TỜ TRÌNH BỔ SUNG CỦA CHÍNH PHỦ
VỀ DỰ ÁN LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
(Do ông Đặng Hữu, Bộ trưởng Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường
đọc tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa IX, ngày 18-12-1993)
Kính trình Quốc hội
Theo kế hoạch xây dựng và ban hành Luật năm 1993, được sự quan tâm chỉ đạo thường xuyên của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường và các Ủy ban liên quan khác của Quốc hội, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường đã khẩn trương hoàn chỉnh các khâu xây dựng Dự thảo Luật bảo vệ môi trường.
Ngày 22 tháng 10 năm 1993, Chính phủ đã có Tờ trình số 5336/PC chính thức trình Quốc hội Dự thảo Luật bảo vệ môi trường. Các vị đại biểu Quốc hội đều đã nhận được bản Dự thảo Luật này.
Được sự ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường xin trình bày tóm tắt Tờ trình của Chính phủ về Dự thảo Luật bảo vệ môi trường và một số tình hình liên quan để Quốc hội có điều kiện xem xét, thông qua Luật.
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Trong Tờ trình Quốc hội cũng như trong báo cáo thẩm tra của Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội, việc cấp bách phải ban hành Luật bảo vệ môi trường đã được trình bày đầy đủ. Có thể nói vắn tắt là, mặc dù mức phát triển mới đạt được như hiện nay, đất nước ta đã đứng trước nhiều vấn đề môi trường khó khăn phức tạp. Suy thoái tài nguyên thiên nhiên, ô nhiễm môi trường đã trở thành hiện tượng phổ biến. Môi trường nhiều vùng đã bị biến đổi, có nơi như Tây Bắc 30 năm trước có khá nhiều rừng quý nay đã biến thành vùng không còn rừng; đất bị xói mòn, thoái hóa. Môi trường biển bị suy thoái, nhất là ở vùng biển ven bờ. Suy thoái chất lượng môi trường gia tăng nhanh chóng. Ở một số nơi, trong những thời gian nhất định đã đến mức báo động, trước hết là ở các khu công nghiệp và đô thị như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Việt Trì, Biên Hòa. Sự cố môi trường xuất hiện nhiều hơn: trụt lở đất, vỡ đường ống dẫn dầu, cháy rừng, v.v. tai nạn xảy ra ở Quảng Ninh đầu tháng 11 năm nay, dẫn đến cái chết của trên 50 người là những hồi chuông cảnh tỉnh xét từ góc độ môi trường.
Cuộc sống sắp tới đòi hỏi chúng ta phải quan tâm tới môi trường một cách toàn diện và sâu sắc hơn so với trước đây. Khả năng ô nhiễm môi trường, suy thoái tài nguyên, sự cố môi trường đang gia tăng cùng với việc nhập vốn đầu tư và kỹ thuật.
Ngày 12 tháng 6 năm 1991, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã thông qua kế hoạch quốc gia về môi trường và phát triển bền vững. Kế hoạch đã đặt việc xây dựng luật pháp về môi trường là một ưu tiên hàng đầu. Tới nay, Quốc hội đã thông qua và ban hành một số luật về các dạng tài nguyên thiên nhiên, về bảo vệ sức khỏe của nhân dân, nhưng chưa có luật nào đề cập đầy đủ tới các vấn đề môi trường. Do đó, nước ta chưa có đủ cơ sở pháp lý về bảo vệ môi trường, và chưa thể giải quyết được các mâu thuẫn tiềm tàng trong việc sử dụng các thành phần môi trường, cũng như các mâu thuẫn giữa các đối tượng khác nhau trong cùng một thành phần.
Từ đầu những năm 80, Ủy ban Khoa học và Kỹ thuật Nhà nước nay là Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường đã tổ chức tiến hành nhiều đề tài nghiên cứu môi trường, trong đó có nghiên cứu về bảo vệ môi trường bằng pháp luật. Trên cơ sở các kết quả nghiên cứu, một Dự thảo Luật bảo vệ môi trường đã được đưa ra. Trong gần ba năm qua, Dự thảo Luật bảo vệ môi trường đã liên tục được hoàn chỉnh, bổ sung.
Dưới đây chúng tôi xin trình bày tóm tắt các nội dung chính liên quan đến Dự thảo Luật bảo vệ môi trường.
1. Mục tiêu của Luật bảo vệ môi trường nhằm: ngăn chặn, khắc phục các hậu quả xấu do tác động của con người và thiên nhiên gây ra, điều chỉnh việc khai thác, sử dụng các thành phần môi trường cho hợp lý để phục vụ sự nghiệp phát triển lâu bền của đất nước.
2. Dự án luật bao gồm lời nói đầu, 7 chương với 55 điều khoản.
Chương I: Những quy định chung, từ Điều 1 đến Điều 9
Xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Dự án Luật, xác định các nguyên tắc về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn bảo vệ môi trường của các tổ chức và cá nhân. Mọi công dân sống trên đất nước Việt Nam đều có quyền được hưởng môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường. Đối với các cơ sở sản xuất, các tổ chức, cá nhân nước ngoài có hoạt động sản xuất, kinh doanh tại Việt Nam, các dự án đầu tư nước ngoài vào Việt Nam phải có nghĩa vụ nộp lệ phí môi trường theo quy định của pháp luật. Nguồn kinh phí đó nhằm mục đích bảo vệ và cải thiện môi trường bảo đảm quyền lợi được hưởng môi trường trong lành cho mọi người sinh sống và làm việc ở Việt Nam.
Chương II: Phòng chống suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường, từ Điều 10 đến Điều 29
Bao gồm các quy định về phòng, chống suy thoái, ô nhiễm, sự cố môi trường liên quan đến việc sử dụng các thành phần môi trường: đất, nước, không khí, các nguồn lợi sinh vật, các hệ sinh thái, các nguồn gien, đa dạng sinh học, cảnh quan. Các quy định tại Chương này bao quát những nguyên tắc chung nhất mà văn bản luật, dưới luật khác liên quan đến bảo vệ môi trường sẽ đề cập đầy đủ. Đặc biệt, quy định về đánh giá tác động đến môi trường của các dự án kinh tế - xã hội sẽ có một nghị định của Chính phủ cụ thể hóa.
Tại Chương này, đồng thời cũng quy định việc cấm nhập chất thải vào Việt Nam, điều này phù hợp với công ước quốc tế về vận chuyển chất thải qua biên giới và hoàn cảnh cụ thể của nước ta lúc này, khi chúng ta chưa có đủ thiết bị và phương tiện để kiểm tra và xử lý chất thải độc hại.
Chương III: Khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường, từ Điều 30 đến Điều 38.
Chương này bao gồm những quy định về quyền hạn, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân để khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường. Các cơ sở sản xuất - kinh doanh có trách nhiệm xử lý chất thải bằng các công nghệ thích hợp, đặc biệt phải áp dụng mọi biện pháp, bằng mọi phương tiện để xử lý các hiện tượng phóng xạ, bức xạ điện từ và bức xạ ion hóa vượt quá giới hạn cho phép. Tại Chương này, cũng quy định về nghĩa vụ thanh toán, chi phí hoặc đền bù cho việc huy động khắc phục sự cố môi trường.
Chương IV: Quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, từ Điều 39 đến Điều 41
Chương này quy định nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, chức năng, nhiệm vụ của hệ thống Cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường từ Trung ương, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường đến các Sở Khoa học, Công nghệ và Môi trường thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Chương V: Hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường, từ Điều 42 đến Điều 45.
Nội dung chương này thể hiện chính sách của Nhà nước ta về lĩnh vực bảo vệ môi trường, xác định chủ quyền và bảo vệ lợi ích quốc gia, xác định trách nhiệm của Nhà nước ta cùng cộng đồng quốc gia trên thế giới trong việc bảo vệ môi trường toàn cầu và khu vực.
Tại Chương này, cũng quy định về nguyên tắc việc giải quyết các tranh chấp có yếu tố nước ngoài trên cơ sở pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường đồng thời tôn trọng các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia hoặc ký kết và các thông lệ quốc tế.
Chương VI: Thanh tra môi trường và xử lý vi phạm, từ Điều 46 đến Điều 53
Chương này xác định nội dung, chức năng, thẩm quyền của hệ thống thanh tra chuyên ngành Nhà nước (đoàn Thanh tra, Thanh tra viên) về bảo vệ môi trường.
Đồng thời, xác định thế nào là hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, quy định về nguyên tắc áp dụng các chế tài, bồi thường với các hành vi trên.
Chương VI: Điều khoản thi hành, từ Điều 54 đến Điều 55
Để bảo đảm tính khả thi của Luật bảo vệ môi trường sau khi được Quốc hội thông qua, Chính phủ sẽ ban hành một số văn bản dưới luật sau đây:
1. Nghị định hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường.
2. Nghị định quy định đánh giá tác động đối với môi trường của các dự án phát triển kinh tế - xã hội.
3. Nghị định ban hành Điều lệ thanh tra chuyên ngành Nhà nước về bảo vệ môi trường.
4. Hệ thống các tiêu chuẩn môi trường Việt Nam.
Ngoài ra trong phạm vi chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của mình, trên cơ sở các quy định của Luật bảo vệ môi trường, các quy định của Chính phủ có liên quan đến bảo vệ môi trường, các Bộ, các ngành, địa phương sẽ ban hành các văn bản để hướng dẫn thi hành.
Xin kính trình Quốc hội xem xét và thông qua Dự thảo Luật bảo vệ môi trường tại kỳ họp này.
Kính thưa Quốc hội,
Để các đại biểu có thời gian tập trung hơn vào những vấn đề chính cần được thảo luận, chúng tôi xin giải trình rõ thêm một số vấn đề thường là đề tài được tranh luận nhiều trong các kỳ góp ý kiến vừa qua:
1. Trước hết, nói về phạm vi điều chỉnh của Luật:
Đa số ý kiến đồng ý với phạm vi điều chỉnh và tên gọi của Luật như hiện nay là Luật bảo vệ môi trường. Với cách tiếp cận như Dự thảo, văn bản này không những chỉ phù hợp với điều kiện của nước ta mà vấn đề bức xúc nhất là bảo vệ môi trường, chống các hành vi đang tiếp tục làm suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, mà còn phù hợp với thông lệ, luật quốc tế và luật của nhiều quốc gia khác trên thế giới. Các hoạt động liên quan đến môi trường văn hóa - xã hội (môi trường nhân văn) sẽ được điều chỉnh ở các luật khác trong lĩnh vực kinh tế, hình sự, dân sự...
Một số ý kiến cho rằng, nên đưa thêm nội dung cải thiện môi trường và tên Luật sẽ là Luật bảo vệ và cải thiện môi trường. Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường thấy rằng: khái niệm bảo vệ môi trường trong Dự thảo Luật đã hàm chứa nội dung cải thiện, bảo vệ - cải thiện, bảo vệ môi trường tốt là cải thiện môi trường tốt, bảo vệ môi trường là phải làm cho môi trường đạt được các chỉ tiêu, định mức tiêu chuẩn môi trường. Do đặc thù riêng của lĩnh vực môi trường, nếu tên gọi của Luật thêm thuật ngữ "cải tạo" thì khó định hướng các hành vi cụ thể, từ đó, không hoạch định được nội dung quản lý thích hợp, sẽ gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện.
Cũng có một vài ý kiến cho rằng, nên mở rộng hơn phạm vi điều chỉnh với tên gọi Luật môi trường, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường nhận thấy, trong điều kiện kinh tế - xã hội và tình hình luật pháp của nước ta như hiện nay còn nhiều hạn chế, chưa thể và chưa nên đề cập đến toàn bộ lĩnh vực môi trường rất rộng lớn, phức tạp trong văn bản luật. Thậm chí, ở nhiều nước phát triển cũng chỉ xây dựng luật về bảo vệ môi trường. Do vậy, việc xây dựng luật về môi trường theo nghĩa rộng sẽ được tiến hành khi điều kiện cho phép.
2. Về cấu trúc của luật:
Đánh giá chung cho rằng, cấu trúc của Luật với lời nói đầu, 7 chương và 55 điều là hợp lý. Tuy nhiên, một số ý kiến còn phân vân về bố cục cụ thể của một vài chương, về tên gọi các chương và sắp xếp thứ tự một số điều. Tiếp thu ý kiến thẩm định của ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội, chúng tôi nhất trí một số điểm chính dưới đây về cấu trúc của luật:
- Nhất trí chuyển các điều nói về thanh tra môi trường từ Chương VI lên Chương quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường (Chương IV). Như vậy tuy không làm nổi bật được vai trò quan trọng của Thanh tra, nhưng về mặt nội dung không có gì thay đổi lớn, lại tạo ra sự cân đối hơn về hình thức trình bày (tăng số điều của Chương IV từ 3 lên 8 điều).
- Nhất trí bổ sung một điều về khen thưởng để cùng với các điều còn lại của Chương VI cũ lập thành Chương VI mới với tên gọi: khen thưởng và xử lý vi phạm. Nội dung khen thưởng này thực ra đã được Dự thảo nhiều lần, nhưng cuối cùng, do cho rằng vấn đề khen thưởng có thể sẽ được phản ảnh trong các văn bản loại khác của Nhà nước, nên đã không bố trí vào Luật. Nay, chúng tôi tán thành việc lập Chương khen thưởng và xử lý vi phạm.
- Tên gọi của Chương V "Hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường" là nhằm thể hiện các nội dung bảo vệ môi trường của Luật liên quan đến các quan hệ quốc tế nói chung, trong đó thể hiện ý nguyện chung của ta là tăng cường các quan hệ hợp tác trong lĩnh vực môi trường. Tuy vậy, chúng tôi tán thành đổi tên Chương V thành Chương "Quan hệ quốc tế về bảo vệ môi trường" cho thật sát với nội dung của các điều trong Chương.
3. Về trách nhiệm tài chính trong việc sử dụng các thành phần môi trường cho mục đích sản xuất, kinh doanh (Điều 7), Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường tiếp thu và xin nhấn mạnh thêm:
Trách nhiệm tài chính cụ thể sẽ do Chính phủ quy định - trách nhiệm tài chính không đồng nghĩa với thuế - ví dụ như thuế tài nguyên... Trước mắt trách nhiệm tài chính hướng vào các đối tượng sản xuất, kinh doanh lớn trong nước, các hãng, công ty, các dự án đầu tư của nước ngoài, v.v. khoản thu này sử dụng vào mục đích chính là dự phòng và chuẩn bị các phương án bảo vệ và cải thiện môi trường, phục vụ đông đảo tầng lớp nhân dân lao động.
4. Về vấn đề cấm nhập chất thải từ nước ngoài vào Việt Nam để xử lý, một số ý kiến đề nghị nghiên cứu thêm, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường thấy rằng:
Việc cấm nhập chất thải từ nước ngoài vào Việt Nam là phù hợp và cần thiết, trong khi nước ta chưa có đủ khả năng, trình độ, trang thiết bị, phương tiện để kiểm tra, kiểm soát chất thải. Trước mắt, việc nhập chất thải có thể mang lại một nguồn lợi nhất định, song hậu quả về lâu dài thì khôn lường, khó có thể khắc phục được, hơn nữa còn không phù hợp với Công ước quốc tế về cấm vận chuyển chất thải qua biên giới. Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường kính đề nghị Quốc hội giữ nguyên điều này.
5. Về thanh tra về bảo vệ môi trường, một số ý kiến cho rằng, có thể có sự trùng lặp với Thanh tra Nhà nước của các Bộ, ngành,... Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường xin nhấn mạnh thêm:
Thanh tra Nhà nước về bảo vệ môi trường là Thanh tra chuyên ngành về bảo vệ môi trường, là một trong những nhiệm vụ quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, vừa rộng về đối tượng và phạm vi, vừa sâu về chuyên ngành. Trong Luật quy định các nguyên tắc chung nhất về lĩnh vực thanh tra về bảo vệ môi trường. Còn chức năng, nhiệm vụ cụ thể của việc thanh tra trong từng lĩnh vực, ví dụ như của Bộ Y tế, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội... sẽ do Chính phủ quy định (trong Nghị định về hướng dẫn thi hành Luật sẽ có điều nói rõ về nội dung này).
6. Về vai trò của các địa phương:
Dự thảo Luật bảo vệ môi trường chú trọng đúng mức đến việc phát huy vai trò của các địa phương. Trên thực tế, các hoạt động bảo vệ môi trường luôn diễn ra ở địa bàn các tỉnh, các thành phố. Vai trò các địa phương được nhấn mạnh trong phân công trách nhiệm về bảo vệ môi trường, trong việc phòng, chống và khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường và đặc biệt trong sự cố môi trường. Các văn bản dưới luật cũng tiếp tục đề cao vai trò địa phương trong phân cấp thẩm định các báo cáo đánh giá tác động môi trường, thanh tra môi trường và trong nhiều lĩnh vực khác. Cùng với vai trò địa phương, vai trò của các tổ chức quần chúng, tổ chức xã hội cũng được Luật đề cập trong nhiều điều quan trọng.
Về tính thực thi của Luật: Đây là vấn đề đã được xem xét dưới nhiều góc độ khi xây dựng luật. Có thể nói tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt quá trình chuẩn bị trong nhiều năm Dự thảo Luật bảo vệ môi trường chính là việc làm sao để Luật này có thể đi vào cuộc sống, có thể thực hiện được trên thực tế. Do vậy, từ việc xác định đối tượng và phạm vi điều chỉnh đến các nội dung của các chương, mức độ chi tiết, cụ thể của các điều khoản đều đã có cân nhắc kỹ về khả năng và điều kiện thực hiện và đã có chuẩn bị các văn bản hướng dẫn thực hiện.
Những câu hỏi như: liệu có đủ kinh phí để thực thi các giải pháp bảo vệ môi trường không; liệu có quá phiền hà khi đưa ra một số chế tài trong trách nhiệm về tài chính trong bảo vệ môi trường không; liệu có thể thay đổi được hiện trạng bố trí sản xuất như hiện nay nhằm khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường hay không, v.v. những câu hỏi, những băn khoăn chính đáng của nhiều đại biểu.
Để thực thi các giải pháp bảo vệ môi trường quy định trong Luật này, đương nhiên, cần phải có kinh phí và những chế tài nhất định mà Chính phủ, các ngành, các địa phương, các tổ chức, cá nhân phải tổ chức thực hiện theo trách nhiệm và quyền hạn của mình. Khi đưa ra Dự thảo Luật bảo vệ môi trường, đã cân nhắc kỹ làm thế nào để giải quyết một cách thỏa đáng mối quan hệ giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ môi trường, bảo đảm sự phát triển lâu bền của đất nước.
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Được phép của Chính phủ, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường đã tiếp thu các ý kiến đóng góp rất phong phú của các đại biểu Quốc hội, của nhiều ngành, nhiều địa phương. Chúng tôi cũng đã thống nhất với nhiều nhận định và điều chỉnh của Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội và xin kiến nghị Quốc hội thảo luận trên cơ sở Dự thảo Luật bảo vệ môi trường, phương án sửa đổi số 1 ngày 5 tháng 11 năm 1993 gửi tại kỳ họp này.
Xin cảm ơn Quốc hội.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội