TỜ TRÌNH CỦA HỘI ĐỒNG BỘ TRƯỞNG VỀ DỰ ÁN
LUẬT SỬA ĐỔI, BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT ĐẤT ĐAI
(Do Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Công nghiệp thực phẩm Nguyễn Công Tạn
đọc tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa IX, ngày 19-9-1992) ngày 17-6-1987)
Luật đất đai được Quốc hội khóa VIII thông qua tháng 12 năm 1987 và thi hành từ tháng 01 năm 1988. Từ đó đến nay, việc quản lý và sử dụng đất đai tốt hơn, có hiệu quả hơn, góp phần ổn định tình hình và thúc đẩy sản xuất phát triển.
Hội đồng Bộ trưởng đã hai lần tổng kết việc thực hiện Luật này và thấy rằng, Luật đất đai hiện hành còn có những điều khoản thiếu cụ thể để giải quyết nhiều tình huống đã và đang xảy ra ở địa phương. Với 57 Điều, Luật đất đai hiện hành chỉ giải quyết được những vấn đề chung nhất, trong khi quan hệ đất đai rất đa dạng và phức tạp.
Mặt khác, do yêu cầu của sự nghiệp đổi mới hiện nay, Luật đất đai năm 1987 có một số điều không còn phù hợp và thiếu một số điều rất cần thiết, không đáp ứng kịp tình hình phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước. Những quy định trong Luật đất đai năm 1987 chưa đủ cụ thể để giải quyết nhiều vấn đề quan trọng trong việc quản lý và sử dụng đất đai, nhiều quan hệ phức tạp về đất đai chưa được Luật điều chỉnh dẫn đến nhiều hiện tượng tiêu cực trong việc quản lý và sử dụng đất đai chậm được khắc phục. Việc tranh chấp đất đai diễn ra hàng ngày nhưng thiếu các cơ sở pháp lý để giải quyết. Vì vậy, cần kịp thời sửa đổi và bổ sung Luật đất đai năm 1987 theo tinh thần Nghị quyết Đại hội VII, Nghị quyết Trung ương II và Hiến pháp 1992.
Dự án Luật đất đai sửa đổi đã được hoàn chỉnh trên cơ sở các ý kiến đóng góp của các ngành Trung ương, các địa phương đại diện cho các vùng trong cả nước, ý kiến của các nhà khoa học, các đoàn thể và tham khảo kinh nghiệm của một số nước.
Dự án Luật đất đai sửa đổi này đã được tập thể Hội đồng Bộ trưởng thảo luận nhất trí trình Hội đồng Nhà nước xem xét và cho ý kiến hoàn chỉnh, nay Hội đồng Bộ trưởng xin trình Quốc hội.
I- NỘI DUNG CỦA DỰ ÁN LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI)
Dự án Luật đất đai sửa đổi gồm: Lời nói đầu, 7 chương, 91 điều (Luật đất đai năm 1987 gồm: Lời nói đầu, 6 chương, 57 điều).
Chương I: Những quy định chung: Luật đất đai năm 1987 gồm 8 điều, Dự thảo Luật sửa đổi này gồm 9 điều, về cơ bản vẫn giữ nguyên nội dung 8 điều của Luật năm 1987, chỉ ghép Điều 3 và Điều 4 của Luật năm 1987 thành Điều 5 của Luật sửa đổi, như vậy, chỉ bổ sung 2 Điều mới là:
Điều 2 mới: quy định “Nhà nước xác định giá trị các loại đất trên cơ sở giá trị sử dụng và khả năng sinh lợi” là nhằm tạo điều kiện để quản lý đất đai chặt chẽ hơn, phù hợp với cơ chế mới về quản lý kinh tế, khắc phục được tình trạng hành chính bao cấp trong việc giao, cấp đất như hiện nay, gây tiêu cực và tranh chấp đất ở nông thôn. Để đất đai không trở thành hàng hóa thông thường, Luật giao cho Chính phủ quy định chặt chẽ và chi tiết vấn đề này.
Điều 3 mới: quy định người sử dụng đất hợp pháp được tiếp tục sử dụng và được Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là để thể chế hóa Nghị quyết Đại hội VII và Nghị quyết Trung ương II, làm cho người sử dụng đất mà nhất là nông dân phấn khởi, yên tâm sản xuất, ổn định tình hình.
Chương II: Chế độ quản lý đất đai: Luật năm 1987 gồm 14 điều, Luật sửa đổi gồm 31 điều. Về cơ bản nội dung 14 điều của Luật năm 1987 đều được thể hiện trong Luật sửa đổi, có một số điều được tách ra và viết mạch lạc, cụ thể hơn, trong Chương này có một số nội dung mới có nhiều ý kiến thảo luận cần được cân nhắc là :
- Điều 20 mới: (Phương án 2) quy định thẩm quyền giao đất theo quy hoạch, kế hoạch được duyệt mà không phân cấp theo diện tích loại đất như phương án I. Do công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất làm chưa tốt nên nhiều ý kiến không tán thành quy định này.
- Các điều 24, 25, 26, 27 mới: là quy định việc chuyển quyền sử dụng đất theo tinh thần Nghị quyết Trung ương II và Hiến pháp năm 1992 với những nội dung sau đây:
+ Các điều kiện để được chuyển quyền sử dụng đất.
+ Các điều kiện để được nhận quyền sử dụng đất.
+ Thẩm quyền quản lý của các cơ quan nhà nước trong việc chuyển quyền sử dụng.
+ Những trường hợp không được chuyển quyền sử dụng đất.
Những quy định này là chặt chẽ để ngăn chặn có hiệu quả việc lợi dụng chuyển quyền sử dụng đất để mua bán đất kiếm lời bất chính ngoài quy định của pháp luật.
Việc quy định người chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật phải nộp vào ngân sách nhà nước không ít hơn 10% giá trị đất, để hạn chế việc chuyển quyền sử dụng đất ngoài quy định của pháp luật đang diễn ra trong thực tế hiện nay, các địa phương giao, cấp đất, đã thu tiền, song số tiền thu được không vào ngân sách nhà nước. Luật sửa đổi xác định khoản thu này là nhằm khắc phục các hiện tượng tiêu cực đó, đồng thời tạo thêm nguồn thu cho ngân sách, bảo đảm công bằng xã hội. Nhà nước có điều kiện để kiểm soát được quá trình chuyển quyền sử dụng đất theo đúng quy hoạch và pháp luật.
- Điều 28 mới: quy định cụ thể việc chuyển quyền sử dụng đất của người chết trong cùng một hộ, vừa phù hợp với các quy định về chuyển quyền sử dụng đất, vừa thể hiện được nội dung việc “thừa kế đất đai” mà Quốc hội khóa VIII đã thảo luận khi thông qua Hiến pháp năm 1992.
- Điều 30 mới: quy định người sử dụng đất được cho thuê, cho mượn đất có thời hạn là để tạo điều kiện cho việc sử dụng đất đai hợp lý và có hiệu quả hơn; để đề phòng có thể bị lợi dụng dẫn đến hiện tượng “phát canh thu tô”. Luật đã giao cho Chính phủ quy định chi tiết vấn đề này.
- Điều 40 mới: quy định về tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan quản lý đất đai để đủ sức quản lý thống nhất, có hiệu quả tài nguyên đất đai của đất nước.
Chương III: Chế độ sử dụng các loại đất: Luật năm 1987 gồm 27 điều, Luật sửa đổi gồm 36 điều, về cơ bản nội dung 27 điều của Luật năm 1987 đều được thể hiện trong Luật sửa đổi, có một số điều viết kỹ hơn và thêm một số điều về đất mặt nước, đất bãi bồi, một số điều về đất khu dân cư đô thị, một số điều về đất chuyên dùng…
Trong Chương này có một số nội dung mới có nhiều ý kiến thảo luận cần được cân nhắc là:
- Điều 43 mới: Hiến pháp năm 1992 quy định: “Nhà nước giao đất để sử dụng ổn định lâu dài…” nay Dự thảo Luật sửa đổi quy định thời gian giao đất nông nghiệp cho nông dân sử dụng là 15 năm, cây dài ngày ít nhất là một chu kỳ cây trồng. Song, cũng có nhiều ý kiến đề nghị nên quy định 25 - 30 năm (đối với đất sản xuất nông nghiệp) nếu trồng cây dài ngày hơn thì có thể là hai chu kỳ của cây trồng.
- Điều 44 mới: quy định mức đất nông nghiệp trồng lúa của mỗi hộ nông dân được sử dụng ổn định lâu dài (hạn điền) không vượt quá mức từ 2 đến 3 ha tùy theo từng vùng là thể hiện tinh thần Nghị quyết Trung ương II: “Tạo điều kiện từng bước tích tụ ruộng đất trong giới hạn hợp lý để phát triển nông nghiệp hàng hóa”, mặt khác có quy định này mới hạn chế được diễn biến tích tụ tự nhiên hiện nay, nếu không có Luật thì không ngăn chặn điều chỉnh được. Song, còn có ý kiến cho rằng mức này còn thấp và đề nghị nâng lên thành 3 và 5 ha tùy theo từng vùng.
Những trường hợp đang sử dụng đất nhiều hơn quy định sẽ được điều chỉnh dần trong quá trình quy hoạch phân bổ sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phù hợp với từng vùng và từng điều kiện cụ thể.
- Điều 45 mới: quy định mỗi xã, tùy điều kiện cụ thể được để lại không quá 10% đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích “công ích”. Chính phủ sẽ quy định cụ thể việc sử dụng loại đất này có hiệu quả, tránh lãng phí, tiêu cực. Hiện nay trên thực tế, việc giao đất của nhiều tỉnh phía Bắc nhìn chung là theo cách này. Luật thừa nhận thực tế này là để làm cơ sở điều chỉnh.
Chương IV: Nghĩa vụ và quyền lợi của người sử dụng đất: Luật năm 1987 không có Chương này mà chỉ có 2 điều về quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở Chương III, Dự thảo Luật sửa đổi tách 2 điều này thành một chương cho rõ ràng và hợp lý hơn.
Chương V: Những quy định về quản lý và sử dụng đất đối với cơ quan, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế, các tổ chức liên doanh với Việt Nam.
Luật năm 1987 chỉ có 2 điều, Luật sửa đổi gồm 6 điều quy định cụ thể hơn để quản lý chặt chẽ việc cho người nước ngoài thuê đất theo quy định của pháp luật Việt Nam.
Chương VI: Khen thưởng và xử phạt: 5 điều, tương tự như Luật năm 1987.
Chương VII: Điều khoản cuối cùng: 2 điều, tương tự như Luật năm 1987.
II- NHỮNG VẤN ĐỀ CÒN CÓ Ý KIẾN KHÁC NHAU
Dự án Luật này đã tiếp thu và xử lý nhiều ý kiến đóng góp của các ngành, các địa phương. Một số vấn đề mới ghi trong dự thảo này, tuy đã được thảo luận nhiều lần, đa số ý kiến tán thành, nhưng vẫn còn có ý kiến khác nhau về mức độ thể hiện trong Luật, nay trình để Quốc hội quyết định.
1. Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, vì vậy, Nhà nước cần định giá trị đất để quản lý trong quá trình giao cấp đất, chuyển quyền sử dụng đất, cho thuê, cho mượn đất (Điều 2).
2. Đất đai là sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, Nhà nước giao đất cho người sử dụng đất để sử dụng ổn định, lâu dài. Thời hạn giao ổn định, lâu dài là bao nhiêu năm đối với từng loại: đất nông, lâm nghiệp, đất khu dân cư đô thị, đất cho cơ quan, người nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên doanh thuê theo Luật đầu tư (Điều 43, 79).
3. Vấn đề tích tụ ruộng đất (hạn điền) vừa nhằm khuyến khích việc sử dụng đất có hiệu quả, nên giới hạn diện tích bao nhiêu là hợp lý, bảo đảm cho người nông dân đều có đất và giữ được đất để sản xuất (Điều 44).
4. Việc để lại quỹ đất nông nghiệp ở mức không quá 10% ở mỗi xã cho mục đích công ích (Điều 45).
5. Nhà nước cho phép chuyển quyền sử dụng đất, quy định điều kiện được chuyển quyền và nhận quyền sử dụng đất, được thanh toán với nhau giá trị đất, mức nộp vào ngân sách nhà nước khi chuyển quyền, các trường hợp không được chuyển quyền sử dụng đất, vấn đề thừa kế quyền sử dụng đất, thừa kế di sản có gắn liền với quyền sử dụng đất (các điều 24, 25, 26, 27, 28, 29).
6. Xu hướng đô thị hóa ngày càng mạnh, đất nông nghiệp chuyển sang mục đích phi nông nghiệp là điều không thể tránh khỏi, đất đô thị ngày càng có giá, việc quản lý đất đô thị rất phức tạp, việc mua bán đất diễn ra tràn lan ngoài các quy định của pháp luật, vì vậy, quy định việc giao đất đô thị để xây dựng nhà với hình thức quy hoạch, phân lô, chỉnh trang cơ sở hạ tầng để bán và cho thuê làm nhà (các điều 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60).
7. Thẩm quyền giao đất (Điều 20 mới) đa số đồng ý theo phương án 1.
8. Việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất đai và các tranh chấp về tài sản có gắn liền với việc sử dụng đất do Tòa án giải quyết (Điều 37). Luật năm 1987 là do Ủy ban nhân dân giải quyết.
9. Về việc dùng quyền sử dụng đất đai để thế chấp vay vốn ngân hàng, vì còn nhiều ý kiến khác nhau nên chưa đưa vào Dự luật.
10. Vấn đề tăng cường tổ chức ngành quản lý ruộng đất từ Trung ương đến các xã đủ sức quản lý thống nhất, có hiệu quả tài nguyên đất đai của đất nước (Điều 40).
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội