BÁO CÁO CỦA ỦY BAN KINH TẾ VÀ NGÂN SÁCH CỦA
QUỐC HỘI VỀ DỰ THẢO LUẬT DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
(Do ông Mai Thúc Lân, Chủ nhiệm Ủy ban kinh tế
và ngân sách của Quốc hội đọc tại kỳ họp thứ 3,
Quốc hội khoá IX, ngày 24-6-1993)
Thưa Đoàn Chủ tịch,
Thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Dự thảo Luật doanh nghiệp nhà nước mà Chính phủ trình ra xin ý kiến của Quốc hội kỳ này đã được soạn thảo và chỉnh lý nhiều lần. Được giao trách nhiệm chủ trì thẩm tra Dự luật này, Thường trực Ủy ban kinh tế và ngân sách đã họp hội nghị mở rộng trong hai ngày 5 và 6 tháng 4, có đại diện của Ủy ban các vấn đề về xã hội và các đại biểu Quốc hội là giám đốc một số xí nghiệp, công ty dự để đóng góp ý kiến với Ban soạn thảo.
Sau đó Dự luật đã hai lần được Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến về một số nội dung và quan điểm lớn. Ngày 26-5-1993, tại Thành phố Hồ Chí Minh, Ủy ban kinh tế và ngân sách đã họp Hội nghị toàn thể, có đại diện của Ủy ban pháp luật cùng Ủy ban khoa học - công nghệ và môi trường dự để xem xét và tham gia ý kiến trước khi trình Quốc hội.
Dưới đây, tôi xin báo cáo với Quốc hội những ý kiến của Ủy ban chúng tôi về Dự án Luật này:
1. Doanh nghiệp nhà nước là các đơn vị kinh tế quốc doanh giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế nước ta, đã ra đời từ sau khi chính quyền cách mạng được thành lập và đã không ngừng phát triển. Cho đến nay, cả nước đã có hàng vạn tổ chức doanh nghiệp nhà nước dưới nhiều hình thức xí nghiệp, công ty, nhà máy, nông lâm trường, trạm trại, v.v. cho đến các tổng công ty, liên hiệp xí nghiệp, v.v. với một số tài sản và vốn liếng không nhỏ. Từ khi thực hiện công cuộc đổi mới, chuyển từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường, phát triển các thành phần kinh tế có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, nhiều đơn vị kinh tế quốc doanh đã nhanh chóng thích ứng với cung cách làm ăn mới, sản xuất - kinh doanh có hiệu quả, góp phần quan trọng trong việc phát triển kinh tế nước nhà. Tuy nhiên, một bộ phận khá lớn làm ăn thua lỗ, tài sản thất thoát, vốn liếng không còn…; mặt khác, không ít hiện tượng tiêu cực phát sinh trong nhiều doanh nghiệp nhà nước đã làm cho cán bộ, nhân dân hoài nghi về hiệu quả của kinh tế quốc doanh.
Trong khi đó, về mặt Nhà nước, các văn bản định hướng cho việc quản lý và hoạt động của các đơn vị quốc doanh thường xuyên thay đổi đã gây khó khăn không nhỏ cho việc hoạt động của thành phần kinh tế quan trọng này; đồng thời, việc quản lý nhà nước cũng lỏng lẻo, không theo kịp với những chuyển biến trong sản xuất - kinh doanh của các doanh nghiệp.
Rõ ràng là cho đến nay, Dự luật doanh nghiệp nhà nước mới được Quốc hội thảo luận là chậm so với Luật công ty và Luật doanh nghiệp tư nhân đã được ban hành từ năm 1990. Hầu hết ý kiến của Ủy ban chúng tôi và đại diện các Ủy ban của Quốc hội đều cho rằng việc ban hành Luật doanh nghiệp nhà nước là hết sức cần thiết nhằm tạo hành lang pháp lý cho hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước trong cơ chế thị trường, bảo đảm vị trí chủ đạo của nó trong nền kinh tế quốc dân như Nghị quyết của Đại hội Đảng lần thứ VII và Hiến pháp đã đề ra, đồng thời, cũng tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, xác định rõ trách nhiệm của doanh nghiệp đối với Nhà nước, đối với xã hội cũng như trách nhiệm của Nhà nước đối với các doanh nghiệp mà Nhà nước là chủ sở hữu.
Nhưng cũng có vài ý kiến cho rằng, trong điều kiện hiện nay chưa cần thiết phải ban hành Luật doanh nghiệp nhà nước mà cứ sử dụng các văn bản hiện hành và ban hành thêm các văn bản dưới luật để quản lý và điều hành thành phần kinh tế này. Sau một thời gian, sẽ xây dựng và ban hành Luật doanh nghiệp chung điều chỉnh tất cả các loại hình doanh nghiệp, trong đó, có doanh nghiệp nhà nước. Cá biệt có ý kiến đề nghị nên chăng xây dựng một luật về quản lý và sử dụng tài sản thuộc sở hữu toàn dân trước, sau đó mới ban hành Luật doanh nghiệp nhà nước.
2. Về nội dung của Dự luật, ý kiến của Ủy ban chúng tôi xoay chung quanh một số vấn đề lớn sau:
a) Phạm vi điều chỉnh của Luật, Điều 1 quy định doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế, có tư cách pháp nhân do Nhà nước đầu tư toàn bộ vốn để thành lập và sở hữu nhằm thực hiện mục tiêu do Nhà nước quy định.
Nhưng trên thực tế, có rất nhiều doanh nghiệp do Nhà nước thành lập, nhưng lại không phải do Nhà nước đầu tư toàn bộ vốn ban đầu mà xí nghiệp phải vay một phần vốn của ngân hàng hoặc một số đối tượng khác thì xí nghiệp đó có phải là doanh nghiệp nhà nước không? Mặt khác, mô hình tổ chức các doanh nghiệp nhà nước hiện nay rất đa dạng, có những loại hình có quy mô lớn như tổng công ty, liên hiệp xí nghiệp, xí nghiệp liên hiệp, v.v. nhưng lại cũng có những doanh nghiệp nhà nước rất nhỏ như các trạm, trại… Như vậy, nội dung Luật có điều chỉnh hết không, cần nghiên cứu xem xét thêm để quy định rõ hơn các đối tượng điều chỉnh của Luật này.
b) Về quyền đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước, qua thảo luận nhiều lần đều được thống nhất ý kiến cao là tài sản doanh nghiệp nhà nước thuộc sở hữu toàn dân, do đó, Chính phủ phải là người chịu trách nhiệm trước Quốc hội làm đại diện chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước; bảo đảm việc tổ chức thi hành pháp luật, thống nhất quản lý và bảo đảm sử dụng có hiệu quả tài sản trong doanh nghiệp nhà nước. Nhưng Chính phủ không thể quản lý trực tiếp tài sản của hàng ngàn doanh nghiệp và điều đó đòi hỏi phải có những đại diện chủ sở hữu trực tiếp đối với các doanh nghiệp nhà nước. Vấn đề này trong Ủy ban chúng tôi còn có nhiều ý kiến khác nhau và có thể chia thành những loại như sau:
Loại ý kiến thứ nhất đề nghị việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu ở doanh nghiệp nhà nước nên giao cho giám đốc. Giám đốc chịu trách nhiệm trước Nhà nước về tài sản được giao, bảo đảm việc bảo toàn vốn, nộp thuế và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, thực hiện Pháp lệnh kế toán - thống kê, bảo đảm đời sống cán bộ, công nhân.
Cần có quy định chặt chẽ về trách nhiệm và quyền hạn của giám đốc, có cơ chế thanh tra, kiểm tra cụ thể. Giám đốc phải thi hành đúng, nếu sai phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Bộ trưởng và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về mặt hành chính, pháp luật, không nên coi đó là cơ quan chủ quản (đại diện chủ sở hữu) của doanh nghiệp nhà nước.
Loại ý kiến thứ hai chiếm đa số cho rằng, trong tình hình hiện nay, quy định như Dự thảo là phù hợp. Loại ý kiến này khẳng định giám đốc không thể là đại diện chủ sở hữu mà giám đốc chỉ là người được quản lý, sử dụng tài sản và vốn liếng được giao để điều hành sản xuất - kinh doanh. Dự thảo Luật quy định Chính phủ giao cho Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương làm đại diện chủ sở hữu là đúng vì Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh là người được Chính phủ giao quyền quản lý tài sản, vốn liếng thuộc sở hữu toàn dân ở ngành và địa phương mình. Điều này đã được ghi rõ trong Luật tổ chức Chính phủ là Bộ trưởng có trách nhiệm “bảo đảm sử dụng có hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dân do ngành, lĩnh vực mình phụ trách” (khoản 6, Điều 23).
Loại ý kiến thứ ba cho rằng, nên giao trách nhiệm cho một số Bộ chức năng, cụ thể là Ủy ban Kế hoạch Nhà nước và Bộ Tài chính làm đại diện chủ sở hữu đối với tài sản, vốn liếng của doanh nghiệp nhà nước, chịu trách nhiệm đại diện cho Chính phủ quản lý tài sản sở hữu toàn dân trong các doanh nghiệp nhà nước.
Cả ba loại ý kiến này đều thống nhất một điểm là Luật cần quy định rõ việc kiểm tra, kiểm soát vốn và tài sản của Nhà nước ở các doanh nghiệp nhà nước. Cần thành lập cơ quan kiểm toán quốc gia, chỉ đạo thi hành nghiêm chỉnh Pháp lệnh kế toán thống kê. Việc kiểm tra, kiểm soát phải được làm thường xuyên và có nền nếp, chủ yếu là để giúp cho các doanh nghiệp khắc phục nhược điểm, sản xuất - kinh doanh có hiệu quả.
c) Về việc thành lập hội đồng quản lý để làm đại diện chủ sở hữu, cũng có nhiều ý kiến khác nhau. Nhiều đồng chí đại biểu Quốc hội là giám đốc các doanh nghiệp nhà nước trong Ủy ban chúng tôi cho rằng, việc thành lập hội đồng quản lý là không cần thiết. Điều đó được chứng minh là vừa qua được thí điểm thành lập hội đồng quản trị ở một số doanh nghiệp nhà nước là không có tác dụng, chỉ tăng thêm tầng nấc, còn trách nhiệm của hội đồng quản trị thì không rõ và cũng không giúp gì cho doanh nghiệp.
Có ý kiến cho rằng, cần thành lập hội đồng quản lý và hội đồng quản lý làm nhiệm vụ quản lý tài sản, kiểm tra sự hoạt động điều hành của giám đốc; nhưng hội đồng này phải là những người trong doanh nghiệp. Chủ tịch hội đồng phải có trình độ cao hơn giám đốc và giám đốc có thể là Phó Chủ tịch Hội đồng. Theo hình thức tổ chức này thì tất cả các doanh nghiệp nhà nước đều thành lập hội đồng và hội đồng có thể gồm toàn ban giám đốc, bí thư đảng bộ cơ sở, thư ký công đoàn và một số đại diện cán bộ, công nhân của doanh nghiệp.
Nhiều ý kiến đồng ý với Dự thảo là chỉ thành lập hội đồng quản lý ở các doanh nghiệp lớn, giữ một vị trí quan trọng trong nền kinh tế quốc gia. Thành phần của hội đồng quản lý cần được quy định rõ hơn. Tuy nhiên, đây là một vấn đề mới mà ta chưa có kinh nghiệm, do đó, trong Dự thảo Luật chỉ nêu một số điều có tính nguyên tắc, các vấn đề cụ thể khác nên để cho Chính phủ quy định.
d) Vấn đề vị trí, vai trò, quyền hạn của tập thể cán bộ, công nhân trong doanh nghiệp nhà nước, nhiều ý kiến đề nghị phải được quy định rõ hơn trong Luật. Có ý kiến cho rằng, cần xác định quyền làm chủ doanh nghiệp của tập thể cán bộ, công nhân; nhưng có ý kiến ngược lại là quy định như vậy chỉ là hình thức, vì trên thực tế cán bộ, công nhân trong doanh nghiệp nhà nước cũng chỉ là người làm công ăn lương.
Dự thảo Luật kỳ này đã nêu quyền tham gia quản lý doanh nghiệp nhà nước thông qua đại hội công nhân viên chức, ban thanh tra nhân dân và hoạt động của tổ chức công đoàn.
Nhưng có ý kiến trong Ủy ban chúng tôi cho rằng, để công nhân thực sự tham gia quản lý doanh nghiệp, các doanh nghiệp cần tạo điều kiện cho công nhân được mua cổ phần của doanh nghiệp và đó chính là động lực để thúc đẩy công nhân tích cực tham gia làm chủ doanh nghiệp.
đ) Về sự lãnh đạo của Đảng nói chung và của tổ chức cơ sở Đảng nói riêng đối với doanh nghiệp nhà nước, đa số ý kiến trong Ủy ban chúng tôi nhất trí chỉ cần nêu một số điều có tính nguyên tắc trong Dự luật, vì vấn đề này đã có điều lệ Đảng và quy chế hoạt động của tổ chức cơ sở Đảng ở xí nghiệp nhà nước do Ban Bí thư ban hành. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng, Luật cần quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của tổ chức cơ sở Đảng, mối quan hệ của bí thư đảng ủy và giám đốc vì nếu chỉ quy định chung chung thì vẫn dễ rơi vào tình trạng giám đốc coi nhẹ tổ chức đảng như thời gian thực hiện Quyết định 217 trước đây.
e) Về bố cục chương, điều và văn phong của Dự luật, mặc dù đã được tu chỉnh nhiều lần, nhưng vẫn phải tiếp tục chỉnh lý để văn bản Luật được sáng sủa, chặt chẽ hơn.
Chương II quy định việc “thành lập, đăng ký kinh doanh, tổ chức lại, giải thể, phá sản doanh nghiệp” có thể rút gọn hơn, một số chi tiết cụ thể nên để cho văn bản hướng dẫn của Chính phủ quy định. Chương III là chương quy định “tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước” có thể tách thành hai chương, một chương nói về tổ chức quản lý trong nội bộ doanh nghiệp nhà nước và một chương nói về quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước. Ở đây có vấn đề là nếu Dự luật công nhận các Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp nhà nước thì cần quy định cụ thể đâu là quyền hạn và trách nhiệm của chủ sở hữu và đâu là quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước.
3. Cuối cùng, ý kiến của Ủy ban chúng tôi cũng như đại diện của Ủy ban pháp luật, Ủy ban khoa học - công nghệ và môi trường đều nhất trí cho rằng để có một Dự luật doanh nghiệp nhà nước phối hợp với cơ chế mới, sát đúng với tình hình hiện nay, thể hiện đúng vai trò chủ đạo của các cơ sở kinh tế quốc doanh trong nền kinh tế quốc dân, bảo đảm cho các doanh nghiệp nhà nước phát huy được tính tự chủ, sản xuất - kinh doanh có hiệu quả, Chính phủ cần:
- Tổng kết hoạt động của các loại hình doanh nghiệp nhà nước từ khi chuyển đổi cơ chế đến nay, đánh giá đúng thực trạng của thành phần kinh tế này để trên cơ sở đó có một nhận định đúng đắn những mặt được và những mặt chưa được trong việc quản lý doanh nghiệp nhà nước, kể cả trong nội bộ doanh nghiệp và cả những chính sách, cơ chế ở tầm điều hành vĩ mô.
- Xem xét kết quả việc thực hiện Nghị định 388/HĐBT vừa qua. Đánh giá các doanh nghiệp được thành lập theo Nghị định đã vươn lên thế nào và còn những khó khăn gì cần tháo gỡ. Mặt khác, cũng qua việc xem xét việc thực hiện Nghị định 388 mà rà soát các thủ tục thành lập, giải thể các doanh nghiệp nhà nước để đưa vào Luật và các văn bản dưới Luật.
- Xác định rõ những ngành nào, lĩnh vực nào trong nền kinh tế quốc doanh mà Nhà nước nhất thiết phải nắm để bảo đảm cho kinh tế quốc doanh thực sự đóng vai trò chủ đạo và cũng từ đó xác định các mô hình tổ chức doanh nghiệp nhà nước. Có ý kiến vấn đề này nên thể hiện vào Luật.
Kính thưa Quốc hội,
Dự thảo Luật doanh nghiệp nhà nước, mặc dù đã qua nhiều lần thu thập ý kiến và chỉnh lý, nhưng đây là một Dự luật hết sức quan trọng mà nội dung vẫn còn một số quan điểm và ý kiến khác nhau như chúng tôi đã nêu ở trên.
Do đó, Ủy ban chúng tôi đề nghị trong kỳ họp này Quốc hội sẽ cho ý kiến đối với Dự án Luật. Trên cơ sở ý kiến của Quốc hội, cùng với kết quả đánh giá về doanh nghiệp nhà nước của Chính phủ, Ban soạn thảo và Ủy ban của chúng tôi sẽ tiếp tục thu thập ý kiến và chỉnh lý để đưa trình Quốc hội thảo luận và thông qua trong kỳ họp thứ 4 vào cuối năm 1993.
Trên đây là ý kiến của Ủy ban chúng tôi, xin trình Quốc hội xem xét quyết định.
Xin cảm ơn.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội