BÁO CÁO THẨM TRA CỦA ỦY BAN KHOA HỌC, CÔNG NGHỆ VÀ
MÔI TRƯỜNG CỦA QUỐC HỘI VỀ DỰ THẢO LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
(Do ông Vũ Đình Cự, Chủ nhiệm Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường
của Quốc hội đọc tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa IX, ngày 18-12-1993)
Kính trình Quốc hội
Căn cứ vào Tờ trình số 5336/PC của Chính phủ ngày 22-10-1993 do Bộ trưởng Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường Đặng Hữu - thừa ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ ký trình Quốc hội xem xét, thông qua Dự án Luật bảo vệ môi trường tại kỳ họp tháng 12 năm 1993.
Thực hiện sự phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trong chương trình xây dựng pháp luật năm 1993, Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội chịu trách nhiệm chủ trì thẩm tra Dự thảo Luật bảo vệ môi trường.
Sau phiên họp toàn thể ủy ban ngày 27-6-1993 đóng góp ý kiến cho Dự thảo Luật và phiên họp Thường trực Ủy ban mở rộng ngày 10-8-1993 xem xét bản Dự thảo đã sửa chữa để trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến, ngày 28-10-1993, Ủy ban chúng tôi đã họp các thành viên ở phía Nam và ngày 02-11-1993, họp các thành viên ở phía Bắc và đã mời đại diện Thường trực của Hội đồng dân tộc, Ủy ban pháp luật, Ủy ban kinh tế và ngân sách, Ủy ban về các vấn đề xã hội, Ủy ban đối ngoại, Ủy ban văn hóa, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng, đại diện Văn phòng Chủ tịch nước, đại diện Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Quốc hội cùng ban Dự thảo Luật để thẩm tra Dự án Luật. Trên cơ sở kết luận của Hội nghị thẩm tra Ủy ban chúng tôi xin trình Quốc hội một số ý kiến như sau:
I- VỀ SỰ CẤP THIẾT BAN HÀNH LUẬT BẢO VỆ
MÔI TRƯỜNG
Thưa các vị đại biểu,
Nước ta có thiên nhiên nhiệt đới đa dạng, nguồn tài nguyên phong phú, các cảnh quan thiên nhiên với các hệ sinh thái quý báu... Đó là điều kiện thuận lợi cho đời sống của nhân dân và sự phát triển đất nước. Bên cạnh những thuận lợi đó, cũng thường xảy ra thiên tai như lũ lụt, bão và nhiều biến động thiên nhiên bất thường khác gây thiệt hại. Nhưng điều đáng lo ngại hơn cả là, vì nhiều nguyên nhân, như đã nói trong tờ trình của Chính phủ, môi trường thiên nhiên nước ta, tuy công nghiệp phát triển chưa cao, mà cũng đã lâm vào tình trạng suy thoái nghiêm trọng.
Các Mác đã khẳng định: "Văn minh - nếu như nó phát triển một cách tự phát mà không được hướng dẫn một cách tự giác... thì sẽ để lại phía sau một hoang mạc...".
Phrêđrích Ăngghen đã cảnh cáo trong tác phẩm "Biện chứng của tự nhiên" rằng: "Chúng ta không nên quá tự hào về những thắng lợi của chúng ta đối với giới tự nhiên. Bởi vì cứ mỗi lần ta đạt được một thắng lợi thì mỗi lần giới tự nhiên lại trả thù chúng ta. Thật thế, mỗi thắng lợi, trước hết đem lại cho chúng ta kết quả mà chúng ta hằng mong muốn, nhưng đến lượt thứ hai, thứ ba, thì nó gây ra tác hại hoàn toàn khác hẳn, không lường trước được, những tai họa thường phá hủy tất cả những kết quả đầu tiên đó".
Các dân tộc Việt Nam ta vốn có truyền thống văn hóa tốt đẹp là yêu thiên nhiên và bảo vệ môi trường sống. Trong Bộ Quốc triều hình luật (Luật Hồng Đức) cách đây trên 500 năm đã có 9 điều nói về nghĩa vụ bảo vệ môi trường sống và những hình phạt đối với những hành vi gây hại có liên quan tới bảo vệ môi trường, cảnh quan. Đạo Phật, một tôn giáo lâu đời ở nước ta, khuyến khích trồng cây và kỵ sát sinh, đã góp phần bảo vệ môi trường và giữ gìn đa dạng sinh học.
Sau khi cách mạng thắng lợi, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khởi xướng và gương mẫu thực hiện Tết trồng cây với tư tưởng "để cho đất nước càng ngày càng xuân". Người cũng đã phát động phong trào dọn vệ sinh hàng tuần nơi ở, nơi làm việc và nơi công cộng để tạo nếp sống văn minh. Yêu quý thiên nhiên, bảo vệ môi trường sống trong lành là một bộ phận quan trọng của tư tưởng Hồ Chí Minh.
Từ trước tới nay, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản pháp luật quy định có liên quan về vấn đề bảo vệ môi trường trong từng ngành như đất đai, rừng, nguồn lợi thủy sản, khoáng sản, dầu khí, phòng, chống lụt bão,... nhưng còn thiếu các quy định pháp luật bao quát, tạo thành hệ thống hoàn chỉnh, tập trung, thống nhất để nâng cao hiệu lực pháp luật.
Mặt khác, hiện nay với đường lối đổi mới, Đảng và Nhà nước ta khuyến khích các thành phần kinh tế phát triển sản xuất, có chính sách mở cửa với nước ngoài, nên các dự án đầu tư trong nước cũng như đầu tư của nước ngoài vào Việt Nam ngày càng nhiều, với quy mô ngày càng lớn. Nếu ta không có hẳn một Bộ luật điều chỉnh việc quản lý bảo vệ môi trường thì vì lợi nhuận mà các nhà sản xuất, kinh doanh có thể sẽ sử dụng công nghệ sản xuất cũ kỹ, lạc hậu, nhanh chóng gây suy thoái, ô nhiễm, thậm chí hủy hoại môi trường; khai thác, sử dụng các thành phần môi trường như đất, nước, tài nguyên, khoáng sản, rừng, biển, v.v. một cách bừa bãi, thậm chí nhập rác thải vào nước ta, thì đất nước phải gánh chịu một hậu quả xấu không lường được về môi trường, sau này sẽ tốn không biết bao nhiêu công sức, thời gian và tiền của để khắc phục. Kinh nghiệm của quá trình công nghiệp hóa ở nhiều nước đã chứng tỏ điều này.
Hai cuộc hội thảo quốc tế lớn, gồm nhiều nhà khoa học và quản lý môi trường có tên tuổi ở trong nước và ngoài nước, đã tổ chức ở Hà Nội trong năm nay về bảo vệ môi trường ở Việt Nam đổi mới, cũng đã khẩn thiết khuyến cáo điều này.
Ngoài ra, tình trạng suy thoái môi trường đang rất nghiêm trọng trên toàn cầu, khí hậu trái đất đang có chiều hướng ấm lên, tầng ô dôn bị thủng nhiều chỗ, mà thủ phạm chính là các nước công nghiệp phát triển. Ở các nước đang phát triển, tình trạng nghèo đói và sức ép dân số cũng đang tác động rất xấu đến môi trường. Vì vậy, bảo vệ môi trường đang là vấn đề đấu tranh quốc tế bức xúc của toàn nhân loại hiện nay.
Qua những lần xin ý kiến rộng rãi, nhân dân, cán bộ, các nhà khoa học đều rất mong Nhà nước ta sớm có ngay đạo Luật về bảo vệ môi trường.
Với những lý do trên, Ủy ban chúng tôi thấy rằng việc Nhà nước ta ban hành Luật bảo vệ môi trường là hết sức cần thiết, không những cho việc quản lý đất nước mà cả trong quan hệ quốc tế.
II- MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ NỘI DUNG LUẬT
TRÌNH QUỐC HỘI XEM XÉT
Kính thưa Quốc hội,
Nhận thức được tầm quan trọng về việc bảo vệ và cải thiện môi trường ở nước ta, Ủy ban Khoa học Nhà nước trước đây, nay là Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường đã tiến hành đề tài nghiên cứu khoa học về nội dung này trong kế hoạch 1986 - 1990. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu của đề tài và có tham khảo luật, kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới và tổ chức quốc tế, Dự thảo Luật đã được soạn thảo và đã được đóng góp ý kiến thông qua nhiều cuộc hội thảo với các nhà khoa học, đại diện các Bộ, ngành, địa phương, các sơ sở sản xuất - kinh doanh. Riêng Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội cũng đã nhiều lần làm việc và đóng góp ý kiến vào Dự thảo, nhất là tại cuộc họp toàn thể Ủy ban trong tháng 6 năm 1993. Các hội nghị do Ban soạn thảo luật của Chính phủ tổ chức tại 8 địa phương trong cả nước với hơn 500 ý kiến đóng góp, các biên bản ghi ý kiến của các Đoàn đại biểu Quốc hội các địa phương đóng góp vào Dự án Luật trước kỳ họp, các phiên họp thẩm tra luật, đã nêu lên một số vấn đề về nội dung của luật, dưới đây xin trình Quốc hội xem xét.
1. Về phạm vi điều chỉnh và tên của Luật:
Có ba loại ý kiến chính như sau:
Một là, tán thành như trong Dự thảo Luật, môi trường quy định trong Luật này bao gồm chủ yếu là các yếu tố tự nhiên và các yếu tố do con người tạo ra chủ yếu liên quan đến cuộc sống vật chất. Tất nhiên bao giờ cũng có mối liên hệ giữa đời sống vật chất với đời sống văn hóa - tinh thần, nhưng các vấn đề của môi trường văn hóa - xã hội quá rộng lớn sẽ được điều chỉnh bằng các luật khác, chỉ đề cập trong một số điều khoản khi thật cần thiết.
Hiện nay, vấn đề bức xúc trước mắt là bảo vệ cho được môi trường sống trong lành, chống các hành vi tiếp tục làm suy thoái môi trường. Tất nhiên muốn làm được như vậy thì đồng thời mặc nhiên phải tiến hành cải thiện môi trường, ví dụ, muốn bảo vệ được nguồn nước thì phải đẩy mạnh trồng rừng, phủ xanh đất trống, đồi núi trọc. Vì vậy, tán thành với tên của Luật là Luật bảo vệ môi trường (tên này cũng phù hợp với tên các luật tương tự của nhiều nước khác: Trung Quốc, Thụy Sĩ, Angiêri...).
Ủy ban chúng tôi thống nhất với ý kiến này.
Hai là, với tên Luật như trong Dự thảo, thì những quy định về môi trường nêu trong Dự thảo là chưa đầy đủ. Theo ý kiến này phải mở rộng khái niệm môi trường sang cả lĩnh vực văn hóa - xã hội, cụ thể là, trong Luật phải có điều khoản ngăn cấm việc làm suy thoái môi trường xã hội, bảo vệ thuần phong mỹ tục, bảo vệ văn hóa dân tộc. Chính lối sống chỉ vì tiền sẽ dẫn đến phá rừng đầu nguồn, đánh cá bằng mìn, đào bới tìm vàng, đá quý bừa bãi và tham nhũng, buôn lậu, lối sống phô trương, xa hoa, phè phỡn dẫn đến đốt pháo vô tội vạ, lãng phí tài nguyên...
Ủy ban chúng tôi cho rằng, các vấn đề được nêu ra ở đây là rất đúng. Nhưng để có thể Luật hóa được việc bảo vệ thuần phong mỹ tục, bảo vệ văn hóa dân tộc thì không thể chỉ vài điều, thậm chí cả một chương cũng không thỏa đáng mà phải dành cho nhiều đạo luật khác.
Ba là, tán thành khái niệm môi trường như quy định trong Dự thảo Luật, nhưng tên của Luật phải là: Luật bảo vệ và cải thiện môi trường. Có như vậy thì các hoạt động cải thiện môi trường nhất là môi trường sống ở các khu dân cư, các đô thị mới được chú ý đúng mức, mới có thể kiên quyết di chuyển các xí nghiệp gây ô nhiễm ra khỏi khu vực nhà ở, v.v..
Ủy ban chúng tôi, như đã trình bày trong loại ý kiến thứ nhất, thấy rằng bảo vệ đồng thời với cải thiện môi trường là cần thiết. Nhưng trọng tâm trước mắt là bảo vệ môi trường, cải thiện môi trường sẽ được đề cập ở các điều khoản cần thiết. Ví dụ, trong Dự thảo ngay ở Lời nói đầu và Điều 3 trong Chương "Những quy định chung" cũng đã nói đến cải thiện môi trường ở các điều khoản cần thiết. Tuy nhiên, để giữ được trọng tâm trước mắt và tên Luật được gọn, Ủy ban chúng tôi thống nhất với ý kiến giữ tên Luật như Dự thảo.
2. Về sự sắp xếp các chương, điều và tên các chương:
Ủy ban chúng tôi thấy, bản Dự án Luật trình Quốc hội được chia thành 7 chương và 55 điều là hợp lý với nội dung của phạm vi điều chỉnh, với những quy định về công tác quản lý nhà nước và những chế tài cần thiết để thi hành luật.
Tuy nhiên, cũng còn những ý kiến sau đây, xin trình Quốc hội xem xét:
Một là, có ý kiến cho rằng, Thanh tra môi trường là một phần của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, bởi vậy, đặt Thanh tra môi trường trong Chương VI gồm cả thanh tra và xử lý vi phạm là không hợp lý. Nên tách phần thanh tra môi trường ở Chương VI để đưa lên Chương IV (quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường). Như vậy, tính cân đối của chương cũng sẽ tốt hơn.
Ủy ban chúng tôi tán thành với ý kiến này và đề nghị sau khi tách phần thanh tra môi trường ở Chương VI chuyển lên Chương IV, thì tên gọi của Chương VI nên là "khen thưởng và xử lý vi phạm".
Hai là, có nhiều ý kiến về sự sắp xếp các điều trong chương cần theo trật tự hợp lý hơn, ví dụ ở Chương II nên sắp xếp các điều theo từng lĩnh vực: sinh vật, khu bảo tồn thiên nhiên, đất, nguồn nước,... Ủy ban chúng tôi tán thành với các ý kiến này (có dự kiến cụ thể chuyển đến Ban soạn thảo).
Ba là, có ý kiến cho rằng phạm vi điều chỉnh của Luật phải được xác định rõ ngay ở Điều 1. Bởi vậy, đề nghị khoản 1 và 2 của Điều 2 trong Dự thảo quy định về khái niệm môi trường và thành phần môi trường dùng trong Luật này nên tổng hợp lại và đưa vào Điều 1, Ủy ban chúng tôi tán thành ý kiến này.
Bốn là, có ý kiến nêu lên rằng, khái niệm quan hệ quốc tế rộng hơn khái niệm hợp tác quốc tế và đúng hơn với các điều ở Chương V. Ủy ban chúng tôi tán thành ý kiến này và đề nghị đổi tên Chương V thành "Quan hệ quốc tế về bảo vệ môi trường".
3. Những vấn đề về nội dung các điều:
Ủy ban chúng tôi tán thành các ý kiến dưới đây về tu chỉnh nội dung các điều, trình Quốc hội xem xét:
Điều 4: thêm các từ "có trách nhiệm" sau từ "Nhà nước", thành: "Nhà nước có trách nhiệm tổ chức việc..." để nhấn mạnh vai trò của Nhà nước.
Điều 6: thêm các từ "và trách nhiệm" sau các từ "có quyền" thành: "... có quyền và trách nhiệm phát hiện tố cáo...".
Điều 7: về việc đóng góp tài chính để bảo vệ môi trường là cần thiết, nhưng viết như Điều 7 dễ gây lầm lẫn, đề nghị Ban soạn thảo thể hiện ý này cho chuẩn xác hơn.
Điều 9: thêm các từ "phá hoại" sau các từ "hành vi" thành "Nghiêm cấm mọi hành vi phá hoại làm suy thoái môi trường...".
Điều 17: cần thêm ý: nếu các cơ sở đang hoạt động mà không bảo đảm tiêu chuẩn môi trường thì các cơ sở đó phải có kế hoạch để đạt các tiêu chuẩn môi trường, trong một thời gian hợp lý, do Chính phủ quy định.
Điều 18: cần thêm hai ý quan trọng:
- Với các cơ sở đặc biệt của quốc phòng - an ninh thì việc áp dụng Điều 17 và Điều 18, Chính phủ có quy định riêng.
- Với dự án ảnh hưởng rất lớn đến môi trường thì cần phải được Quốc hội xem xét quyết định. Danh mục các loại dự án này do Chính phủ lập, trình Quốc hội phê duyệt hoặc Quốc hội giao cho ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định.
Điều 19: thêm các từ "Các chế phẩm sinh học khác" vào sau các từ "bảo vệ thực vật" ở đoạn 1, thành: "... sử dụng phân hóa học, thuốc bảo vệ thực vật và các chế phẩm sinh học khác trong thâm canh...".
Điều 27: bỏ từ "hiếu" vì không rõ nghĩa trong luật, đề nghị Ban soạn thảo thể hiện sao cho bao hàm cả các việc: quàn, ướp, thủy táng, hỏa táng, chôn cất, bốc mộ, di chuyển hài cốt... để bảo đảm vệ sinh môi trường.
Điều 28: pháo đã trở thành tai họa bị nhân dân lên án. Đề nghị Ban soạn thảo tách riêng vấn đề quản lý sản xuất pháo và trách nhiệm người đốt pháo thành một đoạn để căn cứ vào đó Chính phủ có văn bản dưới luật quy định chặt chẽ về vấn đề này sao cho trước mắt giảm đến mức tối thiểu việc đốt pháo và các tai nạn do pháo.
Điều 30: nội dung không cụ thể mà lại trùng lặp với các điều khác, đề nghị bỏ điều này.
Điều 31: thêm đoạn sau đây vào cuối điều này: "và có trách nhiệm đền bù thiệt hại theo quy định của pháp luật".
Điều 34: khi sự cố môi trường xảy ra, trừ trường hợp thiên tai (bão, lụt, động đất,...) còn thì việc đầu tiên là phải tức khắc huy động lực lượng loại trừ nguyên nhân gây sự cố môi trường, ví dụ, khi cháy rừng thì việc đầu tiên là phải huy động lực lượng dập tắt đám cháy... Đề nghị Ban soạn thảo thể hiện ý này.
Điều 35: khi có sự cố môi trường cần báo cáo ngay với chính quyền sở tại trước. Đề nghị Ban soạn thảo thể hiện ý này.
Điều 45: Bỏ các từ: "và các bên cùng có lợi" ở cuối, vì không phải trường hợp nào cũng có thể giải quyết cho các bên cùng có lợi.
Điều 46: Có ý kiến cho rằng chỉ nên nói là "thanh tra về bảo vệ môi trường", tức là bỏ các từ "chuyên ngành". Ủy ban chúng tôi thấy nên giữ như Dự thảo vì đây là một loại thanh tra chuyên ngành, còn việc giao cho ai thanh tra chuyên ngành môi trường nơi lao động, sản xuất, ai thanh tra chuyên ngành về môi trường chung quanh cơ sở cả một vùng rộng lớn... thì do Chính phủ quy định phân nhiệm. Tất nhiên là cần có sự phối hợp chặt chẽ và đồng bộ.
Điều bổ sung: vào đầu chương VI có tên là "Khen thưởng và xử lý vi phạm", đề nghị Ban soạn thảo thêm một điều về khen thưởng, thể hiện sự công bằng của pháp luật, ai có công thực hiện xuất sắc Luật này, đấu tranh mạnh mẽ chống vi phạm thì được khen thưởng xứng đáng và được đền bù thỏa đáng khi vì đấu tranh mà bị thiệt hại.
Ngoài ra, trong Dự thảo Luật cũng còn một số chỗ thể hiện chưa được rõ về câu, chữ, chúng tôi đã lập hồ sơ, đề nghị Ban soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu và chỉnh lý.
4. Về việc bảo đảm hiệu quả của cơ chế quản lý môi trường:
Để quản lý tốt việc bảo vệ và từng bước cải thiện môi trường thì Luật này là Luật bao quát nhất các khía cạnh về quản lý môi trường nên cần phải xác định rõ cơ chế quản lý. Phải xác định hệ thống tổ chức quản lý như thế nào? Cơ chế hoạt động của chúng ra sao?... Ủy ban chúng tôi đồng ý với phương án xác định Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường là cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường Trung ương. Nhưng môi trường là một lĩnh vực rộng lớn, có liên quan đến nhiều Bộ, ngành, nhiều địa phương, thậm chí có vấn đề vượt khỏi phạm vi quốc gia nên cần có một cơ chế rất cụ thể để ràng buộc trách nhiệm của các ngành, các cấp với nhau, quy định mối quan hệ giữa Thủ trưởng các Bộ, ngành, địa phương trong lĩnh vực bảo vệ môi trường với Bộ trưởng Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường là người chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ trong công tác thực thi luật.
Kinh nghiệm một số nước (Malaixia) cho thấy rằng, Bộ trưởng là người chịu trách nhiệm trước Chính phủ về việc thực hiện các chỉ tiêu môi trường, dưới quyền Bộ trưởng là Cục Môi trường điều hành các công việc cụ thể theo quy định về bảo vệ môi trường, còn việc xây dựng các chính sách, chiến lược về môi trường quốc gia đòi hỏi sự tham gia của nhiều Bộ, ngành, địa phương các cơ quan khoa học và chính họ là người thực hiện việc bảo vệ môi trường trong lĩnh vực chuyên ngành của mình. Ủy ban chúng tôi đề nghị trong văn bản dưới luật cần quy định rõ mối quan hệ này.
Phương tiện để theo dõi, kiểm tra các chỉ tiêu về môi trường là hệ thống quan trắc đòi hỏi có đầy đủ các thiết bị kỹ thuật hiện đại là điều kiện hàng đầu để quản lý môi trường, như đề án mà cơ quan Chương trình phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) tại Hà Nội đã khuyến nghị. Nếu vấn đề này không được giao trách nhiệm, tổ chức, quản lý cụ thể thì vừa dễ gây lãng phí về thiết bị nhưng lại dễ bỏ qua những khâu quan trọng, trong khi các ngành đều có cơ sở quan trắc của mình. Dự thảo Luật chưa đề cập chức năng và nguyên tắc tổ chức mạng lưới quan trắc như thế nào cho có hiệu quả? Ủy ban chúng tôi đề nghị trong văn bản dưới luật cần có quy định cụ thể về hệ thống quan trắc môi trường này.
Kính thưa Quốc hội,
Trên đây là một số ý kiến chính tại các phiên họp thẩm tra của ủy ban chúng tôi về Dự thảo Luật bảo vệ môi trường. Căn cứ vào những ý kiến đóng góp của các Đoàn đại biểu Quốc hội gửi về trước kỳ họp, ý kiến của ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban chúng tôi đã cùng Ban Dự thảo Luật của Chính phủ nghiên cứu, tiếp thu, xây dựng phương án chỉnh lý. Trình Quốc hội xem xét và thông qua Dự án Luật bảo vệ môi trường tại kỳ họp này.
Kính thưa Quốc hội,
Chúng tôi tin tưởng sâu sắc rằng với sự thông qua Luật bảo vệ môi trường lần này, Quốc hội đã tạo điều kiện để mọi người Việt Nam thực hiện tốt hơn lời dạy thiêng liêng của Chủ tịch Hồ Chí Minh "để cho đất nước càng ngày càng xuân".
Xin cảm ơn Quốc hội.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội