/QH14 về việc điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016 và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017, theo đó, dự án Luật quốc phòng (sửa đổi) được chuyển sang Chương trình năm 2017 trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 4 (tháng 10/2017).
Qua nghiên cứu, việc cân nhắc quy định về “Tình trạng khẩn cấp về quốc phòng” tại dự án Luật Quốc phòng (sửa đổi) trên cơ sở Tờ trình số 388 /TTr- CP ngày 19 tháng 9 năm 2017 của Chính phủ là cần thiết bởi một số lý do sau đây:
Thứ nhất: Về quy định tại dự thảo Luật: khoản 13 Điều 13 dự thảo Luật quy định: “Tình trạng khẩn cấp về quốc phòng là trạng thái xã hội của đất nước khi có nguy cơ trực tiếp bị xâm lược hoặc đã xảy ra hành động xâm lược hoặc bạo loạn, nhưng chưa đến mức tuyên bố tình trạng chiến tranh. Ngoài khoản này, cụm từ “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng” còn được quy định tại: điểm g, khoản 2 Điều 10; khoản 1 Điều 16; Điều 19; khoản 1 , khoản 5 Điều 20; điểm a, điểm b khoản 1 Điều 25; khoản 2 Điều 33; khoản 4 Điều 42; khoản 4 Điều 43 của dự thảo Luật Quốc phòng (sửa đổi).
Theo quy định tại khoản 1 Điều 5 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2005 thì nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải:“Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”, vì “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp” (khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định rõ). Vì vậy, một yêu cầu quan trọng trước tiên là cần phải rà soát, đối chiếu các quy định của dự án Luật Quốc phòng (sửa đổi) có bảo đảm tính hợp hiến và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, trong đó hãy cùng nhau nghiên cứu về quy định “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng”.
Thứ hai: Về quy định của Hiến pháp năm 2013: Qua nghiên cứu cho thấy, Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định về “tình trạng khẩn cấp”, theo đó quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể có liên quan đến chế định này, như: nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội quy định về tình trạng khẩn cấp (khoản 13 Điều 70); nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban thường vụ Quốc hội ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương (khoản 10 Điều 74) và nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; trong trường hợp Uỷ ban thường vụ Quốc hội không thể họp được, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương (khoản 5 Điều 88).
Phó Chủ nhiệm Ủy ban QP- AN trình bày báo cáo thẩm tra dự án Luật Quốc phòng (sửa đổi)
Thứ ba: Về các quy định trong hệ thống pháp luật hiện hành:
Qua nghiên cứu một số luật ban hành trong thời gian gần đây cho thấy:
+ Luật tổ chức Quốc hội Số 57/2014/QH13 ngày 20/11/2014 quy định “Quốc hội quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia” (khoản 3 Điều 17). Về thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội, khoản 2 Điều 57 Luật này quy định “Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương khi trong cả nước, một hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước, của tổ chức, tính mạng, sức khoẻ, tài sản của Nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự, an toàn xã hội theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Khi không còn tình trạng khẩn cấp, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định bãi bỏ tình trạng khẩn cấp theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ”.
+ Luật tổ chức Chính phủ Số 76/2015/QH13 ngày 19/6/2015 tại khoản 4 Điều 18 (Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong quản lý về quốc phòng) quy định “Tổ chức thi hành lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết để bảo vệ Tổ quốc, bảo vệ tính mạng và tài sản của Nhân dân”.
+ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, có quy định về “Tình trạng khẩn cấp” tại điểm d khoản 2 Điều 15 và điểm d khoản 2 Điều 16; khoản 1 Điều 17. Theo Điều 1 Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp ngày 23/3/2000 thì tình trạng khẩn cấp được quy định chung là: “Khi trong cả nước hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội thì Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp để áp dụng các biện pháp đặc biệt nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả xảy ra, nhanh chóng ổn định tình hình”.
