BÁO CÁO THẨM TRA CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT
CỦA QUỐC HỘI VỀ DỰ ÁN LUẬT VỀ THẨM QUYỀN VÀ
TRÌNH TỰ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
(Do ông Nguyễn Văn Yểu, Phó Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật
của Quốc hội đọc tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khoá IX, ngày 16-6-1993)
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hộii,
Thực hiện chương trình xây dựng pháp luật năm 1993, theo sự phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội, ngày 31 tháng 5 năm 1993 tại Thành phố Hồ Chí Minh, Ủy ban pháp luật đã họp phiên toàn thể để thẩm tra Dự án Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tham dự phiên họp có đại diện Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, đại diện một số cơ quan hữu quan của Thành phố Hồ Chí Minh. Sau khi nghe đồng chí Bộ trưởng Bộ Tư pháp được sự ủy nhiệm của Chính phủ trình bày Dự án Luật, đại diện các cơ quan phát biểu ý kiến, các thành viên của Ủy ban pháp luật đã thảo luận và nêu nhiều ý kiến về Dự án Luật.
Thay mặt Ủy ban pháp luật, chúng tôi xin báo cáo ý kiến của Ủy ban về Dự án Luật này như sau:
I- VỀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI BAN HÀNH LUẬT
VỀ THẨM QUYỀN VÀ TRÌNH TỰ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam đã và đang đặt ra cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ đến các cơ quan chính quyền địa phương nhiệm vụ to lớn và nặng nề là thể chế hóa bằng pháp luật các đường lối, chính sách của Đảng, nhằm xây dựng và từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm cho pháp luật thực sự là công cụ để Nhà nước quản lý mọi mặt của đời sống xã hội như Hiến pháp đã quy định.
Từ trước đến nay, chưa có một văn bản pháp luật quy định đầy đủ về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do đó, đã dẫn đến tình trạng có những văn bản pháp luật ban hành không đúng thẩm quyền, mâu thuẫn, chồng chéo như Tờ trình của Chính phủ đã nêu. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân làm cho công tác xây dựng pháp luật thường bị kéo dài, không đáp ứng kịp thời các yêu cầu của tình hình, trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước và xã hội không được tôn trọng, hiệu lực của bộ máy nhà nước nhất là của các cơ quan quản lý còn nhiều hạn chế.
Vì vậy, để khắc phục những tồn tại nêu trên đồng thời đưa công tác xây dựng pháp luật đi vào nền nếp, Ủy ban pháp luật tán thành với đề nghị của Chính phủ trình Quốc hội xem xét và thông qua Dự án Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại kỳ họp này.
II- VỀ PHẠM VI QUY ĐỊNH VÀ TÊN GỌI CỦA DỰ ÁN LUẬT
Về cơ bản, Ủy ban pháp luật tán thành với phạm vi quy định của Dự án Luật bao gồm các vấn đề: thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; các hình thức văn bản quy phạm pháp luật; chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; việc soạn thảo, thẩm tra, thông qua, công bố văn bản quy phạm pháp luật.
Với những nội dung trên đây thì phạm vi quy định của Dự án là phù hợp với tên gọi Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong quá trình soạn thảo và thẩm tra, cũng có ý kiến đề nghị ngoài những vấn đề đã quy định tại Dự án Luật cần bổ sung vào Dự án một số nội dung đó là: việc tổ chức thi hành các văn bản pháp luật đã được ban hành; việc giám sát, kiểm tra, kiểm sát việc thi hành các văn bản pháp luật; vì cho rằng, việc ban hành văn bản pháp luật là hết sức quan trọng nhưng điều quan trọng hơn là phải bảo đảm cho những quy định của pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Chúng tôi thấy ý kiến này là rất xác đáng, nhưng đây là vấn đề lớn, phức tạp cần phải được nghiên cứu một cách toàn diện và tổng kết việc thi hành pháp luật cũng như công tác giám sát việc thi hành pháp luật ở nước ta trong nhiều năm qua. Do đó, chưa có điều kiện quy định trong Dự án Luật này mà cần tiếp tục nghiên cứu chuẩn bị để trình Quốc hội vào một kỳ họp khác.
III- MỘT SỐ VẤN ĐỀ THUỘC NỘI DUNG
CỦA DỰ ÁN LUẬT
1. Về văn bản quy phạm pháp luật:
Ủy ban pháp luật cho rằng, bên cạnh khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định tại Điều 1 của Dự án Luật này, thì trước hết cần phải có quy định để làm rõ thế nào là quy phạm pháp luật, có như vậy mới có căn cứ để xác định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời, để làm cơ sở phân biệt cùng một hình thức văn bản do cùng một cơ quan ban hành thì văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản nào không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Ngoài ra, trong Dự án Luật cũng cần có những quy định để phân biệt văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội với các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước khác ban hành để thể hiện rõ: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp đã được quy định tại Điều 83 của Hiến pháp.
Cũng có ý kiến đề nghị, cần phải phân biệt rõ thẩm quyền về nội dung của từng loại văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, cần xác định rõ nội dung, tính chất, mức độ của từng loại vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, của Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác. Chúng tôi thấy ý kiến này là xác đáng, nhưng đây là vấn đề rất phức tạp, thực tế ở nước ta cũng như nhiều nước trên thế giới, việc phân định này là hết sức khó khăn và cũng chỉ là tương đối; cơ quan soạn thảo cũng đã cố gắng thể hiện vấn đề này ở một chừng mực nhất định tại Chương II của Dự án Luật.
2. Về văn bản của tổ chức xã hội:
Ủy ban pháp luật tán thành với quy định của Dự án Luật là Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam có thẩm quyền ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật. Quy định như vậy là phù hợp với Hiến pháp, Luật công đoàn và thực tế của ta hiện nay, Điều 10 của Hiến pháp năm 1992 xác định Công đoàn có trách nhiệm tham gia quản lý nhà nước và xã hội; Luật công đoàn đã quy định một số chức năng quản lý nhà nước của tổ chức này. Trên thực tế, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam cũng đã ban hành một số văn bản về bảo hiểm xã hội, bảo hộ lao động để thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước đã được giao về các lĩnh vực này. Nhưng việc quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các tổ chức xã hội khác, thì cần phải được cân nhắc thận trọng. Chúng tôi cho rằng, chỉ các tổ chức xã hội mà Hiến pháp và Luật quy định giao cho các tổ chức này thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước thì mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực quản lý nhà nước được giao.
3. Về trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
Tại Điều 1 của Dự án Luật quy định nguyên tắc văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo các hình thức và trình tự do Hiến pháp và Luật này quy định. Đối với các văn bản quy phạm pháp luật như luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư, v.v. đã được Dự án Luật quy định cụ thể trình tự và thủ tục ban hành. Tuy nhiên, còn một số văn bản quy phạm pháp luật khác thì Dự án Luật mới chỉ dừng lại ở việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản mà chưa quy định về trình tự và thủ tục, ban hành như các văn bản của Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; văn bản liên tịch giữa các cơ quan nhà nước và giữa cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội, v.v..
Ủy ban pháp luật cho rằng, để bảo đảm nguyên tắc đã được quy định tại Điều 1 của Dự án Luật, cần bổ sung quy định về trình tự và thủ tục ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan và tổ chức nói trên.
4. Về thời hạn gửi Dự án Luật, Dự án pháp lệnh tới cơ quan thẩm tra và Ủy ban thường vụ Quốc hội và trình tự xem xét, cho ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với các Dự án Luật:
Tại Điều 32 của Dự án Luật mới chỉ quy định thời hạn cơ quan trình Dự án Luật, Dự án pháp lệnh gửi dự án đến Ủy ban thường vụ Quốc hội để chuẩn bị cho các kỳ họp Quốc hội, phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Nhưng theo quy định tại Điều 19 và 63 Luật tổ chức Quốc hội thì các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội thì phải được Hội đồng dân tộc hoặc các Ủy ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra; đối với các Dự án Luật trước khi trình Quốc hội còn phải được Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Vì vậy, để bảo đảm được thời hạn như đã quy định tại Điều 32 của Dự án Luật và để bảo đảm cho các cơ quan thẩm tra cũng như Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội thì cần bổ sung vào Dự án Luật này quy định về thời hạn mà cơ quan trình Dự án Luật, pháp lệnh phải gửi Dự án đến cơ quan thẩm tra và Ủy ban thường vụ Quốc hội. Đồng thời Dự án Luật cũng cần phải quy định về trình tự, thủ tục của việc Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét và cho ý kiến đối với các Dự án Luật trước khi trình Quốc hội.
5. Về người có thẩm quyền trình bày Dự án Luật, pháp lệnh:
Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội đã quy định các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình Dự án Luật, pháp lệnh nhưng chưa quy định về người có quyền thay mặt cơ quan, tổ chức, trình bày Dự án đó trước cơ quan thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội, Ủy ban pháp luật cho rằng, đây là một vấn đề cần được quy định rõ trong Dự án Luật này.
6. Về nhiệm vụ của Đoàn Thư ký kỳ họp:
Điều 76 Luật tổ chức Quốc hội và Điều 20 của Nội quy kỳ họp Quốc hội đã quy định Đoàn Thư ký kỳ họp phối hợp với Hội đồng dân tộc, các Ủy ban hữu quan của Quốc hội và cơ quan chuẩn bị Dự án tiếp thụ ý kiến của các đại biểu Quốc hội, dự kiến chỉnh lý Dự án và báo cáo dự kiến chỉnh lý đó với Ủy ban thường vụ Quốc hội trước khi trình Quốc hội quyết định. Nhưng tại khoản 4 Điều 37 của Dự án Luật quy định: "Cơ quan trình dự án cùng cơ quan thẩm tra chỉnh lý Dự án trên cơ sở tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội". Như vậy, Dự thảo Luật chưa quy định nhiệm vụ của Đoàn Thư ký kỳ họp, chúng tôi đề nghị cần bổ sung vấn đề này vào Dự án Luật.
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Trên đây là một số ý kiến của Ủy ban pháp luật về Dự án Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chúng tôi xin trình Quốc hội xem xét và quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội