GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ VỀ MỘT SỐ NỘI DUNG
QUAN TRỌNG CỦA DỰ THẢO LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
(Do ông Hồ Tế, Bộ trưởng Bộ Tài chính đọc tại
kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa IX, ngày 23-12-1993)
1. Hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước ở nước ta hiện nay và sự cần thiết phải ban hành Luật ngân sách nhà nước
Cho tới nay, việc lập, chấp hành, quyết toán và kiểm tra ngân sách nhà nước đang được thực hiện trên cơ sở Nghị định số 168/CP năm 1961. Đó là bản "Điều lệ lập, chấp hành ngân sách nhà nước". Riêng việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thì đã có nhiều văn bản của Chính phủ như Nghị định số 119/CP năm 1967; Nghị định số 118/CP năm 1969; Quyết định số 108/CP năm 1978; Nghị quyết số 138/HĐBT năm 1983; Nghị quyết số 186/HĐBT năm 1989 và Quyết định số 168/HĐBT năm 1982.
Các văn bản trên là cơ sở pháp lý về quản lý ngân sách nhà nước phục vụ cho việc huy động và tập trung các nguồn tài chính để đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp bảo vệ Tổ quốc, đấu tranh thống nhất đất nước, khôi phục và phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn lịch sử.
Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều nhược điểm, thể hiện ở sự lạc hậu, chắp vá, không đồng bộ và hiệu lực pháp lý thấp. Đặc biệt, từ năm 1989 đến nay, khi công cuộc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế do Đảng ta khởi xướng đang đòi hỏi phải tăng cường vai trò điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước, thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật, thì cơ chế quản lý ngân sách nhà nước hiện hành không còn phù hợp và đang ngày càng bộc lộ những mặt tồn tại, yếu kém. Đây là một trong những nguyên nhân làm hạn chế kết quả hoạt động của ngân sách nhà nước và tạo ra tình trạng quản lý lỏng lẻo, phá vỡ kỷ luật, kỷ cương tài chính ở tất cả các ngành, các cấp, các đơn vị. Để khắc phục, cần thiết phải đổi mới cơ chế quản lý ngân sách nhà nước và thực hiện quản lý theo pháp luật. Chính vì vậy, việc xây dựng và ban hành Luật ngân sách nhà nước đang là một đòi hỏi cấp bách, được Quốc hội, Chính phủ, các ngành, các cấp rất quan tâm.
Việc xây dựng Luật ngân sách nhà nước được bắt đầu từ giữa năm 1991. Sau gần 3 năm soạn thảo, chỉnh lý, bổ sung, tiếp thu ý kiến của các Bộ, ngành, các địa phương, các thành viên Chính phủ, bản Dự thảo đã được Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội thẩm tra, được Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thảo luận và cho ý kiến. Tới nay, bản Dự thảo Luật ngân sách nhà nước đã được chuẩn bị, đưa ra xin ý kiến của các đại biểu Quốc hội.
2. Các quan điểm xây dựng Luật ngân sách nhà nước
Căn cứ Hiến pháp năm 1992, Nghị quyết Đại hội VI, Đại hội VII của Đảng và các nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương khóa VII, Dự thảo Luật ngân sách nhà nước được xây dựng trên cơ sở bốn quan điểm cơ bản sau:
Quan điểm một: Luật ngân sách nhà nước phải bảo đảm vai trò phục vụ sản xuất, kích thích phát triển sản xuất của ngân sách nhà nước.
Cơ sở của ngân sách nhà nước là sản xuất. Có sản xuất mới có nguồn thu cho ngân sách. Sản xuất càng phát triển, hiệu quả sản xuất càng cao, thì nguồn thu của ngân sách càng lớn. Do đó, Luật ngân sách nhà nước phải bảo đảm vai trò quan trọng của ngân sách nhà nước trong việc phục vụ và kích thích sản xuất phát triển nhằm từng bước tạo ra cơ cấu kinh tế hợp lý, có hiệu quả.
Quan điểm hai: Luật ngân sách nhà nước phải bảo đảm sự phân phối ngân sách nhà nước được công bằng, hợp lý.
Phân phối công bằng, hợp lý thể hiện ở cả hoạt động thu và chi ngân sách nhà nước.
Về thu, phải vừa thực hiện chính sách khoan sức dân, để các doanh nghiệp có vốn đầu tư trở lại cho sản xuất, vừa phải bao quát hết nguồn thu, diện thu và bảo đảm người có thu nhập cao hơn phải động viên nhiều hơn.
