TỜ TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ VỀ
DỰ ÁN LUẬT PHÁ SẢN DOANH NGHIỆP
(Do ông Đỗ Quốc Sam, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Ủy ban Kế hoạch Nhà nước
đọc tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa IX, ngày 18-12-1993)
Trong một số năm gần đây, thực hiện chủ trương đổi mới, xây dựng và phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, ở nước ta đã có nhiều loại hình doanh nghiệp tham gia kinh doanh trên nhiều lĩnh vực, ngành, nghề. Bên cạnh không ít doanh nghiệp kinh doanh có hiệu quả, do nhiều nguyên nhân khác nhau đã có một số doanh nghiệp lâm vào tình trạng nợ nần chồng chất, có những doanh nghiệp về thực chất đã phá sản. Nhưng đến nay, vẫn chưa có Luật phá sản để giải quyết quyền lợi và trách nhiệm hợp pháp của chủ nợ, người mắc nợ và các bên có liên quan khi doanh nghiệp không thanh toán được các khoản nợ đến hạn hoặc mất khả năng thanh toán nợ. Tình trạng đó đã tác động tiêu cực đến hoạt động của các doanh nghiệp khác, đến trật tự, kỷ cương xã hội, đến quyền lợi của người lao động, đến các tổ chức và cá nhân có liên quan. Có không ít các trường hợp nợ nần dây dưa khó đòi nhưng không được xử lý kịp thời và theo pháp luật đã làm cho các doanh nghiệp khác bị thiệt hại về các quyền lợi chính đáng của mình, có khi gặp khó khăn nghiêm trọng về tài chính. Các trường hợp trốn nợ, xóa nợ, giải thể thay cho phá sản hoặc tự xử lý không theo luật đã làm phương hại đến quyền lợi chính đáng của một số tập thể và cá nhân hoặc gây rối loạn trật tự xã hội.
Vì vậy, việc xây dựng và ban hành Luật phá sản doanh nghiệp là rất cần thiết và cấp bách để thiết lập và duy trì pháp chế, trật tự, kỷ cương trong kinh tế và xã hội, bảo đảm các quyền lợi của các bên.
Thi hành Nghị quyết của Quốc hội khóa VIII, Chính phủ đã tổ chức chỉ đạo nghiên cứu xây dựng Dự án Luật phá sản doanh nghiệp trên cơ sở tổng kết tình hình thực tiễn của nước ta, tham khảo kinh nghiệm quốc tế, ý kiến đóng góp tích cực của các cơ quan ban, ngành ở Trung ương và địa phương.
Tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa IX Dự án Luật phá sản doanh nghiệp đã được Chính phủ trình ra để xin ý kiến các đại biểu Quốc hội. Trên cơ sở nghiên cứu các ý kiến góp ý của các đại biểu Quốc hội, Ban soạn thảo đã tiến hành sửa đổi, bổ sung, lấy ý kiến thêm của các cơ quan, ban, ngành và ý kiến chuyên gia để báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội và đã được các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra. Dự án Luật phá sản doanh nghiệp đã được Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét nhiều lần và có ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị Trung ương Đảng. Những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo và những nội dung chủ yếu của Dự án Luật phá sản doanh nghiệp trình ra kỳ họp này của Quốc hội như sau:
I- NHỮNG QUAN ĐIỂM, TƯ TƯỞNG CHỈ ĐẠO XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT PHÁ SẢN DOANH NGHIỆP
1. Việc xây dựng Luật phá sản doanh nghiệp là nhằm thiết lập một khuôn khổ pháp lý quy định về trình tự và thủ tục xem xét để tuyên bố hay không tuyên bố phá sản doanh nghiệp và giải quyết những vấn đề liên quan đến phá sản doanh nghiệp
Trình tự và thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán nợ của các doanh nghiệp phải theo một quy trình có trật tự để giải quyết các vấn đề:
- Quy định trình tự và thủ tục đệ đơn, tiếp nhận đơn, xem xét đơn xin tuyên bố phá sản doanh nghiệp;
- Thụ lý hồ sơ phá sản doanh nghiệp để quyết định tuyên bố hay không tuyên bố phá sản doanh nghiệp;
- Tổ chức việc hòa giải giữa chủ nợ và người mắc nợ, tổ chức lại công việc kinh doanh của doanh nghiệp để khắc phục tình trạng mất khả năng thanh toán của doanh nghiệp. Theo dõi, giám sát việc thực hiện kế hoạch tổ chức lại hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, giám sát và quản lý tài sản của doanh nghiệp để tránh phân tán tài sản, bảo vệ quyền lợi các bên có liên quan.
