Sau hơn 12 năm thực hiện với một lần sửa đổi, bổ sung vào năm 2017, Luật Các tổ chức tín dụng có một số quy định đã không còn phù hợp với sự thay đổi, phát triển của thực tiễn. Bên cạnh đó, yêu cầu về tăng cường chất lượng quản trị, điều hành tổ chức tín dụng đáp ứng với tình hình mới và chuẩn mực quốc tế đặt ra vấn đề cần phải xem xét để xây dựng Luật mới thay thế Luật Các tổ chức tín dụng.
Bên cạnh đó, Nghị quyết số 42/2017/QH14 của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng cũng sẽ hết hiệu lực vào ngày 31/12/2023. Do đó, việc xây dựng dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi) là cần thiết, nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về các tổ chức tín dụng, xử lý những vướng mắc, bất cập của Luật Các tổ chức tín dụng hiện hành; luật hóa các quy định về xử lý nợ xấu, tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu, tiếp tục tạo hành lang pháp lý trong hoạt động xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng.
Với mục đích góp phần xây dựng Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi) để kiểm soát chặt chẽ nhân sự quản lý, điều hành của tổ chức tín dụng; phát hiện sớm vi phạm và xử lý kịp thời trách nhiệm của các cá nhân quản trị, điều hành tổ chức tín dụng; tăng cường phân cấp, phân quyền gắn với kiểm tra, giám sát, cá thể hóa trách nhiệm cá nhân; bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động ngân hàng; đồng thời có thể áp dụng vào thực tiễn cuộc sống, điều hành tổ chức tín dụng linh hoạt, đóng góp vào sự phát triển kinh tế một cách hiệu quả, tôi có một số đóng góp như sau:
Về nợ xấu, xử lý nợ xấu (Chương XI dự thảo Luật): Điều 177 dự thảo Luật quy định chung chung nợ xấu gồm các khoản ghi nhận trong bảng cân đối kế toán. Trong khi đó, theo nghiệp vụ xác định nợ xấu của Ngân hàng Nhà nước (Thông tư số 11/2021/TT-NHNN ngày 30/7/2021 quy định về phân loại tài sản có, mức trích, phương pháp trích lập dự phòng rủi ro và việc sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài), nợ xấu bao gồm các khoản nợ hình thành do nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan do vi phạm quy định cấp tín dụng. Vì vậy, để bảo đảm hỗ trợ đúng đối tượng, đề nghị nghiên cứu, bổ sung điều khoản có tính chất nguyên tắc xác định khoản nợ xấu được xử lý theo quy định tại chương này là các khoản nợ xấu hình thành do các nguyên nhân khách quan (như là ảnh hưởng từ tình hình dịch bệnh, khó khăn chung của nền kinh tế…), không áp dụng đối với khoản nợ xấu hình thành chủ quan (từ những vi phạm quy định về kiểm soát hoạt động tín dụng, cấp tín dụng cho những trường hợp không được cấp, hạn chế, giới hạn cấp tín dụng mà chưa thu hồi được…).
Mặc dù rủi ro nợ xấu luôn tồn tại song song với hoạt động cho vay của các tổ chức tín dụng và các giải pháp xử lý nợ xấu, xử lý tài sản bảo đảm có ý nghĩa quan trọng để khơi thông dòng vốn cho nền kinh tế. Tuy nhiên, giải pháp xử lý nợ xấu trước tiên cần xuất phát từ hoàn thiện các quy định kiểm soát hoạt động cấp tín dụng, hạn chế rủi ro để dòng vốn sử dụng đúng mục đích, lành mạnh, đạt hiệu quả cho nền kinh tế.
Nếu các quy định và việc thực thi các quy định về cấp tín dụng, cho vay với rủi ro, không đúng mục đích thì dòng vốn cũng không được bơm vào nền kinh tế, có thể bị trục lợi bởi nhóm người. Vô hình chung ngay từ khi dòng vốn đi vào nền kinh tế đã hình thành nợ xấu mà việc xử lý các dòng nợ xấu này rất khó khăn, phải huy động nguồn lực của xã hội, bên ngoài tổ chức tín dụng. Vì vậy, các giải pháp hỗ trợ cần được tính toán cẩn trọng tránh khơi thông dòng vốn thành lưu thông nợ xấu của nền kinh tế.
Các giải pháp hỗ trợ xử lý nợ xấu cần được tính toán cẩn trọng tránh khơi thông dòng vốn thành lưu thông nợ xấu của nền kinh tế. (hình minh họa)
Về thu giữ tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng (Điều 180 dự thảo Luật): Ban soạn thảo dự án Luật nên cân nhắc một số điểm sau đây:
Thứ nhất, tôi đề nghị xem xét lại việc giải thích “thu giữ tài sản bảo đảm” quy định tại khoản 1 Điều 180 dự thảo “thu giữ tài sản bảo đảm là việc nắm giữ, kiểm soát, chi phối trực tiếp tài sản hoặc phong toả, thế quyền của bên nhận bảo đảm…” vì các lý do như sau:
- “Nắm giữ, chi phối” là việc chiếm hữu của chủ sở hữu theo quy định tại Điều 179, Điều 186 Bộ luật Dân sự và quyền sở hữu đối với một tài sản chấm dứt khi tài sản đó bị xử lý để thực hiện nghĩa vụ của chủ sở hữu theo quyết định của Tòa án hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác theo quy định tại khoản 1 Điều 241 Bộ luật Dân sự.
- “Kiểm soát, phong toả, thế quyền” là hoạt động và quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền như là Thanh tra, các Bộ, Văn phòng Quốc hội, Toà án… theo quy định của pháp luật phòng chống tham nhũng, của Toà án theo pháp luật tố tụng hình sự…. Hiện nay, “thu giữ tài sản” được quy định trong Luật Thi hành án hình sự, dân sự là một biện pháp cưỡng chế thi hành án do người có thẩm quyền (chấp hành viên) ra quyết định thu giữ; trong một số trường hợp người giữ tài sản thu giữ không giao giấy tờ cho cơ quan thi hành án dân sự thì Chấp hành viên yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chuyển giao giá trị của tài sản đó để thi hành án (khoản 2 Điều 82).
Theo đó, nếu quy định “quyền thu giữ của tổ chức tín dụng” như khoản 1 Điều 180 nêu trên của dự thảo Luật còn rộng hơn “quyền thu giữ của chấp hành viên” theo pháp luật thi hành án dân sự và tương đương với thẩm quyền của các cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, phòng chống tham nhũng…
Thứ hai, về thủ tục thu giữ tài sản bảo đảm và thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền địa phương, cơ quan Công an trong quá trình thu giữ tài sản bảo đảm: Khoản 5 và khoản 7 Điều 180 dự thảo Luật quy định: “Chính quyền địa phương các cấp và cơ quan Công an nơi tiến hành thu giữ tài sản bảo đảm, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện việc bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong quá trình thu giữ tài sản bảo đảm theo đề nghị của tổ chức tín dụng…” là không thống nhất với khoản 9 Điều 16 Luật Công an nhân dân quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan Công an bảo đảm an ninh, trật tự trong việc thực hiện quyết định cưỡng chế khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền”. Khoản 3, khoản 4, khoản 5 Điều 184 dự thảo Luật quy định “thủ tục thu giữ tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng” như “thủ tục thu giữ tài sản để cưỡng chế thi hành án” theo pháp luật thi hành án dân sự với sự tham gia của cơ quan chính quyền các cấp, cơ quan Công an trong quan hệ dân sự giữa tổ chức tín dụng và khách hàng vừa hành chính hoá quan hệ dân sự - kinh tế vừa không bảo đảm thống nhất với quy định về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các cấp và cơ quan Công an.
Thứ ba, Điều 296 Bộ luật Dân sự quy định “Một tài sản có thể được dùng để bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ”. Theo đó, tổ chức tín dụng là một trong các bên có quyền xử lý tài sản bảo đảm trong trường hợp tài sản được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ. Các bên khác có thể là một chủ nợ khác (là tổ chức hoặc cá nhân khác) trong quan hệ cho vay với khách hàng của tổ chức tín dụng, hoặc cơ quan nhà nước trong quá trình xử lý. Điều 16 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật. Không ai bị phân biệt đối xử trong đời sống chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội.”; khoản 2 Điều 51 quy định “các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế bình đẳng, hợp tác và cạnh tranh theo pháp luật”. Do đó, dự thảo Luật chỉ quy định cho phép tổ chức tín dụng thu giữ tài sản để xử lý tài sản mà chưa có quy định quyền hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan là chưa bảo đảm sự bình đẳng về quyền đối với tài sản bảo đảm theo các quy định nêu trên của Hiến pháp năm 2013. Trên thực tế, cần phải yêu cầu Toà án giải quyết để bảo đảm quyền lợi cho tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền đối với tài sản bảo đảm. Hơn nữa, việc xử lý tài sản bảo đảm không thông qua các quy định của pháp luật dân sự, tố tụng dân sự, hình sự, tố tụng hình sự thì có thể bỏ lọt việc xử lý những hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật.
Khoản 3 Điều 102 Hiến pháp năm 2013: “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân”. Các quy định hiện hành của Bộ luật Dân sự đã có quy định để bảo vệ và hỗ trợ các tổ chức tín dụng cũng như các bên khác có quyền liên quan đến tài sản bảo đảm trong việc thực hiện quyền hợp pháp của chủ nợ hoặc các quyền hợp pháp khác thông qua cơ quan được hiến định là Toà án. Trong khi đó, Luật này lại quy định cho phép tổ chức tín dụng thực hiện quyền thu giữ và thực hiện các thủ tục thu giữ tài sản bảo đảm như cơ quan thi hành án vừa tạo ra một cơ chế giải quyết riêng không thống nhất với quy định hiện hành và không bảo đảm vai trò, vị trí của cơ quan có nhiệm vụ bảo vệ công lý, quyền con người được hiến định là Toà án.
Vì các lý do nêu trên, tôi đề nghị cân nhắc về tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi để xem xét có nên quy định nội dung này hay không bởi vì qua tổng kết cho thấy gặp nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện quy định thí điểm này. Trường hợp vẫn quy định nội dung này thì đề nghị nghiên cứu, chỉnh lý các quy định xác định quyền thu giữ, thủ tục thu giữ cho phù hợp với thoả thuận quan hệ dân sự với sự hỗ trợ của chính quyền, cơ quan Công an theo đúng chức năng, nhiệm vụ được giao, tránh xung đột pháp luật dẫn đến không khả thi, vướng mắc trong quá trình áp dụng pháp luật như tổng kết đã nêu. Ngoài ra, cần nghiên cứu, bổ sung quy định bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp (bao gồm quyền thu giữ theo thoả thuận nếu có) của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến tài sản bảo đảm để bảo đảm sự bình đẳng trước pháp luật theo quy định tại Điều 16, Điều 51 Hiến pháp năm 2013 và quy định cụ thể hoạt động thu giữ trong trường hợp “người cầm giữ tài sản bảo đảm là người khác không phải khách hàng”.
Về các quy định kê biên tài sản bảo đảm của bên phải thi hành án dân sự; hoàn trả vật chứng trong vụ án hình sự và vụ việc hành chính (Điều 184 dự thảo Luật): Đề nghị xem xét có nên quy định các giải pháp hỗ trợ này hay không; bởi vì, các quy định này chưa bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, cụ thể:
- Quy định không kê biên tài sản bảo đảm không bảo đảm thực hiện bản án, quyết định của Tòa án nhân dân theo quy định tại Điều 106 Hiến pháp năm 2013;
- Ưu tiên hoàn trả vật chứng hay tang vật vi phạm hành chính cho ngân hàng thay vì chủ sở hữu hoặc người quản lý theo quy định của Điều 106 Bộ luật tố tụng hình sự, Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính là không bảo đảm nguyên tắc của tố tụng hình sự, xử lý vi phạm hành chính. Trong khi đó, các nguyên tắc nêu trên của Bộ luật tố tụng Hình sự, Luật Xử lý vi phạm hành chính là phù hợp và để thực hiện quy định của Điều 32 Hiến pháp năm 2013 về việc tôn trọng, bảo vệ quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, quyền bình đẳng trước pháp luật. Hơn nữa, quy định giao cơ quan Công an, Viện Kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân hướng dẫn việc hoàn trả là không phù hợp về mặt thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, xử lý vi phạm hành chính (Luật Xử lý vi phạm hành chính giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung này) và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Từ những phân tích nêu trên, tôi khẳng định, xử lý nợ xấu, xử lý tài sản bảo đảm theo Nghị quyết số 42/2017/QH14 về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng là việc “trao quyền định đoạt đối với tài sản bảo đảm” cho tổ chức tín dụng xử lý tài sản bảo đảm để thực hiện trong một giai đoạn cụ thể, giải quyết tình thế cấp bách. Hơn nữa, quá trình thực thi các quy định thí điểm khác với quy định của hệ thống pháp luật hiện hành nên gặp nhiều vướng mắc, khó khăn, lúng túng do xung đột pháp luật, xung đột quyền và lợi ích hợp pháp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến tài sản bảo đảm. Vì vậy, cần rà soát, nghiên cứu kỹ lưỡng trên cơ sở nhìn nhận rõ kết quả thực hiện và đánh giá toàn diện để quy định những giải pháp đã chín, rõ, phù hợp thực tiễn trong điều kiện bình thường./.
| |
Đại tá, TS.Lê Nhật Thành
Ủy viên chuyên trách Hội đồng Dân tộc của Quốc hội
|