Về chi, phải bố trí cơ cấu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển một cách hợp lý, chú ý mối quan hệ giữa các ngành, các vùng lãnh thổ và các địa phương, đồng thời, bảo đảm sự thống nhất về hệ thống định mức, tiêu chuẩn trong chi ngân sách nhà nước.
Quan điểm ba: thực hiện nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước tập trung thống nhất, có sự phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp.
Nhà nước chỉ có một ngân sách, ngân sách nhà nước phải được tập trung để thực hiện các nhiệm vụ chiến lược là bảo vệ Tổ quốc và phát triển kinh tế, nếu ngân sách bị phân tán, cắt khúc, thì Nhà nước không thể thực hiện được vai trò điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, không thể tạo ra được cơ cấu kinh tế hợp lý. Hơn nữa, sự phân tán ngân sách nhà nước sẽ làm cho nguồn lực tài chính của Nhà nước bị suy yếu, ảnh hưởng tới yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm an ninh - quốc phòng của đất nước.
Bên cạnh đó, nguyên tắc tập trung thống nhất còn đòi hỏi việc quản lý ngân sách nhà nước phải được thực hiện thống nhất theo luật pháp, thống nhất về chế độ, hệ thống định mức, tiêu chuẩn, tuy nhiên, tập trung thống nhất không đồng nghĩa với tập trung quan liêu, mà cần thiết phải có sự phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý rõ ràng, ổn định giữa các ngành, các cấp để bảo đảm phát huy sức mạnh tổng hợp của bộ máy quản lý nhà nước.
Quan điểm bốn: thực hành chính sách tiết kiệm, hiệu quả và bảo đảm kỷ luật, kỷ cương tài chính.
Luật ngân sách nhà nước ra đời phải khắc phục được những hạn chế do tình trạng không có luật gây ra, đồng thời, Luật ngân sách nhà nước phải bảo đảm cho ngân sách nhà nước được sử dụng một cách tiết kiệm, có hiệu quả. Mọi khoản thu đều phải theo luật pháp, mọi khoản chi đều phải được dự toán. Việc quyết định thu, chi phải trên cơ sở tính toán hiệu quả của nền kinh tế - xã hội, bảo đảm kỷ luật, kỷ cương tài chính, ngăn chặn và xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành động tùy tiện, lãng phí, tham ô, tham nhũng tiền của của Nhà nước và của nhân dân đóng góp.
3. Bố cục của Dự thảo Luật ngân sách nhà nước
Bản Dự thảo xin ý kiến các đại biểu Quốc hội lần này, gồm 9 chương, 73 điều.
Chương I: "Những quy định chung", nói rõ bản chất và quy định những nguyên tắc bảo đảm sự quản lý tập trung thống nhất về ngân sách nhà nước và tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước.
Chương II: "Nhiệm vụ và quyền hạn về ngân sách nhà nước" quy định cụ thể nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, Thủ trưởng các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội về ngân sách nhà nước.
Chương III: "Thu, chi của các cấp ngân sách", quy định nguyên tắc chung và các quy định cụ thể về nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách.
Chương IV: "Lập ngân sách nhà nước", quy định nội dung, trình tự và phương pháp lập dự toán ngân sách nhà nước, quyết định ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước.
Chương V: "Chấp hành ngân sách nhà nước" quy định nguyên tắc trình tự, thực hiện ngân sách, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan chủ quản, cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước và các đơn vị trong quá trình thực hiện ngân sách nhà nước.
Chương VI: "Quyết toán ngân sách nhà nước", quy định nguyên tắc trình tự, nội dung và phê chuẩn quyết toán ngân sách; nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan kiểm toán của Chính phủ.
Chương VII: "Kiểm tra, thanh tra", quy định về việc thanh tra, kiểm tra trong quá trình quản lý ngân sách nhà nước; các trường hợp vi phạm luật và hình thức xử lý.
Chương VIII: "Điều khoản bổ sung", quy định về các quy định đặc biệt trong luật.
Chương IX: "Điều khoản thi hành", quy định về thời hiệu của Luật ngân sách nhà nước.
4. Một số nội dung quan trọng của Dự thảo Luật ngân sách nhà nước
Dự thảo Luật ngân sách nhà nước lần này vừa có sự kế thừa những mặt tích cực của cơ chế quản lý hiện hành, vừa có sự đổi mới cho phù hợp với yêu cầu quản lý mới. Trong quá trình thảo luận, có nhiều vấn đề đã thống nhất, nhưng còn nhiều vấn đề chưa có sự nhất trí giữa các ngành, các cấp, các cơ quan. Dưới đây xin trình bày những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và một số nội dung mới của Dự luật.
Có 11 vấn đề:
Vấn đề 1: hệ thống ngân sách nhà nước:
Dự thảo Luật quy định hệ thống ngân sách nhà nước gồm 3 cấp: ngân sách Trung ương; ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi tắt là ngân sách tỉnh) và ngân sách xã.
Qua thảo luận, nhiều ý kiến nhất trí với quy định này, nhưng cũng có một số ý kiến khác;
- Có ý kiến đề nghị chỉ có hai cấp ngân sách là ngân sách Trung ương và ngân sách xã, chuyển tất cả các đơn vị hành chính trung gian (tỉnh, huyện, v.v.) thành đơn vị dự toán của ngân sách Trung ương.
- Có ý kiến đề nghị cứ ở đâu có Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân thì được coi là một cấp ngân sách.
Ý kiến của chúng tôi là:
(1) Không nhất thiết cứ đơn vị hành chính nào có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đều phải là một cấp ngân sách.
Điều này đã được chứng minh cả ở nước ta và nhiều nước trên thế giới.
Ở Việt Nam, từ lâu đã có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong tất cả các đơn vị hành chính, nhưng không phải lúc nào mỗi đơn vị hành chính cũng đều là một cấp ngân sách. Ví dụ, ở cấp tỉnh, mặc dù có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, nhưng từ năm 1967 về trước, tỉnh là đơn vị dự toán của ngân sách Trung ương, từ năm 1967 và đặc biệt là từ 1983 trở lại đây, tuy được gọi là cấp ngân sách, nhưng thực chất, tỉnh vẫn chỉ là đơn vị dự toán đặc biệt của ngân sách Trung ương (vì việc cân đối dự toán ngân sách tỉnh vẫn do Trung ương đảm nhận).
Còn trên thế giới, thì các nước thái Lan, Ba Lan có cơ quan dân cử (Hội đồng nhân dân) ở tỉnh, có Ủy ban hành chính tỉnh, nhưng tỉnh không phải là cấp ngân sách, mà chỉ là đơn vị dự toán của ngân sách Chính phủ; ở Đức, dưới bang có huyện và xã, tuy huyện có cơ quan dân cử (Hội đồng nhân dân) và Ủy ban hành chính, nhưng không có cấp ngân sách huyện, mọi chi tiêu của huyện là do ngân sách xã chuyển lên hoặc ngân sách bang hỗ trợ. Tình hình tương tự cũng diễn ra ở nhiều nước khác theo nguyên tắc: nước nào cũng có ngân sách Chính phủ (ngân sách Trung ương) và ngân sách các đơn vị hành chính cơ sở, còn các đơn vị hành chính trung gian không phải là cấp ngân sách, mà là đơn vị dự toán của ngân sách cấp trên hoặc ngân sách cấp dưới (như ở Đức, huyện là đơn vị dự toán, chủ yếu sử dụng kinh phí từ ngân sách các xã nộp lên để bảo đảm các nhu cầu chi).
(2) Phương án hợp lý nhất là tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước gồm hai cấp: ngân sách Trung ương (ngân sách Chính phủ) và ngân sách xã (ngân sách cơ sở) vì khi đó ngân sách nhà nước mới thực sự được quản lý theo nguyên tắc tập trung, thống nhất. Hoàn toàn đáp ứng được yêu cầu là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội của Nhà nước; việc chi tiêu ngân sách nhà nước sẽ được thực hiện theo hệ thống định mức, tiêu chuẩn thống nhất từ Trung ương tới tận các địa phương.
(3) Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay việc chuyển tỉnh thành đơn vị dự toán còn nhiều khó khăn và có nhiều ý kiến chưa nhất trí, Dự thảo đã xây dựng hệ thống ngân sách nhà nước gồm ba cấp (ngân sách Trung ương; ngân sách tỉnh, ngân sách xã)
Phương án hệ thống ngân sách nhà nước gồm ba cấp là phù hợp với Nghị quyết Trung ương II, trong đó ghi rõ: "Về nguyên tắc phải bảo đảm tính thống nhất của nền tài chính nhà nước, được điều hành trong cả nước theo pháp luật, chính sách thu và chế độ, định mức chi do Trung ương ban hành.
Hình thành ba cấp ngân sách: Trung ương, tỉnh, thành phố, xã. Quận, huyện không còn là cấp ngân sách mà chỉ là cấp dự toán.
Chấm dứt việc quy định tỷ lệ điều tiết ngân sách hằng năm đối với từng địa phương. Thay vào đó, xác định nhiệm vụ chi giao cho ngân sách địa phương, đồng thời quy định thống nhất và ổn định tỷ lệ những khoản thuế và lệ phí được thu, ngân sách Trung ương chỉ bổ sung cho một số rất ít địa phương thu không đủ chi.
Hướng lâu dài là giảm nhiệm vụ chi giao cho ngân sách địa phương, chuyển về cho ngân sách Trung ương đảm nhận những nhiệm vụ chi theo chương trình quốc gia và theo chế độ công chức cần phải thống nhất trong cả nước".
"Đối với quy chế phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương theo hướng đề cao vai trò quản lý tập trung, thống nhất về pháp luật, cơ chế, chính sách của Trung ương và bảo đảm trách nhiệm của chính quyền địa phương theo chức năng quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn lãnh thổ. Sửa đổi ngay quy chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, quản lý xuất nhập khẩu..." (Văn kiện Hội nghị lần thứ 2 Ban Chấp hành Trung ương khóa VII trang 64, 65 và 88).
Cho tới nay nhiều địa phương ở phía Nam và một số địa phương ở phía Bắc thực hiện Nghị quyết Trung ương bỏ cấp ngân sách huyện, chuyển huyện thành đơn vị dự toán cho thấy kết quả rất tốt.
Vấn đề 2: nhiệm vụ và quyền hạn về ngân sách:
Chương này được hình thành trên cơ sở ý kiến đóng góp của các ngành, các cấp. Các ý kiến trên cho rằng cần làm rõ thẩm quyền của các cơ quan trong việc quản lý ngân sách nhà nước.
Dự luật đã quy định rõ thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, các Bộ, cơ quan Trung ương và chính quyền các cấp ở địa phương.
Ở đây vấn đề về thẩm quyền của Quốc hội còn tồn tại hai nhóm ý kiến khác nhau:
Nhóm 1: cho rằng Quốc hội phải quyết định toàn bộ ngân sách nhà nước và phân bổ chi tiết ngân sách nhà nước.
Nhóm 2: cho rằng Quốc hội chỉ nên quyết định và phân bổ ngân sách Trung ương, còn Hội đồng nhân dân các cấp sẽ quyết định và phân bổ ngân sách của mỗi cấp tương ứng.
Chúng tôi cho rằng:
Nếu Quốc hội chỉ quyết định ngân sách Trung ương và phân bổ ngân sách Trung ương thì chưa thể hiện được vai trò của Quốc hội đối với ngân sách nhà nước và không phù hợp với Hiến pháp hiện hành.
Song, nếu Quốc hội quyết định toàn bộ và phân bổ chi tiết ngân sách nhà nước thì không thể làm được vì không có thời gian và có quá nhiều đầu mối, nhiều cấp trung gian. Nếu làm thì phải có hệ thống bộ máy đầy đủ. Nếu như thế thì có thể trùng lắp với chức năng, nhiệm vụ và bộ máy điều hành của Chính phủ.
Do đó, Dự luật chọn phương án như sau:
- Quốc hội quyết định ngân sách nhà nước, trong đó có tổng số thu, tổng số chi ngân sách nhà nước, vấn đề nợ nhà nước, mức bội chi ngân sách nhà nước và các biện pháp xử lý. Đây là những vấn đề cơ bản nhất trong việc lập và chấp hành ngân sách nhà nước (những vấn đề chi tiết trong quá trình thẩm định Chính phủ phải trình bày báo cáo cụ thể với Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội thẩm tra và quyết định trước khi trình Quốc hội).
- Quốc hội phân bổ ngân sách nhà nước theo các loại thu và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển; trong đó phân bổ chi thường xuyên cho các lĩnh vực như quốc phòng và an ninh, giáo dục, y tế, khoa học...; quyết định tổng số bổ sung từ ngân sách Trung ương cho ngân sách tỉnh.
Quốc hội quyết định phần ngân sách Quốc hội, ngân sách các cơ quan Tòa án và ngân sách của hệ thống Viện kiểm sát trong dự toán ngân sách Trung ương.
Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.
Với phương án này, Quốc hội vừa thể hiện vai trò quan trọng của mình đối với ngân sách nhà nước, vừa phát huy ảnh hưởng trực tiếp của mình trong việc quyết định ngân sách Trung ương và ngân sách các tỉnh thông qua việc bổ sung cho ngân sách các tỉnh.
Vấn đề 3: về phân định nhiệm vụ chi, nguồn thu giữa các cấp ngân sách:
Đây là vấn đề phức tạp và có nhiều ý kiến khác nhau:
- Có ý kiến đề nghị thật chi tiết nhiệm vụ chi, nguồn thu cho từng cấp ngân sách.
- Có ý kiến đề nghị việc này để Chính phủ quy định, Luật chỉ nêu nguyên tắc.
Qua thảo luận và qua ý kiến của các ngành, các cấp, cho thấy các địa phương đều muốn được phân định rõ ràng, ổn định nhiệm vụ chi, nguồn thu để chỉ đạo điều hành ngân sách của mình.
Tuy nhiên, ở đây cũng nảy sinh một số khó khăn. Vì:
(1) Do điều kiện tự nhiên và do nhiều lý do khác, khối lượng mỗi nguồn thu phát sinh ở mỗi địa phương rất khác nhau, còn nhiệm vụ chi, nếu loại trừ vấn đề chi cho hoạt động kinh tế, thì nhìn chung chính quyền các cấp đều phải đảm nhận như nhau (theo chế độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội). Nhưng nhu cầu thực tế cũng rất khác nhau, thường địa phương có ít nguồn thu lại phải chi nhiều và ngược lại.
(2) Do trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế và quá trình phát triển kinh tế ở giai đoạn khởi đầu, các khoản thu và nhu cầu chi luôn luôn biến động, chưa thể ổn định và rất khó dự toán.
Dự luật đã cố gắng giải quyết vấn đề theo nguyên tắc:
(a) Về thu:
- Phân định cụ thể, rõ ràng các khoản thu từ thuế cho từng cấp ngân sách, bỏ hẳn cơ chế điều tiết hằng năm. Các loại thuế chia làm 3 nhóm:
Nhóm 1: dành toàn bộ cho ngân sách Trung ương;
Nhóm 3: phân chia cụ thể, ổn định ngay trong luật tỷ lệ dành cho ngân sách Trung ương và ngân sách tỉnh (nhóm này chỉ có một loại là thuế doanh thu); đối với quan hệ giữa ngân sách tỉnh và ngân sách xã có hai loại: thuế sử dụng đất nông nghiệp (thu vào ngân sách tỉnh 80%; ngân sách xã 20%) và thuế nhà, đất (ngân sách tỉnh 85%; ngân sách xã 15%).
- Các khoản thu ngoài thuế cũng được phân định theo nguyên tắc trên, nhưng luật không liệt kê chi tiết mà giao cho Chính phủ quy định.
(b) Về chi:
Cơ bản vẫn giữ như hiện nay, tức là vẫn phù hợp với chế độ phân cấp quản lý về kinh tế - xã hội, riêng chi cho sự nghiệp đào tạo và sự nghiệp giáo dục phổ thông quốc lập (trừ phần xây dựng cơ sở vật chất cho các trường phổ thông) được tập trung về ngân sách Trung ương.
Ngoài ra, về việc phân định thuế doanh thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách tỉnh, cũng có hai nhóm ý kiến khác nhau:
Nhóm ý kiến thứ nhất: quy định thống nhất một tỷ lệ (như trong Dự thảo đã ghi là ngân sách Trung ương 80%; ngân sách tỉnh 20%).
Nhóm ý kiến thứ hai: cần phân chia tỷ lệ cho từng vùng để bảo đảm sự đồng đều về nguồn thu cho các địa phương.
Dự luật cũng lưu ý tới đề nghị này và đưa ra phương án II trong Dự thảo để xin ý kiến các đại biểu Quốc hội. Theo phương án này, thuế doanh thu được phân chia theo các nhóm tỷ lệ như sau:
- Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh: ngân sách địa phương thu 25%, ngân sách Trung ương: 75%.
- Các địa phương là vùng núi cao, hải đảo: ngân sách địa phương thu 100%.
- Các địa phương còn lại: ngân sách địa phương thu 60%. Ngân sách Trung ương thu 40%.
Mỗi phương án đều có ưu điểm và hạn chế. Theo phương án I, thì tỷ lệ để lại thống nhất sẽ rất đơn giản, thuận tiện, mọi chênh lệch sẽ được xử lý thông qua cơ chế bổ sung từ ngân sách Trung ương cho ngân sách tỉnh. Đồng thời, phương án này cũng phù hợp với điều kiện hiện nay khi quá trình công nghiệp hóa đang ở giai đoạn đầu, nguồn thu từ thuế doanh thu ở các địa phương chưa ổn định. Nhược điểm của phương án này là chênh lệch về mức thu thực tế ở các địa phương sẽ lớn. Phương án II giải quyết được tình trạng chênh lệch nhưng cũng chỉ được một phần), khó khăn của phương án này là không xử lý được tình trạng phát triển kinh tế không đồng đều trong giai đoạn tới (có địa phương hiện nay để lại 60% vẫn còn thiếu, nhưng chỉ vài năm sau, có thể trở nên quá cao so với địa phương khác, do có nhiều nhà máy mới được xây dựng trên địa bàn).
Việc phân định nguồn thu trên đây là điểm mới trong cơ chế phân cấp, quy định này thể hiện được nguyên tắc tập trung thống nhất ngân sách nhà nước và bảo đảm sự hài hòa, tạo chủ động cho ngân sách địa phương.
Điểm mới khác trong Dự luật là việc bổ sung nguồn thu cho các địa phương từ nay sẽ không căn cứ vào số chênh lệch thu - chi thực tế của ngân sách từng địa phương, mà căn cứ vào các chỉ tiêu tổng hợp như dân số, thu nhập, tình hình phát triển kinh tế - xã hội, v.v. (đối với việc bổ sung cho chi thường xuyên) hoặc vào từng dự án đầu tư của địa phương (đối với việc bổ sung để hỗ trợ cho các công trình đầu tư). Dự luật quy định Chính phủ sẽ quy định chi tiết từng chỉ tiêu và phương pháp tính toán (vì việc này khá phức tạp và hoàn toàn mang tính chất kỹ thuật, nên không đưa vào Dự luật). Việc bổ sung nguồn thu theo phương án trên sẽ vừa bảo đảm tính khách quan, vừa bảo đảm vai trò điều hòa của ngân sách Trung ương được công bằng hợp lý, chống được tình trạng co kéo giữa Trung ương và địa phương, đồng thời làm cho chính quyền địa phương lập dự toán ngân sách của mình một cách chủ động, đúng thực chất hơn, không còn tình trạng cố ý giảm khả năng thu, tăng nhu cầu chi để được Trung ương hỗ trợ nhiều hơn như trước đây.
Vần đề 4: điều chỉnh nhiệm vụ chi phải gắn với việc điều chỉnh nguồn thu:
Để khắc phục tình trạng không ăn khớp giữa việc thay đổi nhiệm vụ của các cấp chính quyền nhà nước với việc bổ sung hoặc điều chỉnh nguồn tài chính để thực hiện nhiệm vụ, Dự luật quy định:
- Nếu có sự điều chỉnh về nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền nhà nước, kéo theo sự thay đổi về nhu cầu chi, thì phải có sự điều chỉnh về nguồn thu.
- Trường hợp chính quyền các cấp trên ủy quyền cho cấp dưới thực hiện một phần nhiệm vụ thuộc chức năng của cấp trên dưới để thực hiện phần nhiệm vụ đó.
Vấn đề 5: về quan hệ giữa ngành và cấp:
Tồn tại kéo dài lâu nay là cùng một lĩnh vực chi do cả Trung ương và địa phương đều đảm nhận nhưng lại không có sự phối hợp; cơ quan quản lý ở địa phương không nắm được chi của Trung ương trên địa bàn. Trong khi đó, nhiều khoản chi đã có sự phân công, phân cấp, nhưng cơ quan quản lý Trung ương vẫn yêu cầu ngân sách địa phương chi thêm, làm cho ngân sách địa phương bị động, khó xử lý và việc chi tiêu của ngân sách nhà nước bị trùng lắp.
Để khắc phục Dự luật quy định:
- Phải có cơ chế phối hợp quản lý giữa cơ quan quản lý ngành ở Trung ương và các địa phương về tất cả các lĩnh vực (giao cho Chính phủ quy định các biện pháp thực hiện nguyên tắc này).
- Cơ quan quản lý ở Trung ương không được yêu cầu ngân sách địa phương chi cho những lĩnh vực mà Trung ương chịu trách nhiệm chi, địa phương cũng không được phép chi thêm.
Vấn đề 6: về yêu cầu bảo đảm nguồn tài chính khi ban hành chế độ, chính sách:
Lâu nay, nhiều văn bản, chế độ, chính sách ra đời kéo theo nhu cầu chi của Nhà nước rất lớn nhưng lại không có nguồn trang trải, dẫn đến tình trạng bị động, lúng túng trong điều hành ngân sách. Do đó, Dự luật quy định nếu trong năm ngân sách, Quốc hội, Chính phủ ban hành các văn bản pháp luật hoặc chính sách chế độ làm phát sinh các khoản chi mới, hoặc làm giảm nguồn thu của ngân sách nhà nước, thì phải kèm theo các giải pháp tài chính để bảo đảm cân đối ngân sách nhà nước, không gây xáo động trong quá trình thực hiện ngân sách nhà nước.
Vấn đề 7: về lập quyết định ngân sách nhà nước:
Dự luật nhấn mạnh trước hết đến cơ sở lập dự toán ngân sách nhà nước, trong đó ghi rõ: dự toán thu phải được lập trên cơ sở mức độ kinh tế tăng trưởng ổn định và có căn cứ vững chắc, dự toán chi phải được xác định trên cơ sở các mục tiêu kinh tế - xã hội. Trong đó, dự toán các khoản chi thường xuyên phải theo đúng định mức, chế độ; dự toán các khoản chi đầu tư phải căn cứ vào danh mục các công trình đầu tư đã được phê chuẩn, phải có đầy đủ hồ sơ, thiết kế, dự toán và có nguồn vốn bảo đảm.
Quá trình xây dựng dự toán ngân sách nhà nước đòi hỏi phải có sự kết hợp giữa các Cơ quan quản lý nhà nước, giữa Trung ương và địa phương, Dự luật có các quy định để xử lý các mối quan hệ này, trong đó, Cơ quan tài chính phải trao đổi phối hợp với Cơ quan kế hoạch, các cơ quan quản lý và chính quyền cấp dưới trước khi lập dự toán ngân sách của mỗi cấp.
Trong việc lập dự toán ngân sách nhà nước và quyết định ngân sách nhà nước, Dự thảo Luật cũng chú ý tới đặc điểm của các công trình xây dựng cơ bản. Đây là một khoản chi rất lớn của ngân sách nhà nước và có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với việc thay đổi cơ cấu kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân, nhưng vừa qua có rất nhiều lãng phí tiêu cực. Dự luật quy định việc xây dựng các công trình trọng điểm do Quốc hội quyết định sau khi đã có đầy đủ luận chứng kinh tế kỹ thuật, và chỉ được khởi công khi đã có nguồn vốn chắc chắn. Trường hợp phải chi cho các chương trình xây dựng cơ bản hoặc các dự án kinh tế - xã hội đòi hỏi phải thực hiện trong nhiều năm, thì việc quyết định tổng số chi của từng công trình hoặc dự án phải chia ra từng năm ngân sách, phù hợp với khối lượng, tiến độ và tổng dự toán được duyệt.
Để khắc phục tình trạng thảo luận một chiều về ngân sách (phần lớn là yêu cầu tăng chi), Dự luật cũng quy định đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền đề nghị tăng chi hoặc bổ sung khoản chi mới vào dự toán ngân sách, nhưng đồng thời phải có giải pháp tăng thu hoặc điều chỉnh lại nhiệm vụ chi, bảo đảm tính cân đối của ngân sách.
Vấn đề 8: về cân đối ngân sách:
Dự luật khẳng định chỉ ngân sách Trung ương mới được phép bội chi, nhưng số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư. Nghĩa là, toàn bộ nhu cầu chi thường xuyên phải được lấy từ nguồn thu trong nước, đồng thời phải có tiết kiệm từ nguồn thu trong nước để sử dụng cho mục đích đầu tư. Số còn thiếu cho chi đầu tư phải được bù đắp bằng nguồn vay, chấm dứt tình trạng phát hành cho bội chi ngân sách. Đồng thời, việc vay nợ cũng phải tính toán chặt chẽ về hiệu quả và khả năng trả nợ. Dự luật cũng quy định Quốc hội quyết định khối lượng bội chi ngân sách và nguồn vay để bù đắp.
Vấn đề 9: về chấp hành ngân sách:
Hiện nay, quy định về nhiệm vụ thu đối với các nguồn của ngân sách nhà nước chưa thống nhất, còn ở trong tình trạng tùy tiện. Do đó, Dự luật quy định chỉ cơ quan thuế và cơ quan được Chính phủ giao nhiệm vụ thu mới được phép tổ chức thu ngân sách nhà nước.
Về chi, điểm mới so với thực tế hiện nay là Dự luật đã tăng cường vai trò của cơ quan quản lý trong việc chấp hành chi đối với phần ngân sách được phân bổ. Quyền chuẩn chi từ nay thuộc về cơ quan quản lý các lĩnh vực, các đơn vị và tổ chức có ngân sách được giao. Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm thẩm tra và chuyển sang Kho bạc làm nhiệm vụ cấp phát. Đồng thời, trong cơ chế mới, do giá cả có khác nhau và chất lượng mặt hàng khác nhau, để bảo đảm chi tiêu có hiệu quả, tiết kiệm, Dự luật quy định đối với các khoản chi có giá trị lớn, việc quyết định chi phải được tiến hành trên cơ sở khảo sát giá cả mặt hàng hoặc tổ chức đấu thầu công khai.
Một vấn đề quan trọng khác của Dự luật có liên quan đến hình thức cấp phát kinh phí của ngân sách từ Kho bạc Nhà nước.
Hiện đang tồn tại nhiều phương thức cấp phát khác nhau, tất cả các phương thức đều có một hạn chế là: cơ quan tài chính không kiểm soát được quá trình sử dụng kinh phí tại các đơn vị.
Để khắc phục, Dự luật quy định các điều kiện và trình tự cấp phát kinh phí của ngân sách theo nguyên tắc là: mọi khoản chi của ngân sách đều phải có dự toán được duyệt (kể cả các khoản chi đột xuất cho khắc phục thiên tai, bão lụt, hạn hán, cứu đói lẽ đương nhiên trong trường hợp đặc biệt thì phải tạm ứng, chi trước rồi báo sau nhưng cuối cùng phải có dự toán và quyết toán) đều được chủ tài khoản chuẩn chi và được đại diện của cơ quan tài chính xác nhận thì Kho bạc Nhà nước mới được phép thực hiện chi trả trực tiếp cho người cung cấp hàng hóa, dịch vụ thay cho đơn vị, đơn vị không được rút tiền để tự chi tiêu như hiện nay. Tuy nhiên, do hệ thống Kho bạc Nhà nước và ngân hàng chưa đủ khả năng phục vụ rộng rãi các đối tượng nên hình thức cấp phát trên đòi hỏi phải được thực hiện từng bước. (giao cho Bộ Tài chính quy định các bước thực hiện điều khoản này).
Ngoài ra, để khắc phục tình trạng tùy tiện, bảo đảm nguyên tắc tập trung thống nhất trong quản lý ngân sách nhà nước, Dự luật quy định các khoản vay nợ, trả nợ của Chính phủ, các khoản phí và lệ phí đều phải được ghi chép đầy đủ vào ngân sách nhà nước, không được bù trừ, không được để ngoài ngân sách; nghiêm cấm các ngành, các cấp tự ý đặt ra các khoản thu, chi ngân sách nhà nước không đúng thẩm quyền; tất cả các chứng từ về thu, chi ngân sách đều do Bộ Tài chính ấn hành và quản lý thống nhất trong cả nước.
Vấn đề 10: về kiểm tra, quyết toán ngân sách nhà nước:
Ngoài những quy định phù hợp với yêu cầu chung của chế độ kế toán và báo cáo quyết toán, Dự luật chú ý đến vấn đề thẩm tra quyết toán ngân sách Trung ương và quyết toán ngân sách các cấp ở địa phương.
Dự luật quy định cơ quan kiểm toán của Chính phủ và hệ thống của nó (cơ quan kiểm toán đặt ở khu vực) giúp Chính phủ và Ủy ban nhân dân thẩm tra quyết toán ngân sách của các cấp ngân sách và các cơ quan, tổ chức, đơn vị có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước và sử dụng vốn ngân sách nhà nước, báo cáo kết quả trước Chính phủ hoặc Ủy ban nhân dân cùng cấp.
Đây là quy định mới, theo kinh nghiệm của các nước, sự tồn tại của cơ quan này là hết sức cần thiết, nhằm tăng cường sự kiểm tra, giám sát nâng cao hiệu quả của ngân sách nhà nước.
Vấn đề 11: năm ngân sách và các kỳ họp Quốc hội:
Có ý kiến đề nghị đổi năm ngân sách, vì nếu để năm ngân sách như hiện nay, thì việc giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách sẽ rất muộn (tháng 12 Quốc hội mới họp sẽ quyết định ngân sách, việc giao ngân sách phải kéo sang quý I, thậm chí quý II).
Ý kiến khác cho rằng, không nên đổi năm ngân sách, mà nên đổi thời gian họp của Quốc hội (lùi xuống tháng 4 và 10). Như vậy, Quốc hội sẽ xem xét và quyết định ngân sách vào tháng 10, còn hai tháng (11 và 12) để giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các ngành, các cấp. Dự thảo xây dựng theo phương án này.
Xin giải trình để các đồng chí đại biểu Quốc hội nghiên cứu và cho ý kiến.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội