TỜ TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ VỀ DỰ ÁN LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI)
(Do ông Nguyễn Công Tạn, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Công nghiệp
thực phẩm đọc tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khoá IX, ngày 24-6-1993)
Ngày 15 tháng 9 năm 1992, Chính phủ đã có Tờ trình số 4162/NN tại kỳ họp thứ nhất, ngày 28 tháng 11 năm 1992, Chính phủ có Tờ trình số 1182/NN tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa IX, trong các Tờ trình đó đã nêu rõ mục đích yêu cầu và nội dung của Dự án Luật đất đai (sửa đổi).
Nay, sau khi nghiên cứu tiếp thu ý kiến của nhân dân, đại biểu Quốc hội và các cấp, các ngành trong đợt lấy ý kiến vừa qua, Chính phủ tiếp tục hoàn chỉnh Dự án Luật này để trình Quốc hội.
So với Luật đất đai năm 1987, Dự án Luật này đã có những bổ sung, sửa đổi như sau:
I- VỀ BỐ CỤC
Dự án Luật đất đai sửa đổi gồm 7 chương, 87 điều (Luật đất đai năm 1987 có 6 chương 57 điều).
Chương I: Những quy định chung.
Luật đất đai năm 1987 gồm 8 điều, Dự án Luật sửa đổi này gồm 11 điều, về cơ bản vẫn giữ nguyên nội dung 8 điều của Luật 1987, có bổ sung một số vấn đề mới theo tinh thần Nghị quyết Đại hội VII của Đảng, Nghị quyết Trung ương 2, Nghị quyết Trung ương 5 và Hiến pháp năm 1992.
Chương II: Chế độ quản lý đất đai.
Luật đất đai năm 1987 gồm 14 điều, Luật sửa đổi gồm 42 điều. Về cơ bản nội dung 14 điều của Luật năm 1987 đều được thể hiện trong Luật sửa đổi, có một số điều được tách ra và viết mạch lạc, cụ thể hơn, đồng thời có bổ sung một số nội dung mới cho phù hợp với yêu cầu đổi mới quản lý kinh tế hiện nay.
Chương III: Chế độ sử dụng các loại đất.
Luật năm 1987 gồm 27 điều, Luật sửa đổi gồm 30 điều, về cơ bản nội dung 27 Điều của Luật năm 1987 đều được thể hiện trong Luật sửa đổi, có một số điều viết đầy đủ hơn, thêm một số điều về đất mặt nước, đất bãi bồi, đất đô thị và đất chuyên dùng.
Chương IV: Nghĩa vụ và quyền lợi của người sử dụng đất.
Luật năm 1987 không có chương này mà chỉ có 2 điều về quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở Chương III, Luật sửa đổi tách 2 điều này thành một chương cho rõ ràng và hợp lý hơn.
Chương V: Những quy định về việc quản lý, sử dụng đất đai đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài; tổ chức quốc tế, tổ chức và cá nhân của Việt Nam hợp tác, liên doanh với nước ngoài.
Luật năm 1987 chỉ có 2 điều, Luật sửa đổi gồm 6 điều quy định cụ thể hơn cho phù hợp quan hệ kinh tế với nước ngoài trong tình hình hiện nay.
Chương VI: Khen thưởng và xử phạt: 5 điều, tương tự như Luật năm 1987.
Chương VII: Điều khoản cuối cùng: 2 điều, tương tự như Luật năm 1987.
II- NHỮNG VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG ĐÃ ĐƯỢC
SỬA ĐỔI, BỔ SUNG SO VỚI LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 1987
1. Việc xác định giá đất được quy định tại Điều 2 và một số điều khác có liên quan (12, 21, 26, 73, 74, 75, 84…). Thực tiễn đã khẳng định rằng đất có giá (nhân dân ta vẫn nói: “Tấc đất, tấc vàng”). Giá đất là công cụ kinh tế để Nhà nước tiến hành quản lý đất đai trong cơ chế thị trường, đồng thời, trong bối cảnh mới, đó cũng là căn cứ kinh tế để Nhà nước giao đất được công bằng, để người sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước, và Nhà nước điều chỉnh mối quan hệ đất đai theo quy hoạch và pháp luật. Giá đất cũng là nội dung kinh tế của việc chuyển quyền sử dụng đất và bảo đảm cho đất được sử dụng một cách có hiệu quả. Luật thừa nhận đất có giá thì việc chuyển quyền sử dụng đất mới có ý nghĩa kinh tế, thúc đẩy quá trình tích tụ lành mạnh đất đai cho sản xuất hàng hóa và như vậy là đã thừa nhận một thực trạng chuyển nhượng ruộng đất đang diễn ra ở nhiều nơi phù hợp với yêu cầu khách quan của cuộc sống, đồng thời đó còn là căn cứ để người sử dụng đất nộp khoản tiền khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi, v.v..
Chính vì vậy, mà tuyệt đại đa số ý kiến của nhân dân, các cấp, các ngành đều nhất trí đất phải có giá và được xem như một loại "hàng hóa đặc biệt".
Nhưng cá biệt vẫn có ý kiến cho rằng, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nó không thể có giá, không thể trở thành đối tượng "mua bán".
Tuy nhiên, tuyệt đại đa số ý kiến cho rằng, quá trình chuyển quyền sử dụng ruộng đất phải được diễn ra trên cơ sở giá cả thỏa thuận, đồng thời, Nhà nước phải quy định khung giá (theo từng khu vực và từng loại đất) cho từng thời kỳ để thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, Luật không thể quy định chi tiết về giá đất đai cho từng vùng được, do đó, trong Luật đã thực hiện sự phân cấp: Chính phủ quy định khung giá cho từng vùng, từng loại đất, còn giá cụ thể giao cho Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định.
2. Việc chuyển quyền sử dụng đất được quy định tại Điều 5 và các điều khác có liên quan (28, 29, 30, 31, 32, 73, 74). Vấn đề này đã được khẳng định trong Hiến pháp năm 1992. Tuyệt đại đa số ý kiến cho rằng, việc chuyển quyền sử dụng đất là một đòi hỏi khách quan. Việc thừa nhận đất có giá sẽ là cơ sở kinh tế cho việc chuyển quyền sử dụng đất. Chuyển dịch đất đai là sự vận động bình thường của nền kinh tế hàng hóa theo cơ chế thị trường vì một mặt nó bảo đảm lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, khuyến khích đầu tư làm tăng giá trị đất, đồng thời mở đường cho quá trình tích tụ đất đai nhằm khai thác tốt hơn tiềm năng đất đai và làm thay đổi từng bước thực trạng "bình quân manh mún", kém hiệu quả trong phân phối và sử dụng đất đai hiện nay, tạo tiền đề quan trọng để thúc đẩy quá trình nâng cao năng suất đất đai và năng suất lao động trong nông nghiệp, góp phần quan trọng để đổi mới cơ cấu kinh tế ở nông thôn.
Theo đúng tinh thần của Hiến pháp năm 1992, Luật quy định có 3 trường hợp không được chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất (Điều 28) và xem việc "thừa kế", "thế chấp", "cho thuê" đất đai là những hình thái cụ thể, đặc biệt của việc chuyển quyền sử dụng đất.
Tuyệt đại đa số ý kiến cho rằng, phải có thuế chuyển quyền sử dụng đất, và trong Luật chỉ ghi "Thuế chuyển quyền sử dụng đất do pháp luật quy định".
Về quyền thừa kế: đã có sự nhất trí cao về quyền thừa kế. Song, có ý kiến khác nhau chủ yếu là về đối tượng được thừa kế:
Do tính chất đặc biệt của đất đai nên quan hệ "thừa kế" quyền sử dụng đất cũng có nhiều nét đặc biệt, không hoàn toàn giống với quan hệ thừa kế trong pháp luật dân sự hiện hành. Vì vậy, Luật này (Điều 30) chỉ mới quy định: cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp có quyền để thừa kế quyền sử dụng đất cho người trong cùng một hộ đang trực tiếp sản xuất nông nghiệp, chưa đặt vấn đề thừa kế cho mọi đối tượng và mọi loại đất.
Về quyền thế chấp: đa số ý kiến cho rằng, Luật cần cho phép nông dân thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn sản xuất. Trên thực tế, nhất là các tỉnh phía Nam vấn đề này đã diễn ra ở một số nơi và có kết quả, nông dân vẫn trả đủ nợ và có vốn để phát triển sản xuất. Xuất phát từ thực tế đó, Luật (Điều 31) đã thể hiện: "Cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp thì được thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn ngân hàng của Nhà nước để sản xuất theo mục đích sử dụng của khu đất đó".
Có ý kiến đề nghị cho thế chấp không chỉ tại Ngân hàng Nhà nước mà cả ngân hàng tổ chức tín dụng khác và cho thế chấp quyền sử dụng đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản.
Việc cho thuê đất: hiện nay trên thực tế, có một số gia đình vì một lý do nhất thời nào đó mà không có đủ điều kiện để sản xuất nông nghiệp, nên phải tạm thời cho người khác thuê đất trong một số vụ sản xuất. Sau một thời gian nhất định, họ lại trở về làm nông nghiệp trên đất đai đó. Vấn đề này cần được pháp luật thừa nhận và coi đó là một trong những quyền của người sử dụng đất. Điều 32 của Luật đã thể hiện theo tinh thần nói trên: "Cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp do Nhà nước giao, nếu do hoàn cảnh gia đình neo đơn, gặp khó khăn, thiếu sức lao động, thì được tạm thời cho người khác thuê đất. Người thuê đất phải sử dụng đúng mục đích của khu đất đó". Có ý kiến muốn mở rộng việc cho thuê quyền sử dụng đất đối với cả những người đã đi làm nghề khác, song nghề đó chưa thực sự ổn định, để bảo đảm đời sống lâu dài của họ.
3. Vấn đề tích tụ đất đai (Điều 45):
Cho phép chuyển quyền sử dụng đất đai là cơ sở kinh tế của việc tích tụ tập trung đất đai hợp lý và có hiệu quả cho sản xuất hàng hóa. Hầu hết các ý kiến đều cho rằng, đây là một xu hướng khách quan gắn với việc phân công lại lao động xã hội, phát triển ngành nghề ở nông thôn, rút bớt lao động và dân cư sống trực tiếp bằng nông nghiệp sang làm công nghiệp và dịch vụ.
Mặt khác, hiện nay, quan hệ lao động - dân số - việc làm - đất đai ở nhiều vùng còn rất căng thẳng, nhất là đối với đất trồng lúa. Công nghiệp ngành, nghề lại chưa đủ khả năng thu hút số lao động dư thừa. Do đó, Nhà nước, cùng với chính sách cho tích tụ đất đai; đồng thời, cần có chính sách hạn điền phù hợp đối với từng vùng cụ thể, loại đất cụ thể, trước hết là đối với đất lúa. Chính sách hạn điền hợp lý và các chính sách khác sẽ ngăn chặn tệ đầu cơ ruộng đất và phát canh thu tô. Vì vậy, đa số ý kiến đều tán thành với mức hạn điền nêu trong Dự thảo. Và chỉ nên cho phép tích tụ đối với những người trực canh hoặc trực tiếp tổ chức sản xuất - kinh doanh.
Số ý kiến còn lại cho rằng, không cần dùng chính sách hạn điền vì cần khuyến khích sản xuất hàng hóa, hơn nữa trên thực tế ở Nam bộ hiện nay đã có những hộ canh tác trên 5 -10 ha. Dự thảo Luật sửa đổi theo hướng: đối với đất nông nghiệp trồng cây hàng năm cần có chính sách hạn điền phù hợp đối với từng vùng. Những hộ canh tác vượt quá mức hạn điền trước khi Luật này có hiệu lực thì vẫn được tiếp tục sử dụng theo quy định của Chính phủ bảo đảm lợi ích chính đáng của người đã có công khai phá đất đai.
Xuất phát từ tình hình thực tế của nước ta, đất trống, đồi núi trọc ở trung du, miền núi còn nhiều, đất ven biển còn khá lớn, các loại đất này đang cần có chính sách khuyến khích thật hấp dẫn để khai thác, sử dụng, vì vậy, không nên có mức "hạn điền" đối với các loại đất này trong Luật, mà giao cho Chính phủ quy định cho phù hợp với từng vùng, từng loại đất và từng thời kỳ.
4. Về thời hạn giao đất (Điều 19):
Đối với đất canh tác, ý kiến chung là phải giao với thời gian đủ mức cần thiết để người sử dụng, mà trước hết là nông dân yên tâm đầu tư phát triển sản xuất, bồi dưỡng đất, bảo vệ môi trường. Song về thời hạn giao cụ thể có ý kiến khác nhau giữa các vùng: ở miền Nam, tuyệt đại đa số là muốn giao ổn định, lâu dài - không quy định thời hạn, ở miền Trung và miền Bắc quá nửa số ý kiến là muốn giao có thời hạn.
Sự khác nhau này thể hiện lịch sử hình thành quan hệ ruộng đất ở miền Bắc và miền Trung khác với miền Nam. Việc giao có thời hạn đòi hỏi phải làm rõ: hết thời hạn đó có thu lại không ? Thu lại làm gì? Giao cho ai ? Hay chia bình quân lại ?… Trong số ý kiến đề nghị giao có thời hạn thì đa số ý kiến cho rằng đối với đất trồng cây hàng năm là 20 năm, đối với cây lâu năm là 50 năm. Dự thảo Luật đã thể theo ý kiến này, đồng thời, khẳng định tiếp là: hết thời hạn đó, nếu người sử dụng vẫn có nhu cầu và không vi phạm những điều quy định của Luật thì được tiếp tục sử dụng ở chu kỳ tiếp theo, như vậy, tuy có quy định thời hạn nhưng người sử dụng đất vẫn yên tâm đầu tư phát triển sản xuất.
Đối với các trường hợp khác, khi cho các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài thuê đất, giao đất sử dụng tạm thời, đất đấu thầu…, thì việc quy định thời hạn sử dụng đất sẽ được thể hiện trong từng hợp đồng cụ thể.
Đất khu dân cư (chủ yếu là đất ở) và đất chuyên dùng nói chung việc quy định thời hạn sử dụng là không hợp lý. Nhà nước cần giao ổn định lâu dài và chỉ thu lại trong các trường hợp theo Luật định.
5. Về việc để lại quỹ đất nông nghiệp ở xã (Điều 46):
Hiện nay, nhiều xã ở đồng bằng Bắc bộ, Trung du, Trung bộ, khi giao ruộng đất cho các hộ đã để lại một quỹ đất dự phòng để dùng vào các mục đích công ích hoặc điều chỉnh cho những đối tượng cần thiết. Đây là một nhu cầu thực tế, song không phải là phổ biến (ở miền Nam hầu như không có quỹ đất này, ở miền Bắc cũng có không ít nơi không để quỹ đất dự phòng). Hơn nữa, nếu không quản lý tốt thì đây sẽ là một kẽ hở cho tham nhũng và tiêu cực ở nông thôn.
Nói chung về quỹ đất dự phòng, ý kiến còn rất khác nhau: miền Nam đa số ý kiến không muốn, nhưng ở miền Trung và miền Bắc đa số đồng tình để quỹ đất này.
Sự khác biệt này cũng phản ánh lịch sử hình thành cũng như quỹ đất thực tế ở các vùng khác nhau.
Những ý kiến đồng tình cho rằng, quỹ đất dự phòng cần cho nhu cầu xây dựng cơ bản, phúc lợi tập thể, ngân sách xã, điều chỉnh cho nhân khẩu phát sinh như bộ đội về, giảm biên chế, v.v.. Ngược lại, những ý kiến không đồng tình cho rằng, để quỹ đất này không giải quyết được cơ bản những vấn đề nêu trên, nhất là những nơi có ít đất canh tác, hơn nữa, còn dễ phát sinh tiêu cực trong việc phân phối sử dụng, mà hiện nay trên thực tế, đã có không ít tiêu cực làm mất lòng dân. Do tình hình giữa các vùng rất khác nhau, nên Dự thảo Luật quy định theo hướng sau đây:
- Không bắt buộc tất cả các địa phương đều phải có quỹ đất dự phòng.
- Nơi nào thấy cần thiết và có điều kiện thì được để lại không quá 5% quỹ đất nông nghiệp của địa phương.
- Chính phủ sẽ quy định cụ thể việc sử dụng đất này để tránh mọi tiêu cực.
6. Về giải quyết tranh chấp đất đai (Điều 39):
Tuyệt đại đa số ý kiến ở cả ba vùng nhất trí với việc chuyển các tranh chấp đất đai sang cho Tòa án giải quyết, các ý kiến này cho rằng việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và Tòa án giải quyết các tranh chấp sẽ là một cơ sở quan trọng để ổn định quan hệ ruộng đất và giảm các vụ tranh chấp, ổn định xã hội.
Các ý kiến cũng nhất trí cao cho rằng, Tòa án sẽ giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất đai đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, còn các tranh chấp đất đai khác do chính quyền giải quyết và khuyến khích việc tự hòa giải tranh chấp đất đai trong nội bộ nhân dân.
7. Về tổ chức hệ thống quản lý nhà nước về đất đai (Điều 42):
Tuyệt đại đa số ý kiến cho rằng, đứng trước yêu cầu của công cuộc đổi mới của đất nước, để quản lý đất đai một cách có hiệu lực và có hiệu quả phải tổ chức lại công tác quản lý đất đai thống nhất từ Trung ương xuống cơ sở. Cơ quan này phải có đủ trình độ chuyên môn, cơ sở vật chất kỹ thuật và có đầy đủ thẩm quyền chịu trách nhiệm trước Nhà nước quản lý tất cả các loại đất đai trong cả nước. Tất cả các cơ quan, Bộ, ngành, đơn vị khác, các cá nhân, v.v., đều chỉ là người sử dụng ruộng đất theo luật định. Cần khắc phục tình trạng tổ chức quản lý đất đai vừa lỏng lẻo vừa chồng chéo như hiện nay.
Nhiều ý kiến đề nghị lập Bộ địa chính, ở tỉnh là Sở Địa chính, ở huyện là Phòng Địa chính và ở xã là cán bộ Địa chính chuyên trách. Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương đồng thời là người giúp chính quyền địa phương quản lý các loại đất đai ở địa phương.
III- NHỮNG VẤN ĐỀ CHỦ YẾU
CÒN CÓ Ý KIẾN KHÁC NHAU
1. Về các quyền của người sử dụng đất:
Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Dự án là thiết chế cụ thể các quyền của người sử dụng đất theo tinh thần của Nghị quyết Trung ương 2, Nghị quyết Trung ương 5, Hiến pháp năm 1992, tức là các quyền cụ thể về chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp.
Trong quá trình thiết chế cụ thể có những vấn đề đặt ra là:
- Các quyền này sẽ được xử lý như thế nào đối với từng loại đất, đối với cá nhân, tổ chức trong nước và nước ngoài.
- Trong cơ chế thị trường, việc điều tiết của Nhà nước nên như thế nào đối với các quyền này để bảo đảm được định hướng xã hội chủ nghĩa.
- Việc quy định các quyền của công dân là do Quốc hội quy định, vì vậy, Luật này phải thể chế hóa để Chính phủ đủ cơ sở hướng dẫn thực hiện xuất phát từ những vấn đề nêu trên, nhiều người vẫn muốn khẳng định ngay trong Luật này là:
Cá nhân sử dụng đất trong nước được thực hiện cả 5 quyền đối với đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, đất ở (quy định như các điều 30, 31, 32 trong Dự án Luật e rằng vẫn còn hạn hẹp và chưa phù hợp với thực tiễn cuộc sống).
Đối với các tổ chức sử dụng đất vào mục đích sản xuất - kinh doanh trong nước, các tổ chức và cá nhân nước ngoài sử dụng đất vào mục đích sản xuất - kinh doanh thì Luật giao cho Chính phủ xác định các quyền này trong các quyết định giao đất, hợp đồng thuê đất để kích thích họ đầu tư công của sử dụng đất có hiệu quả.
2. Về cơ chế quản lý
Để bảo đảm sự quản lý thống nhất, tránh chồng chéo, trùng lặp nhiều ý kiến đề nghị bỏ Điều 8 trong Dự án.
Trên đây là những vấn đề chủ yếu xin trình để Quốc hội quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội