TỜ TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ VỀ
DỰ LUẬT DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
(Do ông Đỗ Quốc Sam, Bộ trưởng, Chủ nhiệm
Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước đọc tại kỳ họp thứ 3,
Quốc hội khoá IX, ngày 24-6-1993)
Theo chương trình xây dựng luật của Quốc hội, Ủy ban Kế hoạch Nhà nước đã xây dựng Dự án Luật doanh nghiệp nhà nước. Sau nhiều lần dự thảo và tham khảo ý kiến các ngành và địa phương, bản Dự luật đã được báo cáo một số lần với Ủy ban thường vụ Quốc hội và Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội. Bản Dự thảo cũng đã trình xin ý kiến của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng. Tiếp thu ý kiến chỉ đạo của các cơ quan lãnh đạo Đảng và Nhà nước, chúng tôi đã bổ sung bản thảo lần thứ 13 này, trình xin ý kiến đại biểu Quốc hội tại kỳ họp tháng 6-1993.
Tờ trình gồm các phần chính sau đây:
I- Điểm qua tình hình đổi mới quản lý doanh nghiệp nhà nước.
II- Những yêu cầu cơ bản đối với Luật doanh nghiệp nhà nước.
III- Kết cấu và nội dung chính của Dự luật.
IV- Những vấn đề tồn tại cần xin ý kiến và giải quyết tiếp.
I- ĐIỂM QUA TÌNH HÌNH ĐỔI MỚI QUẢN LÝ
DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
Từ năm 1986, thực hiện chủ trương của Đảng về đổi mới quản lý kinh tế nói chung cũng như đổi mới quản lý doanh nghiệp nhà nước nói riêng, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản pháp quy để khuyến khích các doanh nghiệp nhà nước phát triển sản xuất, kinh doanh. Những nội dung cơ bản của đổi mới quản lý doanh nghiệp nhà nước trong thời gian qua là: mở rộng hơn nữa quyền chủ động sản xuất, kinh doanh, quyền tự chủ về tài chính cũng như nghĩa vụ tự chịu trách nhiệm về lỗ, lãi trong kinh doanh; đồng thời, tăng cường sự quản lý của Nhà nước bằng hệ thống pháp luật và chính sách kinh tế, cũng như với tính cách là chủ sở hữu trực tiếp đối với các doanh nghiệp nhà nước. Hệ thống kế hoạch hóa đã được đổi mới về cơ bản: kế hoạch pháp lệnh như cũ được thay thế bởi kế hoạch định hướng, hướng dẫn; việc giao vốn cho doanh nghiệp nhà nước được thực hiện rộng khắp; chế độ định giá được thay đổi, Nhà nước chỉ định giá của một số ít sản phẩm và một số cước phí quan trọng nhất. Việc thanh toán công nợ được giải quyết một bước và đang được tiếp tục giải quyết; việc sắp xếp lại và đăng ký lại các doanh nghiệp nhà nước; tổ chức lại các liên hiệp xí nghiệp, tổng công ty cũng như việc thí điểm cổ phần hóa và cơ cấu lại một số doanh nghiệp nhà nước qua các biện pháp khác cho thuê, khoán, đấu thầu quản lý, v.v. cũng đang được tiến hành.
Chính phủ đang chỉ đạo tổng kết các mặt hoạt động trên để báo cáo Trung ương và Quốc hội trong kỳ họp tới. Do vậy, ở đây chỉ nêu lên một số điểm có liên quan đến Luật doanh nghiệp nhà nước.
1. Những mặt tích cực của quá trình đổi mới:
Đối với các doanh nghiệp nhà nước, quá trình đổi mới quản lý bắt đầu tương đối sớm từ tháng 9 năm 1979, tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 6 (khóa IV) và được triển khai mạnh mẽ cả về chiều rộng và chiều sâu từ Đại hội lần thứ VI của Đảng, nhất là khi có Nghị quyết của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 3 khóa VI Chính phủ đã ban hành nhiều quyết định và các văn bản khác để cụ thể hóa và thể chế hóa về mặt nhà nước các chủ trương đổi mới của Đảng.
Những kết quả nổi bật và tích cực thể hiện ở những mặt sau đây:
1.1. Về mặt nhà nước:
Nhà nước đã xóa bao cấp qua giá và qua tín dụng với lãi suất thấp; xóa bỏ dần phương thức quản lý tập trung quan liêu; mở rộng quyền chủ động sản xuất, kinh doanh cho các đơn vị kinh tế cơ sở, kể cả quyền trực tiếp xuất, nhập khẩu và hợp tác, đầu tư với nước ngoài.
Nhà nước đã bước đầu phân định các chức năng quản lý hành chính của Nhà nước và các chức năng quản lý kinh doanh của doanh nghiệp; thực hiện quản lý nhà nước chủ yếu qua hệ thống pháp luật và chính sách tạo môi trường kinh tế thuận lợi và khuôn khổ pháp lý cho doanh nghiệp hoạt động.
Cơ quan nhà nước đã giảm bớt những can thiệp tác nghiệp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, đồng thời, đổi mới nhiều chính sách kinh tế vĩ mô, tạo ra khuôn khổ pháp luật, môi trường kinh tế vĩ mô thuận lợi hơn như kiềm chế lạm phát; chỉ đạo giải quyết công nợ; giải quyết chính sách chế độ cho lao động trong sắp xếp lại sản xuất - kinh doanh của các doanh nghiệp; thí điểm chuyển đổi cơ cấu sở hữu một số doanh nghiệp nhà nước và các biện pháp lớn khác như đổi mới hệ thống tài chính và chính sách thuế ngân hàng và tín dụng điều chỉnh lãi suất, v.v.. Các biện pháp đó đã thúc đẩy các doanh nghiệp hoạt động có hiệu quả hơn.
1.2. Về phía doanh nghiệp nhà nước:
a) Nhiều doanh nghiệp nhà nước đã nhanh chóng thực hiện các quyền tự chủ xây dựng kế hoạch kinh doanh bao gồm mọi hoạt động cần thiết, như tài chính, lao động, giá cả, xuất nhập khẩu, v.v..
b) Nhanh chóng thích nghi với môi trường cạnh tranh theo cơ chế thị trường, nhiều doanh nghiệp trưởng thành nhanh, tích cực đổi mới công nghệ, bố trí lại sản xuất, bố trí lại lao động, hoạt động có hiệu quả hơn; đóng góp nguồn thu quan trọng của ngân sách, nâng cao thu nhập của công nhân viên chức; cải thiện điều kiện lao động trong doanh nghiệp. Những mô hình quản lý tốt, kinh doanh giỏi xuất hiện ở nhiều ngành và địa phương. Nhiều giám đốc có bản lĩnh quản lý, đưa xí nghiệp vượt qua được khó khăn trong quá trình đổi mới quản lý, kinh doanh có hiệu quả.
2. Những tồn tại:
Bên cạnh mặt đúng đắn và tích cực cũng đã xuất hiện nhiều lệch lạc và sơ hở cần khắc phục mà quần chúng, cán bộ đều quan tâm:
2.1. Về mặt quản lý nhà nước:
a) Còn thiếu những pháp luật cơ bản có liên quan đến điều hành kinh tế và xã hội như: luật dân sự, luật lao động, luật thương mại (hay luật kinh doanh), luật đầu tư trong nước, v.v.. Những luật trên đều điều chỉnh trực tiếp hoặc gián tiếp hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước.
Một số chính sách mới chưa ổn định; có một số quy định sơ hở không hợp lý. Sự phân cấp quá rộng dẫn đến vận dụng chính sách nhiều khi khá tùy tiện. Đặc biệt, do thiếu hệ thống kế toán, thống kê chính xác nên Nhà nước mất sự kiểm tra, giám sát có hiệu lực các doanh nghiệp nhà nước về các mặt tài chính, về quản lý và sử dụng đất đai, tài sản, giá cả, lợi nhuận, thu nhập.
b) Việc thành lập mới các doanh nghiệp nhà nước không được quy định chặt chẽ nên phát triển manh mún, nhiều doanh nghiệp không gắn với yêu cầu của thị trường và không gắn với khả năng đầu tư vốn ban đầu của Nhà nước đã để lại những khó khăn lâu dài trong quá trình quản lý và phát huy hiệu quả của doanh nghiệp.
c) Hệ thống thông tin kinh tế yếu kém, thiếu khả năng cung cấp các thông tin chính xác, khách quan về thực trạng của các doanh nghiệp nhà nước hiện có.
d) Hệ thống Tòa án kinh tế chưa hình thành; hệ thống hạch toán kế toán chưa được đổi mới, không còn phù hợp trong điều kiện kinh tế thị trường, có nhiều sơ hở, nhất là thiếu công khai, về khâu giá và chi phí; thiếu khả năng kiểm tra khách quan từ bên ngoài doanh nghiệp, từ phía công nhân viên chức của doanh nghiệp, tạo cơ sở phát sinh những hiện tượng tiêu cực trong kinh doanh và trong quản lý.
e) Sự buông lỏng quản lý của các cơ quan quản lý chức năng và các cơ quan quản lý ngành đối với việc thực hiện các chính sách, chế độ hiện có tại các doanh nghiệp là phổ biến; công tác thanh tra, kiểm tra của các cơ quan nhà nước chưa được tổ chức hợp lý cũng góp phần tạo thêm phiền hà cho các doanh nghiệp hoạt động tốt, nhưng chưa ngăn chặn có hiệu quả các hiện tượng tiêu cực trong kinh doanh ở các doanh nghiệp khác.
g) Những tồn tại trên thể hiện tập trung ở chỗ Nhà nước chưa xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và lợi ích của mình đối với doanh nghiệp nhà nước xét theo hai chức năng chính của Nhà nước là:
- Người quản lý toàn bộ hoạt động xã hội, trong đó có hoạt động của doanh nghiệp nhà nước.
- Người chủ sở hữu trực tiếp các doanh nghiệp đó.
Kết quả là Nhà nước vừa buông lỏng quản lý và tài chính, vừa không thực hiện được đầy đủ quyền sở hữu đối với các doanh nghiệp của mình, vừa chưa phát huy tốt hiệu quả, năng lực của các doanh nghiệp nhà nước.
2.2. Về mặt quản lý trong doanh nghiệp nhà nước:
Tuy đã có những quy định trong các Điều lệ xí nghiệp, liên hiệp xí nghiệp và các văn bản có liên quan, song trên thực tế còn nhiều tồn tại, thể hiện rõ nhất ở các mặt:
a) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ và lợi ích của doanh nghiệp nhà nước chưa được xác định cụ thể trong các văn bản pháp luật. Mục tiêu thành lập và hoạt động của doanh nghiệp nhà nước không được xác định rõ. Một số doanh nghiệp đã tự ý mở quá rộng diện kinh doanh, ngoài nhiệm vụ đã được Nhà nước giao và thiết kế công nghệ chủ yếu sang các hoạt động xuất nhập khẩu, dịch vụ cho thuê nhà xưởng, v.v., xa rời nhiệm vụ đích thực được Nhà nước giao phó.
b) Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và quyền lợi của bộ máy quản lý doanh nghiệp cũng đang còn có nhiều ý kiến khác nhau, tập trung vào các mặt như: giám đốc, tổng giám đốc là đại diện cho Nhà nước hay cho công nhân viên chức trong quản lý doanh nghiệp; nên có hội đồng quản lý hay không có hội đồng quản lý, có hội đồng quản lý ở các doanh nghiệp quan trọng hay ở tất cả các doanh nghiệp, kể cả các doanh nghiệp nhỏ; phương thức lãnh đạo của Đảng bộ xí nghiệp đối với hoạt động kinh doanh của xí nghiệp, v.v..
Sự lúng túng trong tổ chức bộ máy quản lý doanh nghiệp, sự thiếu rõ ràng trong việc phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức, chức danh trong doanh nghiệp đã dẫn đến chỗ có lúc doanh nghiệp được quản lý theo mô hình quyết định tập thể, dựa dẫm nhau, trì trệ, thiếu hiệu quả; có lúc dẫn đến sự độc đoán, chuyên quyền của một số giám đốc doanh nghiệp.
c) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và quyền lợi của người lao động trong doanh nghiệp nhà nước như thế nào? Có khác với người lao động trong các doanh nghiệp ngoài quốc doanh hay không; họ được ưu tiên, ưu đãi gì khác trong các chính sách, trong quản lý doanh nghiệp ngoài việc làm công ăn lương ? Do thiếu các quy định nhất quán và cụ thể, người lao động từ chỗ làm chủ trên danh nghĩa thông qua hội đồng xí nghiệp và đại hội công nhân viên chức đến nay hầu như không thực hiện được các quyền đã được quy định.
2.3. Những tồn tại đó đã là nguyên nhân dẫn đến hiện tượng tiêu cực trong quản lý và kinh doanh tại nhiều doanh nghiệp
Trong tình hình đó, việc ban hành Luật doanh nghiệp nhà nước là cần thiết và đúng nhằm đưa hoạt động của cả doanh nghiệp nhà nước lẫn cơ quan quản lý nhà nước vào nền nếp, theo các chuẩn mực pháp luật.
II- VỊ TRÍ CỦA LUẬT DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ NHỮNG YÊU CẦU CƠ BẢN ĐỐI VỚI LUẬT DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
1. Vị trí của Luật doanh nghiệp nhà nước:
Luật doanh nghiệp nhà nước cùng với các luật doanh nghiệp tư nhân, Luật công ty, Luật hợp tác xã, v.v. là loại hình luật tổ chức, tạo cơ sở pháp lý để các loại hình doanh nghiệp khác nhau hoạt động và là điều kiện để tiến tới xây dựng một Luật doanh nghiệp chung thống nhất cho tất cả các loại doanh nghiệp này như nhiều nước khác đã làm. Bộ luật kinh doanh hay Bộ luật thương mại là luật cơ bản quy định hành vi và hoạt động của các tổ chức tham gia kinh doanh và các chuẩn mực pháp lý cho kinh doanh, nhất thiết phải được xây dựng trong những năm tới.
Như vậy, Luật doanh nghiệp nhà nước chỉ có giới hạn điều tiết đối với các doanh nghiệp nhà nước và mang tính quá độ trong một số năm cho đến khi có luật mới.
Mặt khác, trong khi có Luật công ty và Luật doanh nghiệp tư nhân từ tháng 12 năm 1990 mà đến nay chưa thông qua Luật doanh nghiệp nhà nước cũng là điều không được hợp lý.
Mặt khác, bản thân Luật doanh nghiệp nhà nước mới chỉ là cơ sở pháp lý về tổ chức và quản lý các doanh nghiệp nhà nước. Để toàn bộ khu vực kinh tế nhà nước hoạt động có hiệu quả, Nhà nước còn phải áp dụng nhiều biện pháp khác như: tổ chức sắp xếp lại các doanh nghiệp theo ngành, theo vùng, theo quy mô thích hợp; tổ chức lại hệ thống thống kê, kế toán, kiểm toán, thanh tra, quản lý nhà nước, v.v.. Có như vậy Luật doanh nghiệp nhà nước mới phát huy được tác động tốt.
2. Những yêu cầu cơ bản đối với Luật doanh nghiệp nhà nước:
Xuất phát từ vị trí của kinh tế nhà nước trong nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, yêu cầu cơ bản đối với Luật doanh nghiệp nhà nước với tính chất là Luật tổ chức doanh nghiệp nhà nước:
(1) Trên cơ sở xác định đúng vị trí và vai trò của kinh tế nhà nước trong nền kinh tế quốc dân, theo hướng doanh nghiệp nhà nước cần duy trì và phát triển trong các ngành, các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế quốc dân, quy định quyền hạn, trách nhiệm của doanh nghiệp trong cơ chế thị trường.
(2) Mở rộng hơn quyền hạn của doanh nghiệp nhà nước trong quản lý, sử dụng và điều hành, nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các doanh nghiệp nhà nước trong sản xuất, kinh doanh theo đúng pháp luật và mục tiêu đã định. Nhà nước phải thực hiện được quyền chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp nhà nước.
(3) Tạo khuôn khổ pháp lý để vừa bảo đảm quyền tự chủ của các doanh nghiệp đồng thời bảo đảm sự quản lý có hiệu lực của Nhà nước đối với các hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, bảo đảm doanh nghiệp nhà nước hoạt động đúng pháp luật và đúng mục tiêu.
(4) Bảo đảm sự bình đẳng của các doanh nghiệp nhà nước với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác trong hoạt động kinh doanh theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
(5) Tạo điều kiện và đòi hỏi các doanh nghiệp nhà nước hoạt động có hiệu quả, phục vụ các mục tiêu của nền kinh tế quốc dân và lợi nhuận đóng góp cho ngân sách nhà nước; làm cho kinh tế nhà nước (kinh tế quốc doanh) trở thành trụ cột của nền kinh tế quốc dân.
(6) Cần xác định đúng vai trò của công nhân viên chức trong các doanh nghiệp nhà nước là những người vừa có nghĩa vụ lao động theo pháp luật và kỷ cương của doanh nghiệp, vừa phát huy quyền làm chủ của mình trong việc tham gia quản lý doanh nghiệp, thực hiện chức năng kiểm tra, kiểm soát các hoạt động của doanh nghiệp, và có quyền được hưởng thụ thỏa đáng các kết quả lao động của họ theo pháp luật…
III- VỀ CƠ CẤU VÀ NỘI DUNG CHÍNH CỦA DỰ ÁN LUẬT
Bản Dự thảo này được xây dựng với kết cấu và nội dung chính như sau:
1. Về kết cấu:
Chương I: Những quy định chung, gồm 5 điều.
Chương II: Thành lập, đăng ký kinh doanh, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp nhà nước, gồm 17 điều.
Chương III: Tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước, gồm 24 điều.
Chương IV: Xử lý vi phạm, gồm 5 điều.
Chương V: Điều khoản cuối cùng, gồm 3 điều.
2. Về những nội dung chủ yếu của Dự luật:
Như trên đã trình bày, Luật này đi sâu vào các mặt tổ chức và hoạt động quản lý của doanh nghiệp nhà nước, không phải là luật về kinh doanh của doanh nghiệp. Do vậy, những nội dung chủ yếu của Dự luật này là:
CHƯƠNG I
NHỮNG QUY ĐỊNH CHUNG
Là chương quy định chung, Chương I nêu lên định nghĩa chung về doanh nghiệp nhà nước với những tiêu chuẩn cụ thể là: do Nhà nước đầu tư toàn bộ vốn, thành lập và sở hữu nhằm thực hiện mục tiêu do Nhà nước định. Doanh nghiệp nhà nước thuộc sở hữu toàn dân, là đơn vị hạch toán kinh tế tự chủ, tự quyết, tự chịu trách nhiệm trong kinh doanh trong khuôn khổ pháp luật; phải thực hiện các mục tiêu chính do Nhà nước đề ra là kinh doanh có hiệu quả hoặc tạo điều kiện cho các doanh nghiệp khác kinh doanh có hiệu quả; phải thực hiện pháp luật và các nhiệm vụ đối với Nhà nước.
Quốc hội giao cho Chính phủ làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về quản lý thống nhất các doanh nghiệp nhà nước…
Theo các nguyên tắc đó, Chương I cũng đề cập các nhiệm vụ và quyền hạn chính của doanh nghiệp; của tổ chức Đảng và tổ chức quần chúng tại doanh nghiệp nhà nước.
CHƯƠNG II
THÀNH LẬP, ĐĂNG KÝ KINH DOANH, TỔ CHỨC LẠI
VÀ GIẢI THỂ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
Về thành lập và đăng ký kinh doanh:
Để tránh việc thành lập tràn lan các doanh nghiệp nhà nước thiếu căn cứ kinh tế - kỹ thuật và năng lực kinh doanh, trong tương lai (theo Luật này) việc thành lập doanh nghiệp nhà nước phải qua các thủ tục chặt chẽ cần thiết, mà nội dung chủ yếu là:
- Nhà nước phải chỉ định một người hay một tổ chức làm đại diện cho mình, tức cho chủ sở hữu để làm các thủ tục đề nghị thành lập doanh nghiệp và quản lý doanh nghiệp. Thủ tục xin thành lập doanh nghiệp nhà nước gồm có đơn xin thành lập; luận chứng kinh tế - kỹ thuật; chứng nhận về vốn; điều lệ hoạt động, chứng thực về các biện pháp bảo vệ môi trường, về sử dụng đất đai.
- Tùy theo quy mô, tầm cỡ của nó mà doanh nghiệp nhà nước có thể do Thủ tướng Chính phủ quyết định, hay ủy quyền cho một người hay một tổ chức quyết định thành lập.
- Doanh nghiệp sau khi được thành lập phải đăng ký kinh doanh, phải thông báo công khai về doanh nghiệp, tương tự như các doanh nghiệp khác.
Về điều kiện tổ chức lại:
Trường hợp gặp khó khăn, hoặc cần chuyển hướng kinh doanh v.v. doanh nghiệp được kiến nghị xin Nhà nước cho tổ chức lại bộ máy quản lý, huy động thêm vốn, chuyển hướng kinh doanh v.v. và cũng phải đăng ký lại và thông báo công khai về sự thay đổi của mình.
Quá trình tổ chức lại là đối tượng điều chỉnh của một văn bản pháp quy khác, luật về cải cách doanh nghiệp nhà nước.
Về giải thể doanh nghiệp:
Nội dung chính của các điều trong phần này nói đến các trường hợp phải hoặc cần giải thể doanh nghiệp nhà nước, các thủ tục giải thể và cách thức thông báo công khai về sự giải thể doanh nghiệp cũng như cách thức thanh toán công nợ của doanh nghiệp nhà nước. Những quy định này về cơ bản cũng tương tự như các điều nêu tại Luật công ty.
Đồng thời chương này cũng quy định tất cả các doanh nghiệp nhà nước nếu mất khả năng thanh toán nợ đến hạn cũng phải thực hiện trình tự và thủ tục phá sản theo Luật phá sản.
CHƯƠNG III
TỔ CHỨC QUẢN LÝ TRONG DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
Chương này quy định cách thức bổ nhiệm, miễn nhiệm giám đốc doanh nghiệp; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và quyền lợi của giám đốc trong điều hành doanh nghiệp; quy định trên nguyên tắc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng quản lý doanh nghiệp nhà nước, phạm vi tổ chức và chế độ làm việc cũng như các quyền lợi vật chất của hội đồng quản lý. Vì đây là vấn đề mới cho nên phần về hội đồng quản lý trong Dự luật được quy định đủ cụ thể. Chương này cũng đề cập đến các vấn đề có liên quan đến người lao động trong doanh nghiệp nhà nước, cũng như về tài chính của doanh nghiệp nhà nước.
Đề cập quyền hạn của Chính phủ; quyền hạn, trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp trên trực tiếp, quyền hạn, trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Tài chính và các Bộ khác.
CHƯƠNG IV
XỬ LÝ VI PHẠM
Chương này nêu cách xử lý các hành vi phạm pháp của các bên có liên quan đến doanh nghiệp nhà nước và quản lý doanh nghiệp nhà nước, kể cả các Thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước và các chức danh quản lý doanh nghiệp.
CHƯƠNG V
ĐIỀU KHOẢN CUỐI CÙNG
Chương này quy định phạm vi áp dụng và thời hiệu của Luật để có thể chuẩn bị tốt các văn bản dưới luật hướng dẫn Luật doanh nghiệp nhà nước và để cho các doanh nghiệp và các cơ quan có liên quan có điều kiện quán triệt Luật doanh nghiệp nhà nước thời điểm bắt đầu thi hành Luật nên là ngày 01 tháng 6 năm 1994
(6 tháng sau khi công bố Luật).
IV- NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN XIN Ý KIẾN VÀ GIẢI QUYẾT TIẾP
Việc xây dựng Luật doanh nghiệp nhà nước là cần thiết nhưng phức tạp. Để có bản Dự luật này, chúng tôi đã cố gắng tổng kết một bước thực tiễn trong nước và tham khảo kinh nghiệm một số nước. Nhiều nước công nghiệp phát triển có Luật công ty, Luật kinh doanh chung, không có luật riêng cho doanh nghiệp nhà nước. Có nước như Malaixia có luật riêng cho từng doanh nghiệp lớn như Luật công ty dầu mỏ quốc gia - "Petronas", nhưng không có luật chung cho các công ty nhà nước. Trung Quốc đã ban hành Luật doanh nghiệp nhà nước, ngày 13 tháng 4 năm 1988, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 8 năm 1988.
Tuy đã nhận được nhiều ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo Đảng và Nhà nước, đã tham khảo nhiều chuyên gia để xây dựng nên bản Dự thảo lần này, nhưng vẫn còn một số vấn đề chưa có sự thống nhất ý kiến, chúng tôi xin trình để Quốc hội xem xét.
1. Về phạm vi điều chỉnh của Luật:
Luật doanh nghiệp Nhà nước chỉ điều chỉnh những doanh nghiệp do Nhà nước đầu tư toàn bộ vốn ban đầu, tức là phần giá trị tài sản cố định và giá trị tài sản lưu động được đầu tư từ ngân sách nhà nước. Khi đi vào kinh doanh, các doanh nghiệp nhà nước có quyền vay thêm vốn của ngân hàng, huy động thêm vốn từ các nguồn khác để kinh doanh hay góp vốn với các doanh nghiệp khác để kinh doanh. Đó là các hoạt động bình thường của mọi doanh nghiệp không mâu thuẫn với quy định này. Những doanh nghiệp Nhà nước được cổ phần hóa hay có cổ phần của các doanh nghiệp khác, của các cổ đông khác thì được điều chỉnh theo Luật công ty.
2. Về sở hữu và chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước:
a) Hầu hết ý kiến thống nhất rằng doanh nghiệp nhà nước thuộc sở hữu toàn dân và Chính phủ trực tiếp thực hiện quyền hạn và quyền lợi của chủ sở hữu tại các doanh nghiệp nhà nước.
Do hiện nay ở nước ta đang có hàng vạn doanh nghiệp nhà nước, mà 80-90% thuộc quy mô nhỏ, cho nên không thể giao một Bộ nào trực tiếp quản lý. Hình thức trực thuộc của các doanh nghiệp này cũng rất đa dạng, chủ yếu là thuộc cấp Bộ quản lý ngành (bao gồm các xí nghiệp lớn) và tỉnh, thành phố (các doanh nghiệp còn lại). Cách phân cấp quản lý này cũng mang tính chất quá độ. Khi hệ thống pháp luật quản lý hoàn chỉnh, các doanh nghiệp nhà nước được sắp xếp lại một cách hợp lý, thì tất cả các doanh nghiệp sẽ hoạt động theo hệ thống pháp luật thống nhất; sẽ không còn có cơ quan quản lý cấp trên của doanh nghiệp.
Như vậy, trong các năm tới trên thực tế vẫn còn các cấp đại diện quyền chủ sở hữu (Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân) nên cách quy định sao cho rành mạch không có sự chồng chéo về nhiệm vụ, chức năng và quyền hạn giữa các cấp, đồng thời xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp là rất phức tạp.
b) Có ý kiến cho rằng, nên để giám đốc làm chức năng chủ sở hữu nhà nước xét về mặt pháp luật. Quyền sở hữu bao gồm:
- Quyền định đoạt về vật sở hữu; thành lập, giải thể, phá hủy một phần hay toàn bộ tài sản.
- Quyền sử dụng và quản lý vật sở hữu và những mục đích nhất định.
- Quyền thay đổi quy mô tính năng, mục tiêu sử dụng.
- Quyền thụ hưởng lợi tức.
- Quyền nhượng, bán, cầm cố.
- Quyền kế thừa.
Do vậy, giám đốc không thể được giao toàn bộ quyền sở hữu, vì với tư cách là một cá nhân, giám đốc không thể có toàn quyền định đoạt, nhượng bán, kế thừa tài sản của toàn dân và thụ hưởng lợi ích do số tài sản đó đưa lại.
Theo quy định của Luật này, Bộ trưởng, Chủ tịch tỉnh vừa thực hiện quyền quản lý nhà nước vừa là đại diện chủ sở hữu; giám đốc có quyền quản lý điều hành và sử dụng tài sản để thực hiện mục tiêu do Nhà nước xác định.
3. Về Hội đồng quản lý:
Nhiều ý kiến cho rằng trước hết chỉ nên tổ chức hội đồng quản lý tại các doanh nghiệp lớn, quan trọng là trụ cột của nền kinh tế. Điều này đúng; các nước khác cũng làm như vậy, bởi vì, giám đốc hay tổng giám đốc khó có khả năng một mình quyết định nổi chiến lược kinh doanh của các tập đoàn kinh tế lớn được, nhất là trong nền kinh tế thị trường, có yếu tố cạnh tranh. Hội đồng quản lý chỉ thay mặt chủ sở hữu làm chức năng chỉ đạo kinh doanh quản lý, kiểm tra, không có trách nhiệm quản lý nhà nước cho nên không có khả năng trở thành một cấp trung gian, cản trở hoạt động đúng pháp luật của doanh nghiệp nhà nước.
Tuy vậy, trong điều kiện doanh nghiệp nhà nước còn các Bộ quản lý, quan hệ quản lý giữa Bộ - hội đồng quản lý - giám đốc (tổng giám đốc) doanh nghiệp như thế nào là hợp lý.
Dự thảo quy định:
- Thủ tướng Chính phủ là đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước lớn, quyết định các vấn đề lớn, như thành lập hay giải thể doanh nghiệp; bổ nhiệm hay miễn nhiệm tổng giám đốc, phó tổng giám đốc các doanh nghiệp lớn; đề ra nhiệm vụ, mục tiêu chính mà doanh nghiệp nhà nước phải thực hiện.
- Hội đồng quản lý (chỉ lập ở các doanh nghiệp nhà nước lớn, các tập đoàn kinh tế quan trọng) là cơ quan do Thủ tướng Chính phủ ủy quyền quyết định thành lập, bổ nhiệm và miễn nhiệm trực tiếp 2/3 số thành viên, trong đó có Chủ tịch là người đại diện của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên trực tiếp của doanh nghiệp Nhà nước. 1/3 còn lại do công nhân viên chức đề cử để được Thủ tướng Chính phủ hoặc người được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm. Hội đồng quản lý chỉ thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của chủ sở hữu.
Để bảo đảm tính khách quan của Hội đồng quản lý trong quá trình hoạt động của mình, các khoản chi lương, thưởng cho các thành viên hội đồng quản lý cần được tập trung ở cơ quan quản lý nhà nước cấp trên trực tiếp và do cơ quan này quyết định, không phụ thuộc vào xí nghiệp.
- Giám đốc (tổng giám đốc) làm chức năng điều hành, quản lý doanh nghiệp nhằm đạt mục tiêu do Nhà nước đề ra.
Tinh thần của Dự luật phân định như trên là phù hợp với điều kiện quản lý của ta. Tuy vậy, cũng thấy rõ tính chất phức tạp của hệ thống tổ chức quản lý mới này nếu gắn với cách quản lý hiện nay, khi vai trò của các tổ chức và các chức danh trong doanh nghiệp nhà nước chưa được xác định rõ, nhất là đối với các doanh nghiệp lớn, khi diện tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp đó không bị hạn chế bởi quy mô hành chính.
Ngoài ra cũng có một số ý kiến nữa về hội đồng quản lý, như:
- Hội đồng quản lý ở các doanh nghiệp nhà nước lớn, quan trọng là cần thiết, nhưng trong Luật doanh nghiệp nhà nước chỉ nên quy định một điều có tính nguyên tắc chung nhất; nội dung cụ thể để Chính phủ quy định.
- Có nên tổ chức hội đồng giám đốc thay hội đồng quản lý, hội đồng giám đốc chỉ gồm giám đốc các doanh nghiệp thành viên, hoặc là chánh phó giám đốc của doanh nghiệp.
- Thành viên của hội đồng quản lý là chuyên nghiệp hay kiêm nhiệm.
Hội đồng giám đốc có thể có tác dụng đối với các hình thái liên hiệp cũ, khi liên hiệp là một tổ chức được lập ra để thu gom đầu mối quản lý, để phân bổ kế hoạch và vật tư trong thời kỳ bao cấp, hội đồng giám đốc cũng có tác dụng khi thành lập các liên hiệp tự nguyện để cùng nhau kinh doanh.
Chức năng của hội đồng quản lý ở các tập đoàn kinh tế lớn của Nhà nước không phải là chức năng thỏa thuận, điều hành như hội đồng giám đốc.
Về thành viên hội đồng quản lý, nên đại bộ phận là kiêm nhiệm; nhưng không loại trừ trường hợp chuyên nhiệm (ít nhất là của một vài thành viên quan trọng như Chủ tịch, Phó Chủ tịch…) tại các tập đoàn kinh tế cực kỳ quan trọng.
- Trách nhiệm của Bộ trưởng, Chủ tịch tỉnh đối với những thiếu sót, sai phạm trong quản lý doanh nghiệp nhà nước. Với trách nhiệm là đại diện chủ sở hữu, cần quy định trách nhiệm của Bộ trưởng, Chủ tịch tỉnh.
Về vai trò của người lao động và tổ chức công đoàn, Dự luật đã quy định quyền hạn, trách nhiệm và lợi ích của cá nhân và tập thể người lao động như những người tham gia quản lý xí nghiệp và có ý kiến độc lập đối với giám đốc doanh nghiệp. Vai trò của công đoàn được quy định theo Luật công đoàn;
Tuy vậy, vai trò của công nhân tùy thuộc nhiều vào thông tin công khai về hoạt động tài chính của doanh nghiệp và về khả năng bảo vệ được chỗ làm việc khi có ý kiến khác với giám đốc. Thực tế cho thấy đây là một vấn đề cần tiếp tục có những nỗ lực nhiều mặt để bảo đảm quyền dân chủ chân chính của công nhân viên chức.
4. Về Tòa án kinh tế
Luật này quy định doanh nghiệp nhà nước được đăng ký tại Tòa án kinh tế (Điều 11, khoản 1). Đề án đang được Bộ Tư pháp chủ trì soạn trình Quốc hội.
Xin đại biểu Quốc hội cho ý kiến.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội