TỜ TRÌNH CỦA HỘI ĐỒNG BỘ TRƯỞNG VỀ DỰ ÁN LUẬT
TỔ CHỨC CHÍNH PHỦ NƯỚC CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
(Do ông Nguyễn Khánh, Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đọc
tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa IX, ngày 19-9-1992)
Thực hiện chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội, Hội đồng Bộ trưởng soạn thảo Dự án Luật tổ chức Chính phủ để thay thế Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng ngày 04 tháng 7 năm 1981.
Ngay từ đầu, Dự án Luật đã được chuẩn bị với sự tham gia của nhiều cơ quan nhà nước ở Trung ương, trong đó có Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước, Ban Nội chính Trung ương và đã được tập thể Hội đồng Bộ trưởng thảo luận nhiều lần.
Ủy ban pháp luật của Quốc hội khóa VIII đã họp hai phiên vào tháng 2 và tháng 7 năm 1992 để xem xét, cho ý kiến về Dự án Luật.
Hội đồng Nhà nước, trong phiên họp ngày 29 và 30-7-1992, đã cho ý kiến để tiếp tục hoàn chỉnh Dự án Luật trình Quốc hội khóa IX.
Sau khi có ý kiến của Hội đồng Nhà nước, Dự án Luật đã được Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nghiên cứu và góp ý kiến trong Hội nghị tổ chức tại Hà Nội từ ngày 10 đến 12 tháng 8 năm 1992.
Sau đây, Hội đồng Bộ trưởng xin báo cáo về hai vấn đề lớn của Dự án Luật:
- Những nguyên tắc chỉ đạo việc xây dựng Dự án Luật;
- Những vấn đề chủ yếu của nội dung Dự án Luật.
I- NHỮNG NGUYÊN TẮC CHỈ ĐẠO VIỆC XÂY DỰNG
DỰ ÁN LUẬT
1. Hiến pháp 1992 mới thông qua là cơ sở cho việc xây dựng những đạo luật chủ yếu về tổ chức nhà nước. Dự án Luật tổ chức Chính phủ đã quán triệt những quy định cơ bản được xác định trong Hiến pháp về Nhà nước xã hội chủ nghĩa, về chế độ chính trị, chế độ kinh tế của nước ta trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, về hệ thống cơ quan nhà nước cùng với những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là những quy định về Chính phủ trong Chương VIII của Hiến pháp 1992.
2. Dự án Luật được xây dựng trên cơ sở những quan điểm cơ bản của Đảng thể hiện trong các nghị quyết Đại hội lần thứ VII về công cuộc cải cách bộ máy nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực quản lý, tăng cường pháp quyền. Trọng tâm cải cách nhằm vào hệ thống hành chính quốc gia, xây dựng Nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới ở nước ta. Dự án Luật đã thể hiện và cụ thể hóa nhiệm vụ xây dựng và tăng cường Nhà nước xã hội chủ nghĩa, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, quyền lực nhà nước tập trung thống nhất vào Quốc hội, có sự phân công, phân cấp rành mạch giữa Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Những quy định trong Dự án luật đã làm rõ vị trí của Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, phân định thẩm quyền của tập thể Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ và của từng thành viên Chính phủ nhằm phát huy sức mạnh, trí tuệ của tập thể Chính phủ trong việc quyết định những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của mình, đồng thời, đề cao vai trò của Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ và trách nhiệm cá nhân của mỗi thành viên Chính phủ.
3. Dự án Luật cũng được xây dựng trên cơ sở những kinh nghiệm thu được qua hơn mười năm thi hành Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981 và thực tiễn hoạt động những năm gần đây của Hội đồng Bộ trưởng.
Những quy định hợp lý của Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981 đã được Dự án Luật lần này kế thừa, đồng thời qua thực tiễn hoạt động của Chính phủ, rút ra những vấn đề cần được giải quyết tốt hơn, nhất là các vấn đề về thẩm quyền của Chính phủ, phân định rõ trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể thành viên Chính phủ, bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước thống nhất và thông suốt từ Trung ương đến cơ sở.
4. Nhiều ý kiến của Ủy ban pháp luật Quốc hội khóa VIII, của các Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và của các cơ quan khác ở Trung ương đã được tiếp thu và thể hiện trong các chương, điều của Dự án luật. Dự án Luật đã được Hội đồng Nhà nước cho ý kiến và chỉnh lý lại lần cuối ngày 07 tháng 9 năm 1992.
II- NHỮNG VẤN ĐỀ CHỦ YẾU CỦA NỘI DUNG DỰ ÁN LUẬT
Dự án Luật gồm 6 chương, 43 điều.
A- Về Chương I: Những quy định chung
Chương I có 5 điều, nêu những vấn đề cơ bản về vị trí, chức năng, trách nhiệm, thành phần, nhiệm kỳ, nguyên tắc và phương thức tổ chức, hoạt động của Chính phủ. Những quy định của Chương I là cơ sở cho những quy định cụ thể ở các chương tiếp theo của Dự án Luật:
Về Điều 1:
Nêu vị trí, chức năng và trách nhiệm của Chính phủ; Điều 1 được viết nguyên văn Điều 109 Hiến pháp.
Về Điều 2:
Điều 2 nêu thành phần của Chính phủ, thể thức bầu Thủ tướng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các thành viên khác của Chính phủ, trong đó có những vấn đề đáng chú ý sau đây:
* Về Bộ trưởng: dự án Luật ghi chung là Bộ trưởng; cụ thể sẽ có các loại Bộ trưởng sau đây :
+ Bộ trưởng đứng đầu một Bộ;
+ Bộ trưởng đứng đầu Ủy ban Nhà nước, nếu loại hình tổ chức Ủy ban Nhà nước vẫn tiếp tục được triển khai thì gọi là Bộ trưởng Chủ nhiệm Ủy ban Nhà nước;
+ Bộ trưởng đặc trách một số công việc của Chính phủ;
+ Bộ trưởng Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ.
- Về Thống đốc Ngân hàng Nhà nước:
Căn cứ vào điều kiện cụ thể của nước ta hiện nay, nhiệm vụ quản lý nhà nước về tiền tệ có tầm quan trọng rất lớn và đang cần được tăng cường, Dự án Luật đặt Thống đốc Ngân hàng Nhà nước là thành viên Chính phủ (ở nhiều nước có nền kinh tế thị trường, người đứng đầu Ngân hàng Nhà nước không tham gia Chính phủ).
- Về thể thức bầu Thủ tướng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các thành viên khác của Chính phủ:
Vấn đề này đã được quy định rõ trong Điều 74 Luật tổ chức Quốc hội: “Quốc hội bầu Thủ tướng Chính phủ trong số các đại biểu Quốc hội do Chủ tịch nước giới thiệu.
Quốc hội phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm các Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ theo danh sách đề cử chức vụ từng người”.
Có ý kiến cho rằng, cần quy định ngay trong Chương I của Luật này số lượng và danh sách cụ thể các Bộ và cơ quan ngang Bộ. Chúng tôi thấy, không nên quy định cụ thể vấn đề này trong Luật vì:
Cơ cấu tổ chức Chính phủ như trình bày tại kỳ họp thứ nhất của Quốc hội khóa IX tuy đã được chuẩn bị kỹ nhưng mới là phù hợp với tình hình trước mắt. Trong tình hình hiện nay của nước ta, cùng với việc đổi mới quản lý kinh tế là quá trình từng bước đổi mới và hoàn thiện hệ thống chính trị. Việc điều chỉnh các Bộ, cơ quan ngang Bộ của Chính phủ cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội, với nội dung và yêu cầu của cơ chế kinh tế mới đang được hình thành và phát triển trong từng giai đoạn là điều cần thiết, có khi phải tiến hành sau vài ba năm, trong giữa nhiệm kỳ. Nếu quy định cụ thể danh sách các Bộ, cơ quan ngang Bộ vào Dự luật thì mỗi khi cần điều chỉnh một Bộ lại phải sửa Luật; như thế cũng có điều bất tiện.
Về Điều 3:
Điều 3 quy định về nhiệm kỳ của Chính phủ, được viết như nguyên văn Điều 113 Hiến pháp.
Về Điều 4:
Dự luật khẳng định lại Điều 6 Hiến pháp: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”, cụ thể hóa nguyên tắc này cho phù hợp với tổ chức và hoạt động của Chính phủ bằng cách phân định rõ trách nhiệm và thẩm quyền của tập thể Chính phủ, Thủ tướng và từng thành viên Chính phủ. Quy định của Điều 4 là cơ sở cho những điều khác của các chương tiếp theo, nhất là quy định những vấn đề nào phải được tập thể Chính phủ thảo luận và quyết định, trách nhiệm của Thủ tướng và Bộ trưởng, chế độ biểu quyết trong các phiên họp của Chính phủ.
Về Điều 5:
Điều 5 nêu phương thức quản lý nhà nước, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, trong đó nhấn mạnh vai trò của pháp luật và trách nhiệm của Chính phủ phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân.
B- VỀ CHƯƠNG II: NHIỆM VỤ VÀ QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH PHỦ
Chương II có 11 điều quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ. Sau khi nêu lại toàn bộ các quy định của Điều 112 Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ tại Điều 6 Dự án Luật, các điều còn lại của Chương II đã cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trên các lĩnh vực cụ thể. Việc sắp xếp các lĩnh vực như trong Dự án Luật là có kế thừa cách sắp xếp của Luật năm 1981, đồng thời có bổ sung cho phù hợp với trách nhiệm của Chính phủ trong tình hình mới. Việc sắp xếp các lĩnh vực như vậy không đồng nhất với việc tổ chức các cơ quan của Chính phủ.
Dưới đây là những vấn đề đáng chú ý trong Chương II:
Về Điều 14:
Khoản 3 Điều 14 nêu Chính phủ “Quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan thuộc Chính phủ”. Theo Hiến pháp, Chính phủ có các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Cơ quan thuộc Chính phủ là các Tổng cục, Ban, Cục… thuộc Chính phủ. Hiến pháp đã quy định Quốc hội quyết định về việc thành lập hoặc bãi bỏ các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Dự án Luật quy định Chính phủ quyết định về tổ chức cơ quan thuộc Chính phủ. Quy định như Dự án Luật về vấn đề này là rõ và phù hợp với Hiến pháp.
Khoản 4 Điều 14 xác định trách nhiệm của Chính phủ trong việc “thống nhất quản lý đội ngũ viên chức làm việc trong các cơ quan nhà nước”. Quy định như vậy là cần thiết, phù hợp với trách nhiệm của Chính phủ. Những chính sách, chế độ đối với viên chức nhà nước phải được quy định một cách thống nhất, như phân cấp quản lý công chức ở các cấp, hệ thống thang bảng lương, chế độ công tác, nghỉ phép, nghỉ hưu, chế độ bảo hiểm, chế độ khen thưởng… Nói thống nhất quản lý đội ngũ viên chức Nhà nước không phải là sự quản lý trực tiếp người công chức ở đơn vị công tác cụ thể.
Về khoản 1 Điều 15:
Khoản 1 Điều 15 cụ thể hóa khoản 1 Điều 112 Hiến pháp quy định: Chính phủ “hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên”. Các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên được hiểu là: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng. Quy định như vậy là phù hợp, không trùng lẫn với trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội là “giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân”.
C- VỀ CHƯƠNG III: THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ
Chương III có 3 điều, nêu vị trí, trách nhiệm của Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ, quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng.
Dưới đây là những vấn đề đáng chú ý trong Chương III:
Về khoản 4 Điều 18:
Khoản 4 Điều 18 quy định Thủ tướng “thành lập các Hội đồng, Ủy ban thường xuyên hoặc lâm thời để giúp Thủ tướng nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những vấn đề quan trọng liên ngành”. Các Hội đồng, Ủy ban này không có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giống như các Bộ, cơ quan ngang Bộ, mà chỉ là các tổ chức có tính chất tư vấn cho Thủ tướng. Thực tiễn hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng cho thấy, việc sử dụng và phát huy kiến thức, trí tuệ của các chuyên gia, các nhà khoa học để giải quyết các nhiệm vụ quan trọng có tính chất nhất thời, hoặc cần có sự phối hợp liên ngành bằng hình thức tổ chức tư vấn cho Thủ tướng là cần thiết và có hiệu quả.
D- VỀ CHƯƠNG IV: BỘ VÀ BỘ TRƯỞNG
Chương IV có 10 điều, xác định vị trí của Bộ trưởng là thành viên Chính phủ, chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ của mình trong việc quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực. Theo tinh thần đó, Dự án Luật cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng thành 11 khoản trong Điều 22, xác định trách nhiệm của Bộ trưởng trong quan hệ với các Bộ trưởng khác, với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Dưới đây là những vấn đề đáng chú ý trong Chương IV:
Về tên chương:
Thành viên Chính phủ theo quy định ở Điều 2 Dự án Luật ngoài các Bộ trưởng còn có Tổng Thanh tra Nhà nước, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước. Do hầu hết từng thành viên Chính phủ là các Bộ trưởng, nên tên của Chương IV được đặt là Bộ và Bộ trưởng.
Về Điều 20:
Việc xác định “Bộ là cơ quan của Chính phủ” là phù hợp với các quy định từ trước đến nay, phù hợp với vị trí của Bộ. Ngay từ năm 1961, Nghị định của Hội đồng Chính phủ đã xác định Bộ là cơ quan của Hội đồng Chính phủ…”
Phạm vi quản lý nhà nước của Bộ được xác định trong Điều 20 là phù hợp, làm rõ trách nhiệm của Bộ trưởng về quản lý nhà nước về lĩnh vực Bộ phụ trách trong phạm vi toàn xã hội.
Về các điều 24, 25, 26:
Nhằm bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước thống nhất từ Trung ương đến địa phương, làm rõ thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ trưởng, Dự án Luật quy định ở các điều 24, 25, 26 quyền của Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực đối với các Bộ khác, với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong việc thi hành các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ phụ trách. Các quy định có phân biệt mức độ xử lý khác nhau như quyền của Bộ trưởng kiến nghị với các Bộ trưởng khác, kiến nghị với Thủ tướng hoặc tự mình quyết định đình chỉ việc thi hành các văn bản trái với pháp luật và với quyết định của Chính phủ, cụ thể là:
Điều 24 nêu “Bộ trưởng hướng dẫn và kiểm tra các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành hoặc lĩnh vực mình phụ trách”. Theo quy định này thì Bộ trưởng phụ trách ngành, lĩnh vực, ví dụ như Bộ trưởng Bộ Tài chính có trách nhiệm và thẩm quyền hướng dẫn, kiểm tra các cơ quan nhà nước thực hiện các nhiệm vụ tài chính, những quy định của Nhà nước về tài chính.
Điều 25: Bộ trưởng có quyền kiến nghị với Thủ tướng đình chỉ việc thi hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ phụ trách.
Điều 26: xác định quan hệ của Bộ trưởng với Ủy ban nhân dân. Để bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được giao, Bộ trưởng được giao những quyền hạn tương ứng, trong đó có quyền đình chỉ việc thi hành những quy định của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước về ngành, lĩnh vực do Bộ phụ trách. Nếu Bộ trưởng không có quyền này thì khó bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước, giữ nghiêm kỷ cương và pháp luật của Nhà nước, và như vậy cũng không thể đòi hỏi Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm đối với hoạt động của toàn ngành, lĩnh vực do Bộ phụ trách. Điều 26 cũng quy định Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về quyết định đình chỉ đó.
Về Điều 29:
Một số cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực, mặc dù người đứng đầu các cơ quan này không là thành viên Chính phủ. Do đó, Điều 29 Dự án Luật quy định Thủ trưởng các cơ quan này cũng được sử dụng một số nhiệm vụ và quyền hạn nêu trong các Điều 20 và 22 của dự án Luật theo quy định cụ thể của Chính phủ.
E- VỀ CHƯƠNG V: CHẾ ĐỘ LÀM VIỆC CỦA CHÍNH PHỦ
Chương V có 12 điều quy định chế độ làm việc của Chính phủ. Trên cơ sở những quy định trong chương V, Chính phủ sẽ ban hành quy chế làm việc cụ thể của mình.
Dưới đây là những vấn đề đáng chú ý trong Chương V:
Về Điều 30:
Căn cứ vào những quy định trong Điều 4 Dự án Luật này, về nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ, Điều 30 xác định Chính phủ làm việc theo chế độ kết hợp quyền hạn, trách nhiệm của tập thể với quyền hạn, trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và của mỗi thành viên Chính phủ.
Về Điều 31:
Việc Thủ tướng triệu tập phiên họp bất thường của Chính phủ theo yêu cầu của ít nhất một phần ba tổng số thành viên Chính phủ là một điều quy định mới so với hiện nay. Quy định như vậy là cụ thể hóa một điểm quan trọng trong chế độ làm việc của Chính phủ, bảo đảm tính chất tập thể trong hoạt động của Chính phủ.
Về Điều 35:
Điều 115 Hiến pháp quy định: “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số”. Điều 35 quy định các loại vấn đề phải được đưa ra để Chính phủ thảo luận tập thể và biểu quyết. Có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ, cũng có những vấn đề Chính phủ thảo luận và thông qua để trình Quốc hội quyết định.
Về Điều 36:
Điều 36 nêu cách thức biểu quyết trong các phiên họp của Chính phủ. Các quyết định phải được quá nửa tổng số thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành. Điều 36 cũng quy định trong trường hợp biểu quyết ngang nhau thì thực hiện theo phía có ý kiến của Thủ tướng. Quy định như vậy là bảo đảm tính chất tập thể trong hoạt động của Chính phủ, đồng thời, nêu bật vai trò và trách nhiệm của Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ.
Về Điều 38:
Điều 38 quy định Thủ tướng ủy nhiệm một Phó Thủ tướng thực hiện mối quan hệ thường xuyên giữa Chính phủ với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các Hội đồng và Ủy ban của Quốc hội. Điều này bảo đảm tốt mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội, cơ quan của Quốc hội.
Về Điều 41:
Điều 41 xác định Văn phòng Chính phủ là bộ máy làm việc của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, định rõ chức danh người đứng đầu bộ máy này là Bộ trưởng Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ.
Nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy và hoạt động của Văn phòng Chính phủ sẽ do Chính phủ quy định cụ thể.
F- VỀ CHƯƠNG VI: ĐIỀU KHOẢN THI HÀNH
Chương VI gồm 2 điều, nêu trách nhiệm của Chính phủ quy định chi tiết để thi hành Luật này và hiệu lực thi hành của Luật này thay thế Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng ngày 04 tháng 7 năm 1981.
Hội đồng Bộ trưởng trân trọng trình Quốc hội Dự án Luật tổ chức Chính phủ để Quốc hội xem xét, quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội