TỜ TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ VỀ DỰ ÁN LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI)
TẠI KỲ HỌP THỨ 2, QUỐC HỘI KHOÁ IX
Ngày 15-9-1992 Chính phủ đã có Tờ trình số 4162/NN tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa IX, nói rõ mục đích, yêu cầu và nội dung của Dự án Luật đất đai (sửa đổi). Lần này Chính phủ chỉ xin nêu những vấn đề chủ yếu đã sửa chữa và cần phải làm rõ.
Sau khi nghiên cứu những ý kiến của đại biểu Quốc hội và ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã chỉnh lý sửa chữa 9 điều và bỏ 2 điều trong tổng số 91 điều của bản Dự thảo, do đó, bản Dự thảo mới trình Quốc hội kỳ này là 89 điều, còn về bố cục thì không có gì thay đổi.
I- NHỮNG ĐIỀU ĐÃ SỬA CHỮA
Điều 1. Thêm ý: “Ngoài ra Nhà nước còn cho thuê, cho mượn đất”.
Điều 22. Thêm mục 1a “Người sử dụng đất chết mà không có người có quyền được tiếp tục sử dụng đất nói tại Điều 26 Luật này”.
Bỏ các điều 24 và 25 để tạo cho người sử dụng đất dễ nhận biết mình có thuộc diện “cấm” hay không, giảm bớt tính phức tạp trong khi xử lý việc chuyển quyền sử dụng đất đai.
Điều 25. (tức Điều 26 cũ): thêm vào đoạn cuối khoản 4: “quy định tại Điều 20, Điều 21 Luật này”.
Điều 26. (tức Điều 28 cũ): xóa các chữ: “có đủ điều kiện ghi tại Điều 25 Luật này” (khoản 1), “theo Điều 24 Luật này” (khoản 2).
Điều 27. (tức Điều 29 cũ): xóa các chữ: “nếu có đủ điều kiện ghi tại Điều 25 Luật này” thì được tiếp tục sử dụng khu đất mà” (khoản 2).
Điều 32. (tức Điều 34 cũ): khoản 1 sửa thành: “đơn vị cơ sở để thống kê đất đai là đơn vị lập hồ sơ địa chính nói tại khoản 2 Điều 30 Luật này”.
Điều 41. (tức Điều 43 cũ):
- Phương án 1: khoản 1 sửa thành: “đất được giao để sử dụng lâu dài vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp là 20 năm, nếu trồng cây lâu năm là 2 chu kỳ”.
- Phương án 2: khoản 1 sửa thành: “đất sản xuất nông, lâm nghiệp được giao để sử dụng ổn định lâu dài, trường hợp cần phải quy định thời hạn sẽ do Chính phủ quy định”.
Điều 60. (tức Điều 62 cũ): xóa bỏ các chữ: “trong khu dân cư” trong câu: “chỉ giao đất ở trong khu dân cư cho những hộ chưa có nhà ở”.
Điều 76. (tức Điều 78 cũ): khoản 3, xóa bỏ các chữ: “theo quy định của Điều 24” thay vào đó là các chữ: “trừ trường hợp nói tại Điều 24”.
(Xin xem bản Phụ lục so sánh những điều đã được sửa chữa giữa 2 bản Dự thảo).
II- NHỮNG VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG ĐỀ NGHỊ QUỐC HỘI TIẾP TỤC CHO Ý KIẾN
1. Việc xác định giá trị đất, quy định tại Điều 2 và một số điều khác có liên quan (10, 25, 52, 76, 77, 84…):
Trong nền kinh tế thị trường, đất đai có nhu cầu chuyển dịch nhằm phát huy cao nhất hiệu quả sử dụng đất về kinh tế và xã hội, do đó cần thiết phải xác định giá trị của đất.
Thực ra, làm được việc này không dễ, nhưng cũng không thể không làm trong điều kiện của nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trên thực tế, việc “mua bán” đất là một yêu cầu của cuộc sống, đã và đang diễn ra ở nhiều nơi, vì vậy, cần được pháp luật hóa để ngăn ngừa các hành vi tiêu cực trong quản lý và sử dụng đất đai. Đồng thời, Nhà nước có căn cứ để thu các khoản mà người sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước khi họ được giao đất, chuyển quyền sử dụng đất, nộp thuế sử dụng đất mà trước đây đã để thất thu.
Chính phủ đề nghị Luật đất đai nên quy định về nguyên tắc, xin Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết và tổ chức thực hiện.
2. Việc chuyển quyền sử dụng đất quy định tại Điều 5 và một số điều khác có liên quan (22, 24, 26, 29, 30, 61, 76…). Vấn đề này đã được khẳng định trong Hiến pháp năm 1992. Hiện nay, việc chuyển quyền sử dụng đất đã trở thành một yêu cầu thực tế của đời sống xã hội. Dự án thể hiện với tinh thần là Nhà nước chỉ “cấm” một số trường hợp như đã nêu trong Điều 24, còn lại, ngoài những điều cấm này, người sử dụng đất được tự lựa chọn cách chuyển quyền sử dụng đất phù hợp với hoàn cảnh của mình. Nhà nước sẽ điều tiết mối quan hệ này bằng các biện pháp kinh tế (cần khuyến khích thì áp dụng mức thuế nhẹ, không cần thì áp dụng mức thuế nặng, quy định hạn điền…), để định hướng việc chuyển quyền sử dụng đất phù hợp với mục tiêu của Nhà nước.
3. Vấn đề tích tụ đất đai “hạn điền” quy định tại Điều 42:
Về lâu dài, khi công nghiệp phát triển, cơ cấu kinh tế - xã hội thay đổi, việc làm của người lao động trong xã hội được giải quyết theo nhiều hướng, phương thức tích luỹ của cải vật chất và phương thức làm giàu của mỗi người trong xã hội cũng được thay đổi và đa dạng hóa, lúc đó việc quy định mức “tích tụ” đất đai sẽ giảm dần ý nghĩa. Đó cũng là kinh nghiệm của một số nước có hoàn cảnh tương tự như Việt Nam. Song, hiện nay và trong thập kỷ này, Nhà nước cần phải quy định mức “tích tụ” đất đai, bởi vì, địa bàn để giải quyết việc làm cho lao động xã hội hiện nay chủ yếu vẫn là nông thôn, nông nghiệp, công nghiệp chưa đủ khả năng thu hút số lao động dưa thừa, số này vẫn phải sống bằng nông nghiệp (nhất là ở vùng đồng bằng - đất lúa). Vấn đề là phải tính toán lại đất nào? Ở vùng nào? Sử dụng vào mục đích gì? v.v. thì quy định tích tụ là bao nhiêu cho phù hợp để đủ "hấp dẫn" mọi người đầu tư công của vào việc sử dụng đất có hiệu quả, phù hợp với quá trình phát triển của lực lượng sản xuất xã hội, tránh được những “phân cực” trong quan hệ đất đai và “bần cùng hóa” nông dân như những chế độ trước đây.
Xuất phát từ tình hình thực tế của nước ta, đất trống đồi trọc ở trung du miền núi còn nhiều, đất ven biển còn khá lớn, các loại đất này đang cần có sự khuyến khích để khai thác sử dụng, vì vậy trước mắt không nên hạn chế mức “tích tụ” đất đai ở những nơi này, loại đất này. Chính vì vậy, mà khoản 3 Điều 42 đã nói rõ: đối với đất khai hoang, vỡ hóa, quai để lấn biển, thau chua rửa mặn thì không áp dụng quy định về mức tích tụ ruộng đất.
Mặt khác, đối với đất lúa nước (chủ yếu ở đồng bằng) lại cần phải quy định “hạn điền” bởi vì, đây là loại đất nhằm giải quyết yêu cầu cơ bản về lương thực cho mỗi gia đình ở nông thôn, là nơi tập trung đông dân cư, mỗi hộ cần phải có số diện tích đất lúa để “trực canh”. Nếu không “hạn điền”, ruộng lúa nước sẽ tập trung quá lớn vào một số người, ắt sẽ dẫn đến một số người không có ruộng đất, phải làm thuê, làm mướn, quan hệ bóc lột ở nông thôn sẽ diễn ra theo kiểu địa chủ phát canh, thu tô, v.v., và khó tránh khỏi sự “phân cực” giàu nghèo ở nông thôn. Trên thực tế, đã có một số người đang sử dụng đất lúa nước trên mức hạn điền, vấn đề này đề nghị Quốc hội giao cho Chính phủ giải quyết theo hướng là vẫn để cho họ sử dụng và có chính sách điều tiết thích hợp đối với phần diện tích trên mức “hạn điền” (nói tại khoản 2 Điều 42).
4. Thời hạn giao đất quy định tại Điều 1 và Điều 41: Vấn đề này đang có nhiều ý kiến rất khác nhau. Có ý kiến cho rằng, Hiến pháp đã xác định giao đất để sử dụng ổn định, lâu dài mà Luật lại xác định thời hạn cụ thể là trái Hiến pháp. Song lại có ý kiến khác là, Luật phải xác định thời hạn sử dụng; vấn đề là ở chỗ thời hạn định ra sao cho người sử dụng đất thu lợi thỏa đáng đối với công của đã đầu tư cho việc sử dụng đất, tạo cho họ yên tâm trong thời gian sử dụng, nếu quy định được như vậy tức là bản thân nó đã chứa đựng nội dung “sử dụng ổn định lâu dài”. Hơn nữa về mặt tâm lý, nông dân ở nhiều vùng muốn Luật có quy định một thời hạn cụ thể.
Trước tình hình đó, Chính phủ xin đề nghị:
- Đối với đất khu dân cư mà chủ yếu là đất ở và đất chuyên dùng sẽ áp dụng hình thức giao đất để sửa đổi ổn định lâu dài mà không quy định thời hạn cụ thể, Nhà nước chỉ thu hồi trong các trường hợp nói tại Điều 22 (trừ khoản 3). Vì rằng, việc quy định thời hạn đối với các loại đất này là không có ý nghĩa thực tế, mặt khác, pháp luật của ta cũng chưa có tiền lệ về vấn đề này. Đương nhiên, trong quá trình phát triển của đời sống xã hội, nếu thấy cần thiết, chúng ta vẫn có thể bổ sung được.
- Đối với đất nông nghiệp - lâm nghiệp, đưa ra 2 phương án (nói tại khoản 1 Điều 42). Cả 2 phương án đều có mặt thuận, mặt không thuận, nhưng phương án 2 dễ thực hiện hơn, bởi vì, việc quy định thời hạn cho mỗi loại đất sản xuất nông - lâm nghiệp là rất đa dạng ở mỗi nơi, mỗi lúc, mỗi đối tượng … Luật quy định “cứng nhắc” hoặc quá chung sẽ rất khó vận dụng cho mỗi hoàn cảnh cụ thể. Nếu Quốc hội giao cho Chính phủ quy định bằng những văn bản dưới luật, chắc chắn sẽ linh hoạt hơn, dễ điều chỉnh hơn.
5. Việc để lại 10% đất nông nghiệp ở xã quy định tại Điều 43: Các công trình nghiên cứu về xã hội nông thôn nước ta cho biết rằng từ thế kỷ thứ 10 đến những năm đầu Cách mạng tháng Tám thành công, bên cạnh số ruộng đất thuộc sở hữu tư nhân, các làng xã còn có “công điền” “công thổ” (số này tỷ lệ ở ngoài Bắc lớn hơn ở trong Nam) và định kỳ 3 hoặc 6 năm công điền được chia lại. Nhiều hợp tác xã hiện nay khi giao đất khoán cho xã viên cũng để lại quỹ đất dự trữ (đấu thầu) dùng vào mục đích công ích hoặc điều chỉnh cho những đối tượng cần thiết. Qua nghiên cứu thực tế, nhiều nơi thấy việc để lại quỹ đất này vẫn là cần thiết. Nhà nước cần kịp thời Luật hóa vấn đề này để tránh những tùy tiện. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng không nên đặt vấn đề này thành một quy định bắt buộc. Đề nghị Quốc hội thông qua Điều này và giao cho Chính phủ có những văn bản hướng dẫn cụ thể việc quản lý và sử dụng số đất này để tránh những tiêu cực có thể xảy ra.
6. Việc giải quyết tranh chấp đất đai quy định tại các điều 35, 36, 37:
Tranh chấp đất đai đang xảy ra một cách phổ biến, phức tạp và có nơi khá nghiêm trọng. Muốn giải quyết tốt vấn đề này, phải có những biện pháp đồng bộ. Để cải tiến một bước cơ chế quản lý điều hành của Nhà nước trong việc giải quyết các tranh chấp đất đai so với Luật đất đai năm 1987, Dự án này đã chuyển toàn bộ các tranh chấp về quyền sử dụng đất đai sang Tòa án, làm như vậy sẽ bảo đảm dân chủ, công bằng, phù hợp với mong muốn của nhiều đương sự đã được phản ánh qua các đơn thư khiếu nại. Kinh nghiệm vừa qua cũng cho thấy hầu hết các vụ tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất do Tòa án giải quyết đã có kết quả tốt, bảo đảm dân chủ, công bằng. Các tranh chấp về quyền quản lý đất đai - địa giới, v.v. trong Dự án cũng đã đề ra việc phân cấp cụ thể để tránh những ách tắc trong việc giải quyết.
7. Việc tổ chức quản lý nhà nước về đất đai quy định tại Điều 38:
Đất đai là một vấn đề trọng đại của quốc gia, có quan hệ trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước và mọi công dân, việc bảo vệ loại tài sản vô giá này của ta lâu nay còn nhiều khiếm khuyết cả trong khâu quản lý cũng như sử dụng, văn bản pháp luật ra nhiều, nhưng hiệu lực thực thi thì ít, tình trạng giao cấp đất không đúng thẩm quyền, lấn chiếm, mua bán đất đai trái phép, sử dụng đất không đúng quy định, v.v. xảy ra phổ biến, làm cho vốn đất sản xuất, nhất là đất tốt giảm đi nghiêm trọng. Vấn đề này có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân là tổ chức cơ quan quản lý đất đai ở các cấp, nhất là ở địa phương chưa đủ sức giúp chính quyền thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước đối với đất đai. Hệ thống cơ quan này từ Trung ương đến cơ sở hiện nay đang trong tình trạng không thống nhất, mỗi nơi tổ chức một kiểu với nhiều tên gọi và nhiều đầu mối khác nhau làm cho việc chỉ đạo kém hiệu lực, không thông suốt, thiếu khách quan. Để góp phần bảo đảm cho Luật đất đai được thi hành nghiêm chỉnh, Chính phủ thấy đã đến lúc Nhà nước phải xác định rõ: “Cơ quan quản lý đất đai phải được thành lập và hoạt động theo hệ thống từ Trung ương đến cơ sở, thống nhất về chế độ quản lý cán bộ, quản lý nghiệp vụ của ngành và đặt trực thuộc cơ quan hành chính của mỗi cấp, có như vậy mới mau chóng khắc phục được tình trạng yếu kém như hiện nay.
Do tầm quan trọng của vấn đề đất đai và cũng là nguyện vọng bức xúc của nhân dân, Chính phủ trình Quốc hội xem xét và xin được thông qua vào kỳ họp thứ 3.
TM. CHÍNH PHỦ
TUQ. THỦ TƯỚNG
Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và
Công nghiệp thực phẩm
NGUYỄN CÔNG TẠN
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội