Ý KIẾN CỦA ỦY BAN KINH TẾ VÀ NGÂN SÁCH CỦA
QUỐC HỘI VỀ DỰ ÁN LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
(Do ông Lý Tài Luận, Phó Chủ nhiệm Ủy ban kinh tế và ngân sách
của Quốc hội đọc tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa IX, ngày 18-12-1993)
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Theo chương trình xây dựng pháp luật, để chuẩn bị kỳ họp Quốc hội lần này, Ủy ban kinh tế và ngân sách đã tổ chức một số cuộc họp, có đại diện Ủy ban pháp luật của Quốc hội tham dự để nghe đại diện Chính phủ trình bày về Dự thảo Luật ngân sách nhà nước.
Ủy ban chúng tôi hoan nghênh Chính phủ với tinh thần trách nhiệm, nghiêm túc, khẩn trương, đã có nhiều cố gắng trong việc chỉ đạo soạn thảo và đã thảo luận, cho ý kiến để Ban dự thảo chỉnh lý Dự luật trước khi trình và đặc biệt là trong quá trình Dự thảo đối với các vấn đề quan trọng và phức tạp, Chính phủ đã xây dựng các phương án khác nhau để cân nhắc, lựa chọn và trình xin ý kiến Quốc hội tại kỳ họp này.
Sau đây, Ủy ban chúng tôi xin có một số ý kiến về bản Dự thảo Luật ngân sách nhà nước:
1. Ủy ban chúng tôi nhất trí cho rằng, ngân sách nhà nước là một vấn đề có tầm quan trọng đặc biệt đối với toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng và an ninh của đất nước, đồng thời cũng là vấn đề hết sức phức tạp vì có quan hệ đến nghĩa vụ và quyền lợi của các tầng lớp nhân dân, các cơ sở sản xuất - kinh doanh, các ngành và các địa phương. Nhưng từ trước tới nay, mặc dù dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm đều được Quốc hội phê chuẩn, thông qua, nhưng các văn bản về việc lập, chấp hành quản lý ngân sách nhà nước đều là những văn bản dưới luật, không đồng bộ, hiệu lực pháp lý thấp. Hơn nữa, trong thực tế cũng đã từng xảy ra ở các cấp, các ngành, các cơ sở kinh doanh hiện tượng làm thất thu ngân sách và lãng phí, thất thoát, kém hiệu quả trong chi tiêu vốn ngân sách, cần phải uốn nắn và thiết lập lại kỷ luật, trật tự, kỷ cương, phép nước trong vấn đề có tầm quan trọng, quan hệ đến quốc kế dân sinh này. Vì vậy, xây dựng và ban hành Luật ngân sách nhà nước là một yêu cầu rất cấp thiết trong tình hình của đất nước ta hiện nay nhằm bảo đảm cho việc xây dựng, điều hành và quản lý ngân sách đi vào nền nếp; tăng cường trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ và các cấp đối với lĩnh vực hết sức quan trọng trong công cuộc đổi mới của đất nước; đồng thời góp phần đồng bộ hóa hệ thống pháp luật, phục vụ đắc lực hơn nữa cho việc thực hiện các nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, ổn định và phát triển kinh tế - xã hội.
2. Mặc dù công tác soạn thảo luật này đã tiến hành từ gần 3 năm nay và trong quá trình soạn thảo đã có cố gắng tiếp thu nhiều ý kiến đóng góp của các cấp, các ngành và có nghiên cứu tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài; tuy nhiên, vì nội dung Luật ngân sách nhà nước liên quan đến nhiều vấn đề hết sức phức tạp, có quan hệ trực tiếp đến cơ chế quản lý, điều hành vĩ mô của Nhà nước đối với toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội, nhất là trong giai đoạn quá độ đang chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường trong điều kiện phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần ở nước ta. Vì vậy, để Luật khi ban hành phù hợp với thực tiễn và có tính khả thi cao trong mọi lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội, Ủy ban chúng tôi đề nghị Chính phủ cần tiến hành tổng kết (hoặc ít ra cũng phải sơ kết), việc xây dựng, quản lý, điều hành ngân sách nhà nước trong những năm qua, nhất là từ khi thực hiện công cuộc đổi mới, chuyển từ cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước. Trên cơ sở đánh giá một cách khách quan, đúng đắn đối với những mặt tích cực cũng như những mặt thiếu sót, sơ hở, tiêu cực trong công tác xây dựng, quản lý, điều hành ngân sách nhà nước trong những năm qua để có những quy định hợp lý trong Luật.
Ủy ban chúng tôi cho rằng, nhờ có đổi mới về cơ chế chính sách kinh tế trong mấy năm qua, tính năng động và sáng tạo của các địa phương và cơ sở đã được phát huy hơn, chủ động tháo gỡ những khó khăn trong sản xuất - kinh doanh, phát triển kinh tế - xã hội; đồng thời nhờ đó mà tăng thu, đáp ứng nhiều yêu cầu chi ngân sách thiết yếu cho sản xuất và đời sống xã hội. Đó là mặt tích cực mà khi đánh giá cần nêu rõ. Nhưng mặt khác, thiếu sót cơ bản trong quản lý ngân sách của chúng ta là chưa có một chiến lược tài chính - tiền tệ nhất quán trong quá trình đổi mới cơ chế nên những hiện tượng phân tán, tùy tiện, tiêu cực đã phát sinh không chỉ ở các địa phương mà còn ở cả các cơ quan Trung ương. Cần phân tích rõ nguyên nhân của các mặt tích cực cũng như tiêu cực để rút ra các bài học kinh nghiệm và từ đó có những quy định đúng đắn, chặt chẽ trong Luật để có tính thuyết phục và phát huy tác dụng tích cực trong sản xuất và đời sống xã hội,
3. Để phù hợp với thực tiễn và có tính khả thi cao, Luật ngân sách cần quán triệt và thể hiện được những quan điểm lớn của Cương lĩnh và Chiến lược kinh tế - xã hội của Đại hội Đảng thứ VII, các nghị quyết của Trung ương Đảng như đã nêu trong Tờ trình; nhưng cần phải làm rõ hơn những quan điểm sau đây:
- Về quan điểm thống nhất, tập trung và phân cấp trong quản lý điều hành ngân sách, chúng tôi cho rằng phải bảo đảm tính thống nhất của ngân sách nhà nước về chính sách vĩ mô, về các định mức, tiêu chuẩn, chế độ thu chi; các khoản thu chi đều phải thể hiện đầy đủ trong ngân sách nhà nước. Mặt khác, cần có sự phân cấp, phân công trách nhiệm và quy định cụ thể về nhiệm vụ cho các ngành, các địa phương trong các khâu quản lý ngân sách; đồng thời cũng phải tập trung với một mức độ cần thiết cho ngân sách Trung ương để bảo đảm vai trò điều hành vĩ mô của Nhà nước Trung ương. Nhưng mức độ tập trung ấy cần phải được nghiên cứu, xem xét để quy định cho thỏa đáng. Một số đại biểu lưu ý cần tránh khuynh hướng quy định mức tập trung quá đáng, thậm chí đi đến quay trở lại cơ chế tập trung quan liêu bao cấp như trước đây mà hậu quả tai hại của nó là làm mất đi tính chủ động, sáng tạo của địa phương, trong khi đó Nhà nước Trung ương thì chưa đủ khả năng quản lý, điều hành sát hợp với thực tế và đáp ứng kịp thời mọi yêu cầu về kinh tế - xã hội ở các địa phương trong cả nước.
- Luật ngân sách cần thể hiện rõ quan điểm ngân sách nhà nước phải phục vụ tích cực mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo đảm an ninh quốc phòng. Phải chú trọng đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để bảo đảm điều kiện cho mọi hoạt động sản xuất - kinh doanh và đời sống xã hội tiến hành thuận lợi và vững chắc (bao gồm cả các mặt kinh tế, khoa học - kỹ thuật, giáo dục, văn hóa, y tế, an ninh, quốc phòng,...); đồng thời, chú trọng phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, trong đó một mặt phải quan tâm củng cố và phát triển kinh tế quốc doanh, bảo đảm vị trí và vai trò chủ đạo trên cơ sở hoạt động có hiệu quả trong những ngành và lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế; mặt khác, phải có chính sách khuyến khích các thành phần kinh tế khác phát triển, và từ đó tạo được nguồn thu và bồi dưỡng nguồn thu cho ngân sách.
- Luật ngân sách cũng phải thể hiện tính kế thừa và tính thực tiễn. Những ưu điểm, cách làm tốt trong quản lý và điều hành ngân sách của các thời kỳ đã qua, đặc biệt là của những năm đổi mới gần đây cần được phát huy; mặt khác phải kiên quyết khắc phục những hiện tượng buông lỏng quản lý, tùy tiện và các tệ nạn lãng phí, tham nhũng, v.v. đang có nguy cơ phát triển.
Việc nghiên cứu và tiếp thu những kinh nghiệm của nước ngoài là rất cần thiết trong quá trình đổi mới. Nhưng điều cơ bản, quyết định nhất vẫn là phải xuất phát từ thực tiễn kinh tế - xã hội của nước ta trong bối cảnh hiện nay để xây dựng Luật ngân sách của ta.
- Luật ngân sách cũng còn phải phù hợp và đồng bộ với các luật khác có liên quan mà trước hết là với Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật doanh nghiệp nhà nước,...
4. Một số vấn đề về nội dung của Luật ngân sách:
- Vấn đề phân cấp trong hệ thống ngân sách:
Hầu hết ý kiến trong Ủy ban chúng tôi tán thành hệ thống ngân sách ba cấp gồm: cấp Trung ương, cấp tỉnh, cấp xã như đã chỉ rõ trong Nghị quyết 2 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa VII). Dự thảo Luật đã thể hiện định hướng đó, tuy nhiên những quy định về vấn đề này cũng cần được hoàn chỉnh thêm.
Về các cấp ngân sách, Ủy ban chúng tôi nhất trí về sự cần thiết phải có cấp ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được giao quyền trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của mình về quản lý và điều hành trực tiếp mọi hoạt động nhà nước ở địa phương. Trong những năm qua và nhất là những năm chuyển đổi cơ chế gần đây, đã khẳng định vai trò rất quan trọng của cấp tỉnh trong việc điều hành thu chi ngân sách phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Đối với cấp xã, do vị trí và tính chất của cấp cơ sở nên việc hình thành ngân sách cấp xã là rất cần thiết và phải từng bước tạo điều kiện thực hiện cho được. Điều đáng băn khoăn là ở chỗ chúng ta chưa tạo điều kiện, chưa có cơ chế đồng bộ để kiện toàn cấp xã về mọi mặt (mà trước hết là về đào tạo cán bộ, chế độ tiền lương) để bảo đảm cho xã trở thành một cấp ngân sách độc lập và hoàn chỉnh.
Nhiều ý kiến của Ủy ban chúng tôi tán thành với việc quy định huyện chỉ là cấp dự toán ngân sách, bởi lẽ trong thực tế hiện nay, huyện tuy có vị trí quan trọng trong công tác quản lý nhà nước trên địa bàn nhưng không đủ điều kiện để thành một cấp ngân sách.
Dự án Luật ngân sách nhà nước trình xin ý kiến Quốc hội kỳ này không đề xuất phương án hệ thống ngân sách hai cấp gồm: cấp Trung ương và cấp xã. Song bản giải trình của Chính phủ về một số nội dung quan trọng của Dự thảo Luật ngân sách nhà nước, ở điểm 2 của vấn đề 1 lại có nêu: "Phương án hợp lý nhất là tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước gồm hai cấp: ngân sách Trung ương (ngân sách Chính phủ) và ngân sách xã (ngân sách cơ sở)...". Ủy ban chúng tôi cho rằng, theo phương án này, ngân sách nhà nước hầu như không còn phân cấp cho địa phương trong quản lý điều hành mà tập trung hết về Nhà nước Trung ương. Trong điều kiện hiện nay, cơ chế tập trung theo phương án này là chưa phù hợp, sẽ gây khó khăn cho sự điều hành của Chính phủ; không thích hợp với năng lực và kinh nghiệm quản lý tài chính của tổ chức bộ máy hiện nay, hệ thống kế toán, thống kê và hệ thống kiểm toán chưa hoàn chỉnh và thiếu các phương tiện hiện đại cần thiết. Mặt khác, nếu không có sự phân cấp cho địa phương (mà quan trọng nhất là cấp tỉnh) thì sẽ không phát huy được tính chủ động, năng động sáng tạo của địa phương trong việc quản lý điều hành ngân sách trước những yêu cầu rất phức tạp và đa dạng của thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội, đòi hỏi phải có những quyết định sát hợp và kịp thời ở địa phương và cả trong việc tạo và phát triển nguồn thu cho ngân sách.
- Vấn đề thẩm quyền phê duyệt và phân bổ ngân sách:
Đối với thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban chúng tôi có hai loại ý kiến khác nhau: loại ý kiến thứ nhất, nhất trí với quy định như trong Dự thảo Luật là Quốc hội chỉ quyết định đối với các chỉ tiêu và biện pháp cơ bản nhất của ngân sách nhà nước như: tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và biện pháp xử lý bội chi; cơ cấu chi ngân sách cho tích lũy và tiêu dùng và cho các lĩnh vực; vay nợ, trả nợ của Nhà nước; tổng số chi bổ sung của ngân sách Trung ương cho ngân sách cấp tỉnh. Quốc hội không thể quyết định quá chi tiết đối với việc phân bổ và duyệt chỉ tiêu thu chi ngân sách đến từng Bộ, ngành, tỉnh, thành phố hoặc đi sâu hơn nữa; mặt khác nếu làm như thế sẽ không phát huy được vai trò chủ động điều hành sáng tạo của Chính phủ và các cơ quan nhà nước địa phương, kể cả việc phát huy quyền của cơ quan dân cử ở địa phương.
Loại ý kiến thứ hai cho rằng, Quốc hội cần quyết định phân bổ chỉ tiêu thu chi ngân sách đến từng Bộ, ngành, địa phương, nhất là nguồn bổ sung ngân sách cho từng tỉnh, vì có như vậy mới nâng cao quyền lực của Quốc hội một cách thực sự, khắc phục cách làm hình thức, chung chung hiện nay trong việc quyết định ngân sách. Tuy nhiên, đây cũng là điều cần cân nhắc. Vì để thực hiện được quyền lực của mình trong công tác này thì Quốc hội cần phải có số đại biểu hoạt động chuyên trách đông hơn, đồng thời, phải có đội ngũ chuyên viên đủ mạnh cả về số lượng cũng như về trình độ, năng lực và cũng phải bảo đảm các điều kiện và phương tiện cần thiết khác.
Đối với thẩm quyền quyết định thu ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; một số đại biểu trong Ủy ban chúng tôi cho rằng, nếu xác định tỉnh là một cấp ngân sách đối với hoạt động của Nhà nước ở địa phương thì vai trò và thẩm quyền của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đối với ngân sách của cấp mình như thế nào cho vừa đúng với quy định của pháp luật, vừa tránh được tình trạng hoạt động hình thức, không có quyền lực thực sự như lâu nay.
- Trong việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương và ngân sách tỉnh, thành phố; Ủy ban chúng tôi có ý kiến như sau:
Về phân định nguồn thu: để khuyến khích địa phương tăng thu trên cơ sở khai thác tiềm năng của địa phương, Luật cần có quy định:
+ Đối với các xí nghiệp do địa phương bỏ vốn hoặc vay vốn tín dụng đầu tư hoàn toàn, trực tiếp xây dựng và quản lý thì cần nghiên cứu để lại cho địa phương một tỷ lệ thuế trong một số năm nhất định để tạo điều kiện nguồn trả nợ tín dụng và đầu tư chiều sâu.
+ Ổn định nguồn thu cho địa phương từ 3 đến 5 năm, nếu thu vượt theo đúng pháp luật thì được chi những khoản theo mục đích có quy định rõ trong Luật như: xây dựng kết cấu hạ tầng, thực hiện các chính sách xã hội, đầu tư chiều sâu để tạo nguồn thu mới; đồng thời phải nghiêm cấm việc dùng những khoản thu này cho việc chi hành chính hoặc các khoản chi khác không thiết thực đối với phát triển sản xuất - kinh doanh và bồi dưỡng nguồn thu.
Về phân định nhiệm vụ chi: để bảo đảm sự chủ động cho việc điều hành và tránh sơ hở trong quản lý chi ngân sách cả ở địa phương và Trung ương; Ủy ban chúng tôi đề nghị cần xác định thật rõ những khoản chi nào do Trung ương hoặc địa phương hoàn toàn đảm nhiệm, khoản nào cả Trung ương và địa phương cùng đảm nhiệm với sự phân công, phân cấp trách nhiệm rành mạch, cụ thể. Đối với các khoản chi có sự phối hợp đảm nhiệm giữa Trung ương và địa phương cũng phải được phân định ranh giới rõ ràng trên cơ sở tính toán kỹ nhu cầu chi và khả năng quản lý, khả năng trang trải (như lĩnh vực giáo dục, y tế, quốc phòng và an ninh...).
Để bảo đảm tính thống nhất của ngân sách nhà nước, đề nghị Chính phủ cần phải quy định chặt chẽ các định mức, tiêu chuẩn, chế độ đối với các khoản chi và phải được công khai hóa để có sự giám sát cần thiết của các cơ quan hữu trách. Thống nhất về định mức chi không có nghĩa là bình quân như nhau đối với tất cả các địa phương hoặc vùng có điều kiện khác nhau, mà ở đây phải áp dụng các hệ số phù hợp với điều kiện thực tế từng vùng, từng địa phương. Có như vậy thì việc bổ sung ngân sách của cấp trên cho ngân sách cấp dưới mới thỏa đáng, ít gây thắc mắc, làm cho công tác xây dựng và phân bổ ngân sách bớt đi sự nặng nề và căng thẳng lâu nay.
- Về những nguyên tắc quyết định ngân sách nhà nước:
Ủy ban chúng tôi tán thành với những điểm đã ghi trong Dự thảo, đó là những quy định về quyền của Quốc hội quyết định chi đối với các chương trình, dự án quốc gia và công trình xây dựng cơ bản trọng điểm chỉ khi có đủ thủ tục theo quy định của Nhà nước; quy định về trách nhiệm đối với người đề nghị tăng các khoản chi (và cả những đề nghị về chủ trương giảm thu) phải đồng thời đề xuất biện pháp tăng thu hoặc bố trí lại khoản chi khác; quy định về nguyên tắc các khoản chi chỉ được thực hiện khi đã có dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt (trừ một số trường hợp đặc biệt có tính đột xuất như thiên tai, địch họa,...).
- Về cơ quan kiểm toán:
Ủy ban chúng tôi tán thành sự cần thiết phải có cơ quan kiểm toán để kiểm tra tính xác thực và đúng pháp luật của các hoạt động thu chi ngân sách. Ủy ban chúng tôi cho rằng, cơ quan kiểm toán trực thuộc hệ thống cơ quan hành pháp hay hệ thống cơ quan dân cử tuy cũng là vấn đề cần xem xét, nhưng điều quan trọng hơn là phải có những quy định chặt chẽ, bảo đảm cho được tính khách quan, trung thực, ý thức trách nhiệm cao của hoạt động kiểm toán.
Trên đây là những ý kiến ban đầu của Ủy ban chúng tôi, chủ yếu là về những vấn đề lớn trong Dự thảo Luật ngân sách nhà nước, xin trình Quốc hội xem xét và cho ý kiến.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội