Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất là một trong những nội dung rất quan trọng của Luật đất đai. Thực tiễn triển khai thực hiện bồi thường rất phức tạp, đòi hỏi kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhà nước, lợi ích chủ đầu tư và người bị thu hồi đất. Mỗi quốc gia có quy định và cách thức thực hiện riêng, cơ bản tùy thuộc vào chế độ sở hữu về đất đai và điều kiện thực tế ở mỗi nước. Bài viết này giới thiệu một số kinh nghiệm của Trung Quốc, Singapore và Hàn Quốc về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất.
1. Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở Trung Quốc
Theo pháp luật đất đai của Trung Quốc, chỉ có Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh mới có thẩm quyền thu hồi đất. Quốc vụ viện (Chính phủ) quyết định thu hồi đất nông nghiệp từ 35ha trở lên, đối với loại đất khác là 70ha trở lên.. Dưới hạn mức đất này, chính quyền cấp tỉnh ra quyết định thu hồi đất. Đất nông nghiệp sau khi thu hồi sẽ chuyển từ chế độ sở hữu tập thể thành chế độ sở hữu nhà nước. Trách nhiệm bồi thường thuộc về người sử dụng đất sau khi thu hồi.
- Tiền bồi thường khi thu hồi đất gồm: lệ phí sử dụng đất và tiền bồi thường cho người bị thu hồi đất.
Lệ phí sử dụng đất phải nộp cho nhà nước được phân chia theo tỷ lệ: 70% giữ lại ở ngân sách cấp tỉnh và 30% còn lại nộp vào ngân sách cấp trung ương. Lệ phí sử dụng đất bao gồm: (i) Lệ phí khai khẩn đất đai, tùy theo vị trí đất mà các địa phương có mức quy định khác nhau(Ví dụ: ở Bắc Kinh quy định 1 ha đất nông nghiệp phải nộp 375.000 nhân dân tệ và 1 ha các loại đất khác phải nộp 300.000 nhân dân tệ …); (ii) Lệ phí chống lũ lụt (20 nhân dân tệ/1m2); (iii) Lệ phí chuyển mục đích sử dụng đất (32 nhân dân tệ/1m2 đối với khu vực đồng bằng, 17 nhân dân tệ/1m2 đối với khu vực miền núi, xa xôi, hẻo lánh). Ngoài ra, pháp luật Trung Quốc còn quy định mức nộp lệ phí trợ cấp đời sống cho người bị thu hồi đất là nông dân cao tuổi không thể chuyển đổi sang ngành nghề mới khi bị mất đất nông nghiệp từ 442.000 - 1.175.000 nhân dân tệ/1ha.
Các khoản bồi thường cho người sử dụng đất bị thu hồi bao gồm: (i) Tiền bồi thường đất đai; (ii) Tiền trợ cấp về tái định cư; (iii) Tiền bồi thường hoa màu và tài sản trên đất. Theo đó, cách tính tiền bồi thường đất đai và tiền trợ cấp tái định cư căn cứ theo giá trị tổng sản lượng của đất đai những năm trước đây rồi nhân với một hệ số do nhà nước quy định. Còn đối với tiền bồi thường hoa màu và tài sản trên đất thì xác định theo giá thị trường tại thời điểm thu hồi đất.
- Về nguyên tắc và cách thức bồi thường nhà ở, tái định cư.
Theo pháp luật Trung Quốc, khoản tiền bồi thường cho giải tỏa mặt bằng phải đảm bảo cho người dân bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ. Việc giải quyết vấn đề nhà được thực hiện thông qua hình thức trả tiền bồi thường về nhà ở. Số tiền này được xác định bao gồm: (i) Giá cả xây dựng lại nhà ở, sự chênh lệch giữa giá xây dựng lại nhà mới và nhà cũ; (ii) Giá đất tiêu chuẩn; (iii) Trợ cấp về giá cả. Giá xây lại nhà ở mới được xác định là khoản chênh lệch giữa giá trị còn lại của nhà cũ và chi phí xây dựng lại nhà mới. Giá đất tiêu chuẩn do nhà nước xác định căn cứ theo giá đất của những nhà thương phẩm trong cùng một khu vực, rồi quyết định. Việc trợ cấp về giá cả do chính quyền xác định.
Đối với nhà tập thể, nhà không có người ở, nhà ở của tập thể hoặc của thôn, xã nhưng không thuộc sở hữu của cá nhân thì số tiền bồi thường được sử dụng để xây dựng xí nghiệp hương, trấn (thôn). Khoản tiền này được xác định là phần vốn góp cổ phần của thôn trong xí nghiệp. Người đầu tư xây dựng xí nghiệp trên mảnh đất giải tỏa nhà phải trả tiền bồi thường cho thôn có mảnh đất đó.
Những đối tượng trong diện giải tỏa mặt bằng được hưởng chính sách mua nhà ưu đãi của nhà nước. Trường hợp nhà nước có diện tích nhà ở tái định cư thì nếu người được bồi thường có nhu cầu sẽ được phân nhà với diện tích tương đương số tiền họ đã được nhận bồi thường. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, sau khi nhận tiền bồi thường, người dân thường mua nhà bên ngoài thị trường. Người dân thuộc khu vực nông thôn có thể dùng khoản tiền bồi thường này mua được 2 căn hộ ở cùng một nơi. Ở Bắc Kinh, phần lớn các gia đình sử dụng số tiền bồi thường đó cộng với khoản tiền tiết kiệm của họ có thể mua được căn hộ mới. Tuy nhiên, cá biệt cũng có một số gia đình ở thành thị, tiền bồi thường không đủ mua căn hộ để ở.
2. Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở Singapore
Luật pháp Singapore quy định Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất và người dân có nghĩa vụ chấp hành quyết định thu hồi đất. Việc thu hồi đất được thực hiện dựa trên quy hoạch tổng thể đã được phê duyệt và tuân thủ các nguyên tắc chủ yếu sau đây: (i) Thu hồi đất bắt buộc để sử dụng đất vào mục đích công cộng; (ii) Hạn chế việc thu hồi đất thuộc sở hữu tư nhân (chỉ thu hồi trong các trường hợp cần thiết); (iii) Việc thu hồi đất phải được sự đồng ý của Chính phủ, sau khi đã thảo luận và tham khảo ý kiến của cộng đồng; (iv) Việc thu hồi đất được thực hiện theo quy trình chặt chẽ do pháp luật quy định. Nhà nước thông báo cho người bị thu hồi đất biết trước từ 2 đến 3 năm trước khi ra quyết định thu hồi đất. Trường hợp người bị thu hồi đất không thực hiện quyết định thu hồi đất sẽ bị nhà nước áp dụng các biện pháp cưỡng chế hoặc bị phạt theo Luật xâm chiếm đất công (State Lands Encroachment Act).
Chính sách, pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở Singapore có những điểm đáng lưu ý sau đây:
- Về mức bồi thường thiệt hại, được xác định căn cứ vào giá trị thực tế bất động sản của chủ sở hữu; các chi phí tháo dỡ, di chuyển chỗ ở hợp lý; chi phí mua nguyên liệu xây dựng nhà ở mới; thuế nhà ở mới v.v. Trường hợp người bị thu hồi đất không tán thành với phương án bồi thường thiệt hại do nhà nước xác định, họ có quyền thuê một tổ chức định giá tư nhân để tiến hành định giá lại các chi phí thiệt hại. Nhà nước trả tiền thuê định giá lại.
Việc xác định mức bồi thường được xác định là giá trị bất động sản do người bị thu hồi đất đầu tư, không phải là giá trị thực tế của bất động sản. Phần giá trị tăng thêm do sự đầu tư cơ sở hạ tầng của nhà nước được bóc tách khỏi giá trị bồi thường. Điều này có nghĩa là nhà nước không bồi thường theo giá bất động sản hiện tại mà bồi thường theo giá thấp hơn do trừ đi phần giá trị bất động sản tăng thêm từ sự đầu tư cơ sở hạ tầng của nhà nước.
Bên cạnh đó, nhà nước cũng xem xét bồi thường cho người bị thu hồi đất các thiệt hại sau đây: Trường hợp công trình công cộng đi ngang qua bất động sản gây ảnh hưởng xấu đến lợi ích của người sử dụng đất như tiếng ồn, khói bụi, người đi đường có thể nhìn vào nhà v.v; trường hợp công trình công cộng gây chia cắt manh mún mảnh đất hiện hữu; chi phí để hoàn tất thủ tục đứng tên chủ sở hữu hoặc chủ sử dụng đối với phần diện tích đất còn lại.
Nhà nước chi trả 20% tổng giá trị bồi thường khi chủ nhà thực hiện việc tháo dỡ nhà ở. Phần giá trị bồi thường còn lại được thanh toán khi người bị thu hồi đất ở hoàn tất việc di chuyển chỗ ở. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu cấp bách về chỗ ở sẽ được nhà nước cho thuê nhà ở với giá thuê phù hợp.
- Những yêu cầu sau đây của người bị thu hồi đất sẽ không được xem xét để bồi thường: (i) Yêu cầu thưởng cho việc di chuyển chỗ ở sớm hoặc cố tình không chịu thực hiện quyết định thu hồi đất để đòi mức giá bồi thường cao hơn; (ii) Yêu cầu đòi bồi thường phần chi phí đầu tư thêm vào ngôi nhà hoặc xây dựng nhà mới sau khi nhà nước đã có quyết định thu hồi đất; (iii) Yêu cầu bồi thường theo giá mua bán, chuyển nhượng đất đai thực tế; (iv) Trường hợp thu hồi bất động sản đối với hoạt động kinh doanh không có giấy phép; (v) Trường hợp người sử dụng đất không có căn cứ pháp lý để bồi thường; (vi) Đất sử dụng bất hợp pháp …
- Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về bồi thường khi thu hồi đất. Trường hợp người bị thu hồi đất không nhất trí với mức giá bồi thường họ có quyền khiếu kiện về giá trị bồi thường. Hội đồng bồi thường là người có thẩm quyền quyết định về giá trị bồi thường và đưa ra câu trả lời đối với người khiếu kiện. Nếu người bị thu hồi đất không đồng ý với câu trả lời của Hội đồng bồi thường thì có quyền khởi kiện vụ việc ra Tòa Thượng thẩm.
Chính sách bồi thường khi nhà nước thu hồi đất của Singapore được tiến hành thận trọng (đặc biệt đối với đất thuộc sở hữu tư nhân) trên cơ sở các quy định chặt chẽ của pháp luật. Nguyên tắc công bằng, minh bạch được đề cao trong quá trình thực hiện nên đã nhận được sự đồng thuận của người dân. Tỷ lệ cưỡng chế khi thu hồi đất thấp (dưới 1% tổng số các trường hợp thu hồi đất).
- Vấn đề tái định cư cho người bị thu hồi đất ở rất được Chính phủ Singapore rất chú trọng thực hiện. Chính sách này được triển khai gắn với việc bố trí nhà ở do nhà nước xây dựng (nhà ở công) và cung cấp với giá rẻ đi kèm với một số điều kiện. Cục Phát triển nhà (HDB) được thành lập năm 1960 có nhiệm vụ cung cấp nhà ở công cho người dân, trong đó chủ yếu phục vụ công tác tái định cư. Tính từ khi thành lập đến nay, HDB đã cung cấp nhà ở cho 85% dân số; trong đó có 2% người dân được thuê căn hộ.
Việc tái định cư được thực hiện trên cơ sở điều tra xã hội học một cách cẩn thận, tỉ mỉ nhằm thu thập, xác minh các thông tin: Số lượng thành viên trong hộ gia đình; nguồn thu nhập; nghề nghiệp; nơi làm việc; tình trạng pháp lý của bất động sản... tạo căn cứ vững chắc cho quá trình thực hiện tái định cư chính xác, công bằng.
Người bị thu hồi đất ở muốn được tái định cư tại các căn hộ do HDB cung cấp phải được Cơ quan quản lý đất đai Singapore (SLA) bảo lãnh và làm thủ tục giới thiệu mua hoặc thuê nhà của Cục Phát triển nhà (HDB) với điều khoản ưu đãi; được miễn thế chấp…Công dân Singapore được ưu tiên tái định cư. Trường hợp người bị thu hồi đất ở không sử dụng nhà do HDB cung cấp sẽ được nhà nước hỗ trợ thêm một khoản tiền (khoảng 1.200 đô la Singapore).
Nhằm đáp ứng nhu cầu nhà ở cho người dân, Chính phủ có các ưu đãi, hỗ trợ cho chương trình phát triển nhà ở của HDB, nhất là các chính sách về tài chính, huy động vốn và hỗ trợ, tạo điều kiện cho người mua nhà. HDB cung cấp nhiều nhà ở công nhằm thỏa mãn nhu cầu đa dạng của người dân, trong đó các tòa nhà cao tầng chủ yếu được cung cấp phục vụ tái định cư. Bên cạnh đó còn có các loại nhà hạng sang và kể cả nhà nhỏ khép kín. Để hạn chế tình trạng mua bán, đầu cơ nhà ở kiếm lời, Chính phủ Singapore quy định người dân khi mua nhà ở của HDB phải sử dụng để ở sau 5 năm mới được bán và sau 10 năm (kể từ thời điểm bán căn nhà đầu tiên) mới được mua căn nhà thứ 2 của HDB.
3. Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở Hàn Quốc
Theo pháp luật thu hồi đất và bồi thường của Hàn Quốc, nhà nước có quyền thu hồi đất (có bồi thường) của người dân để sử dụng vào các mục đích sau đây: (i) Các dự án phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh; (ii) Dự án đường sắt, đường bộ, sân bay, đập nước thủy điện, thủy lợi v.v; (iii) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, nhà máy điện, viện nghiên cứu v.v; (iv) Dự án xây dựng trường học, thư viện, bảo tàng v.v; (v) Dự án xây dựng nhà, xây dựng cơ sở hạ tầng trong khu đô thị mới, khu nhà ở để cho thuê hoặc chuyển nhượng v.v(Dẫn theo tài liệu “Quá trình đổi mới chính sách đất đai Hàn Quốc” của ông Soo Choi, Ph.D - Giám đốc, Trung tâm Chính sách đất đai (Viện Nghiên cứu định cư Hàn Quốc) tại Hội nghị Khoa học “Chia sẻ kinh nghiệm quốc tế nhằm xây dựng hệ thống quản lý đất đai hiện đại tại Việt Nam”, ngày 10.9.2010 do Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức tại Hà Nội).
Chính sách, pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở Hàn Quốc có những điểm đáng lưu ý sau đây:
- Quy trình tham vấn và cưỡng chế. Việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất được thực hiện theo phương thức tham vấn và cưỡng chế với các bước cụ thể sau: (i) Thu thập, chuẩn bị các quy định về tài sản và đất đai có liên quan đến việc thu hồi đất; (ii) Xây dựng và công bố phương án bồi thường; (iii) Thành lập Hội đồng bồi thường; (iv) Đánh giá và tính toán tổng số tiền bồi thường; (v) Yêu cầu tham vấn bồi thường; (vi) Hoàn tất hợp đồng bồi thường. Các cơ quan công quyền thỏa thuận với người bị thu hồi đất về phương án, cách thức bồi thường. Nếu quá trình tham vấn bị thất bại thì nhà nước phải sử dụng biện pháp cưỡng chế. Theo ông Kim Jaejeong, Cục trưởng Cục Chính sách đất đai Hàn Quốc, thì ở Hàn Quốc có 85% tổng số các trường hợp nhà nước thu hồi đất thực hiện thành công theo quy trình tham vấn, chỉ có 15% các trường hợp phải sử dụng phương thức cưỡng chế (Trao đổi của ông Kim Jaejeong - Cục trưởng Cục Chính sách đất đai Hàn Quốc tại Hội thảo “Kinh nghiệm quản lý đất đai Hàn Quốc”, ngày 16.12.2011 do Tổng cục Quản lý đất đai (Bộ Tài nguyên và Môi trường) tổ chức tại Hà Nội).
- Nguyên tắc bồi thường, được ghi nhận trong các đạo luật về bồi thường khi thu hồi đất. Những nguyên tắc cơ bản bao gồm: (i) Chủ dự án bồi thường cho chủ đất và cá nhân có liên quan về những thiệt hại gây ra do thu hồi đất hoặc sử dụng đất … cho các công trình công cộng; (ii)Việc bồi thường được thực hiện trước khi triển khai dự án; (iii) Bồi thường cho chủ đất bằng tiền mặt hoặc trái phiếu do chủ thực hiện dự án phát hành; (iv) tiền bồi thường được chi trả cho từng cá nhân; (v) Thực hiện bồi thường trọn gói, một lần.
- Về thời điểm xác định giá bồi thường, trường hợp thu hồi đất thông qua hình thức tham vấn thì thời điểm xác định giá bồi thường là thời điểm các bên đạt được thỏa thuận đồng thuận về phương án bồi thường. Đối với trường hợp thu hồi đất thông qua hình thức cưỡng chế thì xác định giá tại thời điểm cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế.
- Về xác định giá bồi thường, chủ thực hiện dự án không được tự định giá mà do ít nhất hai cơ quan định giá thực hiện. Đây là các tổ chức tư vấn về giá đất hoạt động độc lập theo hình thức doanh nghiệp hoặc công ty cổ phần có chức năng tư vấn về giá đất. Trong trường hợp chủ đất có yêu cầu về việc xác định giá bồi thường thì chủ đầu tư thực hiện dự án có thể lựa chọn thêm một tổ chức tư vấn về định giá đất thứ ba. Giá đất được lựa chọn làm căn cứ xác định bồi thường là giá trung bình cộng của kết quả định giá của hai hoặc ba cơ quan dịch vụ tư vấn về giá đất độc lập được thuê định giá.
- Về bồi thường đất và tài sản trên đất bị thu hồi. Bồi thường đối với đất được thực hiện dựa trên giá đất ở từng khu vực do Chính phủ công bố hàng năm theo Luật Công bố giá trị và Định giá bất động sản. Tổ chức định giá sẽ tiến hành so sánh các yếu tố như vị trí, địa hình, môi trường xung quanh… có ảnh hưởng đến giá trị của đất, tham chiếu từ hơn 01 hoặc 02 mảnh đất tham khảo so với mảnh đất cần định giá. Quá trình định giá cần đảm bảo sự hài hòa giữa giá đất do tổ chức định giá đưa ra và mức giá theo khung giá đất công khai, chính thức của Chính phủ…( Dẫn theo tài liệu “Qúa trình đổi mới chính sách đất đai Hàn Quốc” của ông Soo Choi, Ph.D - Giám đốc, Trung tâm Chính sách đất đai (Viện Nghiên cứu định cư Hàn Quốc) tại Hội nghị Khoa học “Chia sẻ kinh nghiệm quốc tế nhằm xây dựng hệ thống quản lý đất đai hiện đại tại Việt Nam”, ngày 10.9.2010 do Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức tại Hà Nội). Bồi thường đối với tài sản trên đất bao gồm: nhà ở, cây trồng, công trình xây dựng, mồ mả... Đối với các tài sản khác gắn liền với đất, việc bồi thường được xác định cụ thể như sau: (i) Bồi thường các quyền sử dụng đối với tài sản (quyền khai thác mỏ, quyền đánh bắt cá, quyền sử dụng nguồn nước …) được thực hiện với mức giá phù hợp thông qua định giá chi phí đầu tư, mức lợi nhuận mong đợi; (ii) Bồi thường thiệt hại do việc thu hồi đất dẫn đến tạm ngừng hoặc dừng công việc kinh doanh gây ra; (iii) Bồi thường thiệt hại về hoa màu trên đất nông nghiệp dựa vào việc xác định doanh thu trên mỗi đơn vị diện tích đất nông nghiệp; (iv) Bồi thường thiệt hại về thu nhập cho người lao động bị mất việc hoặc tạm thời nghỉ việc do thu hồi đất gây ra. Việc bồi thường được thực hiện dựa trên căn cứ xác định mức lương trung bình của người lao động theo Luật liêu chuẩn lao động.
- Về tái định cư khi thu hồi đất ở. Chủ thực hiện dự án có trách nhiệm xây dựng khu tái định cư, trả tiền di dời hoặc trả tiền cho quỹ tái định cư. Khu tái định cư phải có hệ thống cơ sở hạ tầng đảm bảo cuộc sống của người dân. Người bị thu hồi đất ở được ưu tiên mua đất tái định cư với giá ưu đãi thấp hơn 80% so với chi phí phát triển. Diện tích mỗi mảnh đất tái định cư rộng từ 165 m2 - 265 m2 …