TỜ TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ VỀ DỰ ÁN LUẬT VỀ THẨM QUYỀN
VÀ TRÌNH TỰ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
(Do ông Nguyễn Đình Lộc, Bộ trưởng Bộ Tư pháp
đọc tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khoá IX, ngày 16-6-1993)
I- SỰ CẦN THIẾT PHẢI BAN HÀNH LUẬT
Thực hiện nguyên tắc Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam theo đường lối của Đảng, trong những năm qua hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước ta đã thu được những kết quả khả quan.
Nhưng nhìn chung, xét trên cả hai mặt số lượng và chất lượng, công tác xây dựng pháp luật còn xa mới đáp ứng được yêu cầu của công cuộc đổi mới và trước thực tế sống động của phát triển xã hội hiện nay đã bộc lộ nhiều khuyết điểm, tồn tại, tình trạng văn bản pháp luật ban hành không đúng thẩm quyền, mâu thuẫn, chồng chéo, v.v. vẫn phổ biến. Chính tình trạng thiếu kỷ cương, khuôn phép trong hoạt động xây dựng pháp luật là một trong những nguyên nhân trực tiếp dẫn đến tình trạng thiếu trật tự, kỷ cương trong quản lý nhà nước và xã hội, làm cho hiệu quả, hiệu lực điều hành còn nhiều hạn chế.
Vì vậy, trên cơ sở đường lối đổi mới của Đảng, để xác lập trật tự, kỷ cương, giữ nghiêm phép nước, đưa lại hiệu quả cao trong hoạt động điều hành, quản lý đất nước, thực thi quyền lực thì một vấn đề rất quan trọng là phải bảo đảm trật tự, kỷ cương trong việc ban hành văn bản pháp luật và xử lý kịp thời những văn bản ban hành trái pháp luật. Đây không đơn thuần là một công việc có tính pháp lý kỹ thuật mà còn có ý nghĩa chính trị - xã hội rất hệ trọng.
Nhưng cho đến nay, chúng ta chưa có một văn bản ở tầm một đạo luật do Quốc hội ban hành quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở pháp lý cho toàn bộ hoạt động lập pháp, lập quy của Nhà nước ta.
Hiện nay, trước yêu cầu khẩn trương của công cuộc đổi mới, việc xây dựng và ban hành một văn bản như vậy không những là rất cần thiết mà còn rất bức xúc, nhằm đưa công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật vào nền nếp, bảo đảm chất lượng và hiệu quả của pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.
Dự án Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được chuẩn bị từ nhiều năm nay và đã tổ chức lấy ý kiến của các Bộ, các ngành, các cơ quan trung ương và địa phương. Tháng 11-1989, Dự án Luật này đã được trình Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) và sau đó, đã trình Hội đồng Nhà nước. Song, do nhiều nguyên nhân, Dự án Luật chưa được trình ra Quốc hội. Đến nay, trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 và các luật tổ chức về bộ máy nhà nước mới được ban hành, Chính phủ đã chỉnh lý lại Dự án Luật một cách cơ bản và trình Ủy ban thường vụ Quốc hội tại phiên họp tháng 5 năm 1993. Tiếp thụ ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các vị đại diện của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Văn phòng Chủ tịch nước, Thường trực Ủy ban pháp luật của Quốc hội, Chính phủ đã hoàn chỉnh Dự án và xin trình Quốc hội xem xét, quyết định.
II- CƠ CẤU CỦA LUẬT
Dự án Luật này gồm 6 chương, 55 điều.
Chương I: Những quy định chung (có 8 điều từ Điều 1 đến Điều 8);
Chương II: Các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật; các hình thức văn bản quy phạm pháp luật (có 12 điều từ Điều 9 đến Điều 20);
Chương III: Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (có 7 điều từ Điều 21 đến Điều 27);
Chương IV: Soạn thảo, thẩm tra, thông qua và công bố văn bản quy phạm pháp luật (có 20 điều từ Điều 28 đến Điều 47);
Chương V: Kiểm tra, giám sát, kiểm sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (có 7 điều từ Điều 48 đến Điều 54);
Chương VI: Điều khoản cuối cùng (có 1 điều, Điều 55).
III- MỘT SỐ VẤN ĐỀ THUỘC NỘI DUNG
CỦA DỰ ÁN LUẬT
1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật: Điều 1 Dự án Luật quy định rõ: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trong đó có quy phạm pháp luật, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều người, có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương nhằm thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật.
Văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành cùng với tổ chức xã hội được giao thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước và văn bản do tổ chức xã hội đó ban hành trong đó có quy phạm pháp luật cũng là văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo các hình thức và trình tự do Hiến pháp và Luật này quy định”.
Dự án Luật quy định như vậy là để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác cũng do cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội ban hành, có giá trị pháp lý nhưng không có quy phạm pháp luật (như bản án của Tòa án, quyết định bổ nhiệm, khen thưởng…).
2. Về cơ quan và tổ chức có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các hình thức văn bản quy phạm pháp luật:
Căn cứ vào Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước mới được Quốc hội ban hành, Dự án Luật này quy định rõ các cơ quan và tổ chức có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và những vấn đề thuộc nội dung của từng loại văn bản quy phạm pháp luật. Theo Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, Luật này quy định Quốc hội ban hành luật, nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết, Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị quyết, nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị; Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành chỉ thị, thông tư; Bộ trưởng ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và giữa các cơ quan này với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam; Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết; Ủy ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị.
3. Về trình tự ban hành các văn bản quy phạm pháp luật:
Dự án Luật quy định cụ thể trình tự và thủ tục các bước xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập chương trình cho đến các khâu soạn thảo, thẩm tra, thông qua, công bố văn bản quy phạm pháp luật.
Dự án Luật quy định chương trình xây dựng pháp luật là một bộ phận của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong đó quy định cụ thể cơ quan có thẩm quyền lập dự kiến chương trình, quyết định chương trình, nội dung của chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cũng như việc sửa đổi, bổ sung chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Dự án quy định rõ trình tự và thủ tục soạn thảo, thẩm tra, thông qua, công bố từng loại văn bản quy phạm pháp luật. Luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định của Ủy ban nhân dân phải qua những khâu nào, trong từng khâu đó cần làm những việc gì, cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan có trách nhiệm như thế nào về các việc làm đó. Dự án khẳng định trách nhiệm của Chính phủ trong việc tổ chức và chỉ đạo hoạt động xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của mình, chịu trách nhiệm về các dự án luật, pháp lệnh mà Chính phủ trình ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội. Dự án cũng quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp và cơ quan tư pháp các cấp, pháp chế các Bộ, các ngành trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Dự án Luật đề cao vai trò của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong việc thẩm tra tính hợp hiến, hợp pháp và nội dung của các dự án luật, pháp lệnh. Để bảo đảm hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật, khắc phục và ngăn chặn kịp thời hậu quả của việc ban hành văn bản trái pháp luật, Dự án Luật quy định rõ cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, giám sát, xử lý văn bản ban hành trái pháp luật (Chương V của Dự án Luật).
IV- MỘT SỐ VẤN ĐỀ THUỘC NỘI DUNG DỰ ÁN LUẬT
CÒN CÓ Ý KIẾN KHÁC NHAU
1. Về các hình thức văn bản quy phạm pháp luật có quan điểm cho rằng để bảo đảm tính thống nhất của pháp luật, xác định rõ nguồn của luật, cũng như tạo điều kiện thuận lợi cho công tác rà soát và hệ thống hóa văn bản pháp luật, nên hạn chế các loại văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật. Theo quan điểm này thì mỗi cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ nên ban hành một hình thức văn bản trong đó có quy phạm pháp luật như: Quốc hội chỉ ban hành luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ ban hành pháp lệnh, Chính phủ chỉ ban hành nghị định…
Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức mới được Quốc hội ban hành đã xác định rõ cơ quan có thẩm quyền và các loại hình thức văn bản được ban hành. Trên thực tế, từ trước đến nay, tất cả các hình thức văn bản quy định trong Hiến pháp đều là văn bản mà trong đó có quy phạm pháp luật. Do vậy, Dự án Luật vẫn quy định tất cả các loại hình thức văn bản của các cơ quan nhà nước đã được Hiến pháp quy định cũng như thông tư liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và giữa các cơ quan này với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, tổ chức xã hội được Nhà nước giao thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước. Tất nhiên, văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản có đủ các dấu hiệu và điều kiện đã được Luật này quy định.
2. Trong quá trình soạn thảo Dự án Luật cũng có ý kiến cho rằng, nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ, các Bộ với cơ quan Trung ương của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam cũng như thông tư giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Đây là những vấn đề thực tế và lý luận cần được xem xét và giải quyết. Theo chúng tôi, tuy Hiến pháp và các luật tổ chức không quy định các loại hình thức văn bản này, nhưng trong thực tế, quản lý điều hành thì thông tư liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và giữa các cơ quan này với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều có quy phạm pháp luật, hướng dẫn kịp thời việc thi hành luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Mặt khác, cho đến nay, trong một số trường hợp Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam đang được Nhà nước giao thực hiện việc quản lý một số nhiệm vụ và trên cơ sở đó, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam cùng các Bộ, ngành ban hành các thông tư liên tịch có chứa đựng quy phạm pháp luật, nên cũng phải xem văn bản đó là văn bản quy phạm pháp luật.
3. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân địa phương, có ý kiến đề nghị chỉ nên quy định đến cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương không nên mở rộng đến cấp huyện, cấp xã để tránh tình trạng ban hành văn bản lộn xộn, vượt thẩm quyền và quá nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương như hiện nay. Chúng tôi thấy rằng, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp là các cấp chính quyền, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, có chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Vì vậy, các cấp Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cần phải ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình, trong phạm vi địa phương nhưng không được trái với các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Vấn đề này cũng đã được Hiến pháp và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành quy định.
Trên đây là nội dung và một số vấn đề liên quan đến Dự án Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Kính trình Quốc hội xem xét quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội