Nhằm góp phần cung cấp thêm các thông tin khoa học cho việc sửa đổi, bổ sung Luật đất đai, trong khuôn khổ nhiệm vụ khoa học năm 2010, Vụ Kinh tế (Văn phòng Quốc hội) đã triển khai nghiên cứu đề tài cấp cơ sở "Thực trạng quy định của pháp luật đất đai về quy hoạch sử dụng đất: Những kiến nghị và giải pháp hoàn thiện". Bài viết này giới thiệu một số kết quả nghiên cứu chủ yếu và những kiến nghị của đề tài để hoàn thiện quy định pháp luật đất đai về quy hoạch sử dụng đất.
1. Pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp của Nhà nước về quản lý và tổ chức sử dụng đất hợp lý, hiệu quả thông qua việc bố trí, phân bổ đất đai cho các mục đích sử dụng và định hướng tổ chức sử dụng đất trong các đơn vị hành chính lãnh thổ, các ngành, tổ chức đơn vị và người sử dụng đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, thực hiện đường lối kinh tế của Nhà nước trên cơ sở dự báo theo quan điểm sinh thái, bền vững trong từng thời kỳ.
Các quy định về quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận quan trọng của ngành luật đất đai, là công cụ pháp lý quan trọng để quản lý và sử dụng đất có hiệu quả. Từ khi có Luật đất đai năm 1987 đến nay, chế định về quy hoạch sử dụng đất ngày càng hoàn thiện hơn, đã thể hiện rõ các căn cứ, cơ sở, nội dung và các vấn đề cụ thể của quy hoạch sử dụng đất. Công tác quy hoạch, kế hoạch hóa việc sử dụng đất đai đi vào nề nếp hơn. Quy hoạch sử dụng đất đã được lập trên quy mô cả nước, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã giúp cho công tác quản lý đất đai hiệu quả hơn, việc sử dụng đất hợp lý, khoa học và tiết kiệm.
Tuy vậy, hiện nay việc thực hiện các quy định của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất cũng bộc lộ nhiều hạn chế. Tiến độ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp còn chậm, thậm chí có nơi rất chậm, nhất là ở cấp huyện, cấp xã. Chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn thấp. Quy hoạch sử dụng đất ở một số địa phương còn có nội dung chưa phù hợp với thực tiễn, tính khả thi thấp, độ chênh lệch giữa dự báo trong quy hoạch, kế hoạch và thực hiện trong thực tế còn lớn. Hiệu lực của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn thấp, ý thức chấp hành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa tốt. Công tác quản lý, triển khai, xử lý vi phạm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nhiều bất cập( ). Mối quan hệ giữa các loại quy hoạch chưa được xử lý triệt để, sự chồng lấn, xung đột nhiều loại quy hoạch như quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị, quy hoạch các ngành, lĩnh vực… làm giảm hiệu lực, hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất. Do đó, cần sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật có liên quan và đổi mới cách thức thực hiện quy hoạch để khắc phục những hạn chế, bất cập nêu trên.
2. Căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất
Các quy định về vấn đề này còn có các hạn chế là: Thiếu quy định chặt chẽ về quy trình, thời gian hoàn thành các quy hoạch ngành và sự phối hợp giũa các Bộ, ngành, địa phương trong việc lập các quy hoạch ngành, quy hoạch sử dụng đất.
Trên thực tế không có quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội để làm căn cứ cho quy hoạch sử dụng đất. Theo quy định quy hoạch sử dụng đất của cả nước (cấp quốc gia) giai đoạn 2011-2020 phải được quyết định, xét duyệt trong năm 2010 (năm cuối của kỳ quy hoạch sử dụng đất 2001-2010) nhưng do phải chờ lập chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nên việc lập, phê duyệt bị chậm. Ngoài ra, việc thiếu quy hoạch vùng, quy hoạch không gian, khó khăn trong việc đánh giá đúng hiện trạng sử dụng đất hiện nay ở các địa phương và nhiều yếu tố khác cũng làm cho quy hoạch, kế hoạch sử dụng thường được xây dựng chậm về thời gian và thiếu nhiều căn cứ cần thiết.
Do đó, hoàn thiện Luật đất đai cần bổ sung quy định rõ nguyên tắc tuân thủ quy hoạch để bảo đảm hiệu lực pháp lý của quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất của cấp trên phải định hướng, quy định cho quy hoạch sử dụng đất của cấp dưới; quy hoạch sử dụng đất của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên. Việc lập quy hoạch sử dụng đất của mỗi cấp phải bảo đảm cân đối nhu cầu sử dụng đất, phân bổ quỹ đất để phát triển các ngành, lĩnh vực và phải thể hiện nhu cầu sử dụng đất của cấp mình.
Sửa đổi, bổ sung Điều 22 về căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất theo hướng: tách riêng quy định về các căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, vùng kinh tế - xã hội, vùng trọng điểm và vùng có quy mô liên tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Quy định rõ ràng, cụ thể căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh, cấp huyện trên nguyên tắc quy hoạch sử dụng đất cấp dưới phải căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất cấp trên và phải phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực.
Cần có quy định xử lý độ trễ của quy hoạch sử dụng đất để tránh tình trạng khi hết kỳ quy hoạch sử dụng đất vẫn chưa có quy hoạch kỳ tiếp theo. Trong trường hợp này cần có quy định cho kéo dài hiệu lực của quy hoạch hiện hành nhằm bảo đảm tính liên tục của công tác quản lý đất đai.
3. Cấp quy hoạch sử dụng đất và loại quy hoạch sử dụng đất
Luật đất đai quy định có 4 cấp quy hoạch sử dụng đất: quy hoạch sử dụng đất của cả nước (Nghị định 69/2009/NĐ-CP gọi là quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia); quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; quy hoạch sử dụng đất cấp xã. Việc quy định nhiều cấp quy hoạch, vừa phải căn cứ lẫn nhau, vừa phải tuân thủ nhiều chỉ tiêu trùng lặp nên dẫn tới tình trạng kéo dài thời gian lập và xét duyệt quy hoạch, chất lượng quy hoạch khó đảm bảo, đặc biệt là quy hoạch cấp xã. Yêu cầu quy hoạch sử dụng đất cấp xã được lập chi tiết đến từng thửa đất chưa thực hiện được do thiếu các điều kiện về kỹ thuật và sự hạn chế về trình độ của cán bộ cơ sở.
Quá trình sửa đổi Luật đất đai cần xem xét bỏ quy hoạch sử dụng đất cấp xã vì quy hoạch này không có nhiều ý nghĩa đối với yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai do chính quyền cấp xã không có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất (trừ quỹ đất công ích). Nguồn lực dành cho quy hoạch cấp xã nên tập trung cho quy hoạch cấp huyện để bảo đảm lồng ghép được những nội dung của quy hoạch cấp xã, quy hoạch được thể hiện chi tiết đến thửa đất.
Quy hoạch sử dụng đất chi tiết khu công nghệ cao, khu kinh tế thực chất là quy hoạch xây dựng được quy định trong Luật xây dựng hoặc quy hoạch chi tiết đô thị nếu các khu này nằm trong đô thị theo quy định của Luật quy hoạch đô thị. Do đó, cần sửa đổi bổ sung luật để thực hiện xây dựng lồng ghép quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch đô thị trên cơ sở quy hoạch đô thị đã được thể hiện. Đồng thời, để bảo đảm phù hợp với các quy định của Luật quy hoạch đô thị thì cần tiếp tục khẳng định không lập quy hoạch sử dụng đất riêng cho các đơn vị hành chính thuộc khu vực đô thị để tránh trùng lắp với quy hoạch đô thị.
Về quy hoạch vùng, tuy Luật đất đai không có quy định về quy hoạch vùng sử dụng đất nhưng trong thực tế Chính phủ đã phê duyệt quy hoạch sử dụng đất của một số vùng. Do đó, cần có quy định lồng ghép quy hoạch vùng vào quy hoạch cấp quốc gia, không quy định riêng về quy hoạch vùng.
4. Nội dung, chỉ tiêu, kỳ quy hoạch sử dụng đất
Các quy định pháp luật hiện hành chưa phân biệt rõ sự khác nhau cơ bản giữa các nội dung quy hoạch sử dụng đất của cả nước, quy hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh, huyện, xã mà chủ yếu là sự tập hợp nhu cầu quy hoạch sử dụng đất các cấp. Hệ thống chỉ tiêu quy hoạch gồm 46 chỉ tiêu được áp dụng chung ở 4 cấp dẫn đến tình trạng là các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất của cả nước, cấp tỉnh quá chi tiết, phụ thuộc, vướng mắc giữa các cấp trong quá trình lập, phê duyệt làm hạn chế quyền chủ động của địa phương cấp dưới, khó linh hoạt trong điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất phù hợp với yêu cầu của ngành, địa phương. Việc áp dụng hệ thống định mức sử dụng đất để lượng hóa đối với từng mục đích sử dụng đất còn có khó khăn, chịu sự tác động của thị trường, ảnh hưởng việc phân bổ các nhu cầu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đến Nghị định 69/2009/NĐ-CP, các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất các cấp đã có sự phân biệt. Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia thể hiện những chỉ tiêu quan trọng để Quốc hội quyết định. Quy hoạch sử dụng đất cấp dưới thể hiện mức độ chi tiết cao hơn quy hoạch sử dụng đất cấp trên.
Do đó, cần quy định rõ nội dung quy hoạch sử dụng đất và chỉ tiêu quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của từng cấp (quốc gia, tỉnh, huyện) theo hướng càng xuống cấp dưới thì nội dung và chỉ tiêu càng cụ thể, chi tiết. Quốc hội quyết định phê duyệt các chỉ tiêu cân đối lớn về sử dụng đất. Chính phủ xét duyệt các chỉ tiêu chính về sử dụng đất của cấp tỉnh. Các chỉ tiêu chi tiết về sử dụng từng loại đất của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, huyện do Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định. Bên cạnh đó, cần quy định các nguyên tắc, tiêu chí để xác định nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực. Đối với kỳ quy hoạch sử dụng đất nên giữ như hiện hành, tuy nhiên kế hoạch sử dụng đất cấp huyện phải cụ thể hóa đất đến từng năm để bảo đảm tính khả thi trong việc thực hiện.
5. Thẩm quyền lập, quyết định, phê duyệt quy hoạch sử dụng đất
Các quy định về thẩm quyền lập, quyết định, phê duyệt quy hoạch, sử dụng đất còn có một số bất cập: (1) Quốc hội vừa quyết định toàn bộ nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia do Chính phủ trình, vừa quyết định một số vấn đề lớn, chỉ tiêu sử dụng đất quan trọng. Do đó, chất lượng quyết định của Quốc hội chưa cao. (2) Pháp luật quy định nội dung thẩm định quy hoạch sử dụng đất của các cấp còn chung chung, thiếu các chỉ tiêu, tiêu chí cụ thể để đánh giá về hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường; đánh giá tính khả thi của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Trách nhiệm của cấp lập, quyết định, xét duyệt quy hoạch quy định không rõ ràng. Chưa có quy định về thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia. (3) Chưa quy định cụ thể về thủ tục, thời gian lập và hoàn thành lập quy hoạch, thời gian xét duyệt, chỉ tiêu quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của toàn hệ thống và của từng cấp nên khi thực hiện còn chậm, nhất là ở cấp huyện, cấp xã. Việc trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt cũng gây khó khăn đối với những địa phương đang thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng Nhân dân huyện, quận, phường.
Để khắc phục các hạn chế trên, cần sửa đổi bổ sung các vấn đề sau: Đối với quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia thì Chính phủ trình Quốc hội quyết định; Kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia định kỳ 5 năm thì giao Chính phủ phê duyệt vì bản chất của kế hoạch sử dụng đất là phân bổ thực hiện quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh nên giao thẩm quyền xét duyệt cho Thủ tướng Chính phủ để thực hiện cải cách thủ tục hành chính. Việc xét duyệt kế hoạch sử dụng đất theo định kỳ 5 năm của cấp tỉnh nên giao Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất đã được Thủ tướng Chính phủ xét duyệt. Việc xét duyệt kế hoạch sử dụng đất theo định kỳ 5 năm của cấp huyện nên giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xét duyệt.
6. Lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Luật đất đai chỉ quy định về việc lấy ý kiến nhân dân đối với quy hoạch sử dụng đất chi tiết do cấp xã tổ chức lập, không có quy định về việc lấy ý kiến đối với quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, cấp tỉnh và quy hoạch sử dụng đất cả nước. Ngoài ra, Luật chưa quy định về sự tham gia của các tổ chức kinh tế, xã hội trong xây dựng quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất cấp trên sẽ quyết định việc lập quy hoạch sử dụng đất ở cấp dưới, nên nếu chỉ lấy ý kiến nhân dân ở cấp thấp nhất sẽ không phát huy hết vai trò của nhân dân đối với công tác lập quy hoạch sử dụng đất. Pháp luật chưa quy định cụ thể về phương thức lấy ý kiến, tổng hợp ý kiến, giải trình, tiếp thu các ý kiến để hoàn chỉnh quy hoạch sử dụng đất.
Do đó, cần thiết phải có quy định lấy ý kiến nhân dân ở mức độ, phạm vi thích hợp về quy hoạch sử dụng đất các cấp để bảo đảm quyền của nhân dân tham gia trực tiếp vào quản lý nhà nước. Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải được lấy ý kiến các tổ chức, cá nhân trong cả nước. Các ý kiến đóng góp phải được tiếp thu, giải trình đầy đủ để làm cơ sở cho Quốc hội xem xét, quyết định. Đối với quy hoạch sử dụng đất của tỉnh, huyện phải lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân trong phạm vi địa phương chịu tác động trực tiếp của quy hoạch sử dụng đất. Trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt, các ý kiến đóng góp đối với quy hoạch sử dụng đất phải được cơ quan tổ chức lập quy hoạch giải trình, tiếp thu đầy đủ để làm cơ sở cho việc xét duyệt quy hoạch.
7. Điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Pháp luật chưa quy định cụ thể trong từng trường hợp được điều chỉnh nội dung cụ thể gì trong quy hoạch sử dụng đất. Việc điều chỉnh quy hoạch cần phải quy định chặt chẽ để tránh sự tùy tiện. Chỉ cho phép điều chỉnh trong các trường hợp như: có sự điều chỉnh mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, xét duyệt mà sự điều chỉnh đó làm thay đổi cơ cấu sử dụng đất; do tác động của thiên tai, chiến tranh làm thay đổi mục đích, cơ cấu, vị trí, diện tích sử dụng đất; có sự điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất của cấp trên trực tiếp làm ảnh hưởng tới quy hoạch sử dụng đất của cấp mình; có sự điều chỉnh địa giới hành chính của địa phương.
Cần quy định về trách nhiệm điều chỉnh quy hoạch của cơ quan tổ chức lập quy hoạch khi có các yêu cầu cần điều chỉnh. Thực tế cho thấy nhiều trường hợp cơ quan tổ chức lập quy hoạch không điều chỉnh quy hoạch hoặc rất chậm điều chỉnh quy hoạch, đến khi quy hoạch được điều chỉnh thì cơ bản là hợp thức hóa cho hành vi vi phạm quy hoạch trước đó.
8. Thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Quy định về trách nhiệm của các các cấp, các ngành, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu các cơ quan quản lý còn chưa rõ ràng, chưa có chế tài đủ mạnh để xử lý nên việc quản lý, thực hiện quy hoạch sử dụng đất sau khi được xét duyệt còn bị buông lỏng. Còn thiếu các quy định cụ thể về trách nhiệm phối hợp nên trong tổ chức triển khai thực hiện quy hoạch còn thiếu đồng bộ giữa các ngành, các cấp; còn tình trạng chồng chéo, cản trở lẫn nhau trong quản lý và thực hiện quy hoạch sử dụng đất ở các địa phương. Mặc dù quy hoạch sử dụng đất có tính pháp lý cao, song hiệu lực của quy hoạch sử dụng đất còn thấp, ý thức chấp hành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn chưa tốt, công tác quản lý, triển khai, xử lý vi phạm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nhiều bất cập.
Do đó, cần quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất. Quy định trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp, tổ chức kinh tế, doanh nghiệp có dự án đầu tư sử dụng đất, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất trong việc tuân thủ quy hoạch sử dụng đất. Đồng thời, cần có quy định về xử lý các trường hợp vi phạm quy hoạch sử dụng đất. Ngoài những biện pháp xử lý hành chính, thì cần có các biện pháp xử lý hậu quả cụ thể do hành vi vi phạm quy hoạch từ phía cơ quan quản lý nhà nước, người ký quyết định vi phạm quy hoạch, người sử dụng đất không đúng quy hoạch.