Thứ tư: Một số vấn đề rút ra qua nghiên cứu Hiến pháp và pháp luật hiện hành có liên quan
Qua nghiên cứu trên cho thấy, Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp chỉ quy định về “tình trạng khẩn cấp” nói chung mà không quy định về “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng”. Quy định như vậy là bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. Mặt khác, việc quy định về thẩm quyền, trình tự ban bố, công bố, bãi bỏ “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng” Luật Quốc phòng năm 2005 giống như áp dụng đối với “tình trạng khẩn cấp” theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành là chưa phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Thứ năm: tham khảo pháp luật có liên quan của nước ngoài:
Tham khảo Luật Quốc phòng một số nước (như Trung Quốc, Cu Ba, Úc…) đều không quy định “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng”. Nghiên cứu Hiến pháp pháp luật hiện hành của Liên bang Nga cho thấy, Hiến pháp Liên bang Nga có một số quy định về tình trạng chiến tranh (tình trạng quân sự) tại khoản 2 Điều 87 và về tình trạng khẩn cấp tại Điều 56, Điều 88… Thể chế hóa các quy định này của Hiến pháp, pháp luật Liên bang Nga có một số luật hiến pháp chuyên ngành liên bang như: Luật về tình trạng khẩn cấp và Luật về tình trạng chiến tranh (tình trạng quân sự). Tại Điều 1 (tình trạng khẩn cấp) của Luật về tình trạng khẩn cấp của Liên bang Nga không tách riêng tình trạng khẩn cấp về quốc phòng mà chỉ quy định chung với nội dung cơ bản là: tình trạng khẩn cấp quy định chế độ pháp lý đặc biệt đối với hoạt động của các cơ quan chính quyền, các cơ quan tự quản địa phương, các tổ chức không phụ thuộc vào hình thức thành lập và hình thức sở hữu, những người có chức vụ trong các cơ quan, tổ chức này cho phép quy định những hạn chế riêng về quyền và tự do của công dân Liên bang Nga, của người nước ngoài và người không có quốc tịch, quyền của các cơ quan, tổ chức cũng như bổ sung nghĩa vụ đối với cá nhân, tổ chức này. Thực hiện tình trạng khẩn cấp là biện pháp tạm thời, thật sự cần thiết để bảo đám an ninh cho công dân và bảo vệ chế độ hiến pháp của Liên bang Nga. Mặt khác, Luật quốc phòng Liên bang Nga không quy định về tình trạng khẩn cấp hay tình trạng khẩn cấp về quốc phòng.
Thứ sáu: Một số ý kiến rút ra về quy định “Tình trạng khẩn cấp về quốc phòng”.
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” (Khoản 2 Điều 14). Để phù hợp với quy định này của Hiến pháp, nhiều luật đã và đang được sửa đổi, bổ sung, đồng tiếp tục được rà soát nghiên cứu để nâng các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật khác lên thành luật bảo đảm theo lộ trình, trong đó có Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp.
Việc ban bố và thực hiện quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp có ý nghĩa rất quan trọng đối với mỗi quốc gia, dân tộc, vì khi ban bố tình trạng khẩn cấp sẽ phải áp dụng nhiều biện pháp có liên quan trực tiếp đến hạn chế quyền con người, quyền công dân, ảnh hưởng nhất định đến lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân… nhằm bảo đảm, bảo vệ lợi chung lớn hơn của cả cộng đồng, dân tộc, quốc gia… Theo nhiều chuyên gia thì nội hàm của khái niệm “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng” phải nằm trong khái niệm chung về “tình trạng khẩn cấp”, theo đó sẽ bổ sung điều kiện ban bố trình tình trạng khẩn cấp có liên quan đến quốc phòng và sẽ phải được nghiên cứu, hoàn thiện khái niệm “tình trạng khẩn cấp” khi nâng Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp lên thành luật.
Từ những nghiên cứu và phân tích trên cho thấy, nếu vẫn quy định “Tình trạng khẩn cấp về quốc phòng”trong dự thảo Luật Quốc phòng (sửa đổi) thì khi luật có hiệu lực và trường hợp cần thiết xảy ra, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước đều không có quyền ban bố, công bố hay bãi bỏ vì không được Hiến pháp năm 2013 quy định!
Do đó, việc cân nhắc không nên quy định“Tình trạng khẩn cấp về quốc phòng” tại dự thảo Luật quốc phòng (sửa đổi) để bảo đảm phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật là cần thiết.