- Tổ chức việc thu hồi tài sản, bán tài sản và phân chia giá trị tài sản còn lại của doanh nghiệp cho các chủ nợ và người lao động;
- Quy định quyền hạn, trách nhiệm và quyền lợi của chủ nợ, người mắc nợ, các bên có liên quan và của bộ máy thực hiện việc giải quyết phá sản doanh nghiệp.
2. Chú trọng đến các đặc điểm về kinh tế, xã hội, luật pháp của nước ta và có tính đến thông lệ quốc tế trong xây dựng Dự án Luật phá sản doanh nghiệp. Những đặc điểm cơ bản về kinh tế - xã hội, luật pháp của nước ta cần chú ý đến trong Dự án Luật phá sản doanh nghiệp là:
- Có nhiều loại hình doanh nghiệp đang trong quá trình hình thành. Có loại doanh nghiệp lấy mục tiêu thu lợi nhuận là chính, nhưng có loại doanh nghiệp phải bảo đảm các mục tiêu xã hội, kết cấu hạ tầng, làm nòng cốt cho nền kinh tế phát triển, hiệu quả kinh tế trực tiếp còn thấp;
- Lực lượng lao động xã hội chưa có việc làm còn lớn, nếu các doanh nghiệp bị phá sản nhiều sẽ ảnh hưởng đến sắp xếp bố trí lao động và công ăn việc làm của họ. Vì vậy, Dự luật tạo điều kiện thương lượng và giải quyết giữa các chủ nợ và người mắc nợ để doanh nghiệp có khả năng tổ chức lại kinh doanh khắc phục tình trạng vỡ nợ và tuyên bố phá sản. Hơn nữa, theo phương châm ổn định để phát triển và định hướng xã hội chủ nghĩa cần cố gắng giảm các trường hợp phá sản doanh nghiệp và có quy định ưu tiên về quyền lợi cho người lao động khi giải quyết phá sản doanh nghiệp;
- Hệ thống luật và các văn bản pháp quy đang được hoàn chỉnh dần, nhưng cần có sự điều chỉnh hoặc bổ sung sửa đổi cho phù hợp với các quy định về phá sản doanh nghiệp, nhất là các quy định về bảo lãnh, thế chấp, kế toán, thống kê, kiểm toán làm cơ sở cho việc thực thi Luật này, thủ tục tố tụng phá sản doanh nghiệp cũng cần có những quy định khác với tố tụng dân sự và tố tụng hình sự hiện hành;
- Do thực hiện chính sách mở cửa về kinh tế nên có nhiều doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động theo luật pháp Việt Nam, cũng phải đưa những doanh nghiệp này vào diện điều chỉnh của Luật phá sản doanh nghiệp. Các doanh nghiệp trong nước cũng mở rộng quan hệ kinh doanh, vay mượn với các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế nước ngoài. Vì vậy, cần tính đến thông lệ quốc tế để bảo hộ và khuyến khích các hoạt động kinh doanh, đầu tư, cho vay mượn của nước ngoài đối với các doanh nghiệp trong nước.
- Việc ban hành Luật phá sản doanh nghiệp đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường, đáp ứng nguyện vọng của những nhà kinh doanh chân chính trong nước và ngoài nước.
3. Dự Luật phá sản doanh nghiệp bảo vệ quyền lợi hợp pháp của cả chủ nợ, người mắc nợ và quyền lợi của người lao động trong doanh nghiệp bị phá sản. Có thể phân biệt hai xu hướng chủ yếu của Luật phá sản áp dụng ở các nước trên thế giới như sau: Loại thiên về bảo vệ chủ nợ và loại thiên về bảo vệ người mắc nợ. Tạo điều kiện nước ta việc quan tâm đến hậu quả xã hội của phá sản để bảo vệ quyền lợi của người lao động là rất cần thiết. Vì vậy, Dự án Luật phá sản doanh nghiệp được xây dựng theo hướng bảo vệ quyền lợi chính đáng của cả chủ nợ, người mắc nợ và ưu tiên bảo vệ các quyền lợi chính đáng của người lao động trong thứ tự thanh toán nợ khi doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản.
4. Dự luật phá sản doanh nghiệp quy định trách nhiệm đối với việc doanh nghiệp bị phá sản nhưng có phân biệt theo lý do chủ quan và lý do khách quan, trách nhiệm trực tiếp và trách nhiệm gián tiếp. Nguyên nhân phá sản rất đa dạng nhưng cần phân biệt để xử lý trách nhiệm:
- Các trường hợp phá sản bất khả kháng như thiên tai, địch họa, hỏa hoạn, v.v. (sẽ do Chính phủ quy định) được xử lý khác với các trường hợp phá sản bình thường do quản lý kém, vô trách nhiệm, tham ô...
- Bộ máy quản lý, điều hành và chủ sở hữu doanh nghiệp là những người chịu trách nhiệm liên quan đến doanh nghiệp bị phá sản, nhưng khi xử lý trách nhiệm cần xét đến trách nhiệm trực tiếp và trách nhiệm gián tiếp, lý do chủ quan và lý do khách quan dẫn đến phá sản.
II- NHỮNG NỘI DUNG CHỦ YẾU CỦA DỰ ÁN LUẬT
PHÁ SẢN DOANH NGHIỆP
1. Về phạm vi áp dụng của Luật phá sản doanh nghiệp
Phạm vi áp dụng Luật này là các doanh nghiệp lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn thuộc mọi hình thức sở hữu đã được phép hoạt động theo luật pháp Việt Nam như quy định tại Điều 1 của Dự luật này. Riêng đối với một số doanh nghiệp quan trọng có hai loại ý kiến khác nhau:
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, không nên để một số doanh nghiệp quan trọng (như điện, nước, vệ sinh...) bị phá sản. Quốc hội hoặc Chính phủ phải thông qua danh sách loại doanh nghiệp này. Bằng mọi cách Nhà nước phải có chính sách duy trì không để những doanh nghiệp đó phá sản và không đưa vào diện điều chỉnh của Luật phá sản doanh nghiệp.
Loại ý kiến thứ hai cho rằng, về nguyên tắc không để những doanh nghiệp đó phá sản. Nhưng để bảo đảm sự bình đẳng trước pháp luật vẫn nên đưa các doanh nghiệp đó vào diện điều chỉnh của Luật phá sản doanh nghiệp. Chính phủ cần có chính sách trợ giúp (không mang tính bao cấp) cho những doanh nghiệp này và quy định thời hạn thực hiện chế độ trợ giúp. Nếu không khắc phục được tình trạng mất khả năng thanh toán sau khi được trợ giúp thì những doanh nghiệp đó vẫn bị điều chỉnh theo Luật phá sản doanh nghiệp.
Theo luật pháp hiện hành, Chính phủ có quyền quyết định những doanh nghiệp quan trọng và có chính sách riêng để giữ cho những doanh nghiệp đó không rơi vào tình trạng phá sản. Vì vậy, trong Dự luật này không quy định những doanh nghiệp cụ thể không thuộc diện điều chỉnh của Luật phá sản doanh nghiệp và không đề cập chính sách trợ giúp cho những doanh nghiệp này.
2. Cơ quan có thẩm quyền giải quyết phá sản doanh nghiệp
Theo quy định ở Điều 5 của Dự luật này, Tòa án kinh tế cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi doanh nghiệp đang có trụ sở chính là cơ quan có thẩm quyền giải quyết việc phá sản doanh nghiệp. Tòa án phải nhận đơn và xem xét đơn để quyết định việc thụ lý hồ sơ phá sản doanh nghiệp. Tòa án chỉ định Thẩm phán, các nhân viên quản lý tài sản để thực hiện các công việc trong giai đoạn thụ lý hồ sơ phá sản nhằm giúp Tòa đi đến quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp hay tổ chức lại hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, giám sát thực hiện kế hoạch hòa giải và hoạt động của doanh nghiệp. Trường hợp tuyên bố phá sản doanh nghiệp, Tòa án chỉ định Thẩm phán, các nhân viên thanh toán để tổ chức thu hồi tài sản, bán tài sản, lập danh sách chủ nợ, phân chia giá trị tài sản còn lại của doanh nghiệp và những vấn đề khác liên quan đến phá sản doanh nghiệp. Những quy định về trách nhiệm và quyền hạn của Tòa án kinh tế, của Chánh án, Thẩm phán, của các nhân viên quản lý tài sản và nhân viên thanh toán do Tòa chỉ định, việc tổ chức thực hiện các công việc theo chức trách của họ được quy định tại Chương II, III, IV, V của Dự luật.
3. Về việc xác định khái niệm doanh nghiệp lâm vào tình trạng phá sản
Về khái niệm doanh nghiệp lâm vào tình trạng phá sản có một số ý kiến đề nghị phải định lượng về mức độ mất khả năng thanh toán hoặc bổ sung thêm ý nói về mất khả năng sản xuất - kinh doanh.
Nhưng mức độ nghiêm trọng về mất khả năng thanh toán không chỉ đơn thuần căn cứ vào tỷ lệ phần trăm mất khả năng thanh toán, mà còn phụ thuộc vào số lượng nợ nhiều hay ít; không thể căn cứ vào từng thời điểm mà phải xét cả quá trình, căn cứ vào ý kiến hội nghị chủ nợ và quyết định của Tòa án. Các chủ nợ biết rõ khả năng phục hồi sản xuất - kinh doanh của doanh nghiệp để quyết định cho phép doanh nghiệp tổ chức lại kinh doanh hay đề nghị Tòa án tuyên bố phá sản doanh nghiệp. Hơn nữa, tham khảo Luật phá sản của nhiều nước không thấy có quy định cụ thể và định lượng về mức độ mất khả năng thanh toán hoặc mất khả năng kinh doanh. Vì vậy, khái niệm doanh nghiệp lâm vào tình trạng phá sản được quy định tại Điều 3 của Dự luật chỉ là căn cứ để nhận biết doanh nghiệp đang lâm vào tình trạng phá sản. Còn việc có quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp hay không cần phải thông qua các trình tự và thủ tục như nêu trong Dự luật này.
4. Thụ lý hồ sơ phá sản doanh nghiệp
Mục tiêu thụ lý hồ sơ phá sản doanh nghiệp là xem xét để quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp hay tìm phương án hòa giải tổ chức lại doanh nghiệp để khắc phục tình trạng mất khả năng thanh toán nợ.
Việc thụ lý hồ sơ phá sản doanh nghiệp được tiến hành theo các quy định dưới đây:
- Mọi hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp vẫn tiến hành bình thường nhưng dưới sự giám sát của Thẩm phán và tổ quản lý tài sản;
- Có một số hành vi theo quy định tại Điều 14 của Dự luật bị nghiêm cấm hoặc phải được phép của Thẩm phán nhằm ngăn ngừa việc phân tán tài sản;
- Doanh nghiệp phải xây dựng phương án hòa giải, hoãn nợ, tổ chức lại kinh doanh để Hội nghị chủ nợ xem xét. Nếu phương án hòa giải được Hội nghị chủ nợ chấp nhận thì doanh nghiệp phải tổ chức thực hiện phương án đó, Thẩm phán theo dõi thực hiện phương án hòa giải, Tòa án tạm đình chỉ thụ lý hồ sơ phá sản doanh nghiệp. Nếu tổ chức thành công phương án hòa giải, Tòa án quyết định kết thúc thụ lý hồ sơ phá sản doanh nghiệp (Chương IV);
- Các trường hợp tổ chức không thành công phương án hòa giải, doanh nghiệp không lập phương án hòa giải, phương án hòa giải không được Hội nghị chủ nợ chấp nhận, chủ doanh nghiệp tư nhân bỏ trốn hoặc bị chết nhưng không có người thừa kế hoặc người thừa kế từ chối hưởng thừa kế, đều bị Tòa án tuyên bố phá sản (theo Điều 36, Chương V).
5. Thanh toán nợ và phân chia giá trị tài sản còn lại của doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản
Trong trường hợp tuyên bố phá sản doanh nghiệp, Tòa án thực hiện các thủ tục tiếp theo như cử Thẩm phán, tổ thanh toán, lập phương án phân chia giá trị tài sản còn lại của doanh nghiệp, lập danh sách được phân chia giá trị tài sản còn lại, tổ chức thu hồi tài sản, bán tài sản, thanh toán nợ, v.v. (Chương V).
Giá trị tài sản bán được trước hết để thanh toán các chi phí thụ lý và giải quyết các công việc khác của vụ phá sản. Các khoản nợ lương và nợ khác của doanh nghiệp đối với người lao động được ưu tiên thanh toán đủ và trước các chủ nợ khác. Các chủ nợ còn lại được thanh toán với tỷ lệ như nhau, tương đương với tỷ lệ giữa giá trị tài sản còn lại so với tổng số nợ không có bảo đảm.
Có ý kiến đề nghị doanh nghiệp phải chi thêm một khoản trợ cấp tìm việc, đào tạo lại người lao động, lấy nguồn từ giá trị tài sản còn lại của doanh nghiệp.
Chúng tôi thấy rằng, chỉ những khoản nợ lương và nợ khác theo hợp đồng mới được trang trải từ tài sản còn lại của doanh nghiệp. Nếu doanh nghiệp đã đóng bảo hiểm cho các công ty bảo hiểm thì khi bị phá sản doanh nghiệp không phải thanh toán nợ bảo hiểm đối với người lao động và trách nhiệm đó thuộc về các công ty bảo hiểm. Vì vậy, Nhà nước cần có quy định buộc các doanh nghiệp đóng bảo hiểm cho các công ty bảo hiểm hoặc lập các quỹ bảo hiểm phá sản và rủi ro riêng. Không nên dùng các quy định về trợ cấp đối với người lao động trong doanh nghiệp nhà nước (như Quyết định 176/HĐBT) để áp dụng cho cả các loại hình doanh nghiệp khác. Chúng tôi thấy không thể quy định quá mức được thông lệ quốc tế chấp nhận, nếu vậy sẽ không khuyến khích đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.
6. Về việc phá sản doanh nghiệp nhà nước và trách nhiệm đối với việc phá sản doanh nghiệp nhà nước
Điều 6 của Dự luật quy định đại diện hợp pháp của doanh nghiệp là người có quyền đệ đơn xin tuyên bố phá sản doanh nghiệp. Việc xác định cụ thể người đại diện hợp pháp của từng loại doanh nghiệp chúng tôi đề nghị nên quy định ở văn bản dưới luật.
Đối với doanh nghiệp nhà nước, có ý kiến băn khoăn về khó khăn khi xác định người đại diện thay mặt doanh nghiệp nhà nước giải quyết việc phá sản doanh nghiệp nhà nước và trách nhiệm của những người có liên quan khi doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản.
Vấn đề chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước, kể cả về mặt lý luận và thực tiễn là rất phức tạp, đã được nghiên cứu trong nhiều năm nhưng chưa được giải quyết một cách toàn diện và đầy đủ. Theo những văn bản do Chính phủ ban hành và thực hiện thì người trực tiếp điều hành quản lý và đại diện pháp nhân cho doanh nghiệp nhà nước là Giám đốc và Hội đồng quản trị (nếu có) và theo Dự luật này là người trực tiếp thay mặt doanh nghiệp đệ đơn xin tuyên bố phá sản doanh nghiệp và chịu trách nhiệm liên quan đến doanh nghiệp bị phá sản. Trong Điều 56 của Dự luật đã quy định tùy trách nhiệm được giao, mức độ liên đới, lý do phá sản để xử lý theo mức độ khác nhau đối với Giám đốc, Hội đồng quản trị và những người có liên quan khi để doanh nghiệp nhà nước phá sản.
Với những nội dung cơ bản được trình bày trên đây, Dự luật phá sản doanh nghiệp được soạn thảo nhằm thiết lập khung khổ pháp lý để giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán nợ trong kinh doanh của các doanh nghiệp, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ nợ, người mắc nợ, người lao động và các bên có liên quan khi doanh nghiệp lâm vào tình trạng phá sản.
Dự luật phá sản doanh nghiệp gồm có lời mở đầu, 7 chương, 58 điều:
Chương I: Những quy định chung (5 Điều).
Chương II: Thủ tục đưa đơn và nhận đơn yêu cầu tuyên bố phá sản doanh nghiệp (6 điều).
Chương III: Thụ lý hồ sơ phá sản doanh nghiệp (11 điều).
Chương IV: Hội nghị chủ nợ, hòa giải, tổ chức lại doanh nghiệp (13 điều).
Chương V: Tuyên bố phá sản doanh nghiệp và phân chia giá trị tài sản của doanh nghiệp (18 điều).
Chương VI: Xử lý vi phạm (3 điều).
Chương VII: Điều khoản thi hành (2 điều).
Chính phủ xin trình Quốc hội xem xét và quyết định để có thể triển khai thi hành Luật này từ giữa năm 1994.
Lưu tại Phòng Lưu trữ
Văn phòng Quốc hội