BÁO CÁO THẨM TRA CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT
CỦA QUỐC HỘI VỀ DỰ ÁN LUẬT SỬA ĐỔI, BỔ SUNG
MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT HÀNG KHÔNG DÂN DỤNG VIỆT NAM
(Do ông Nguyễn Văn Yểu, Phó Chủ nhiệm Ủy ban
pháp luật của Quốc hội đọc tại kỳ họp thứ 7,
Quốc hội khoá IX, ngày 28-3-1995)
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Thực hiện chương trình xây dựng pháp luật năm 1995, trong các ngày 7 và ngày 8 tháng 3 năm 1995, Ủy ban pháp luật đã họp phiên toàn thể để thẩm tra dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật hàng không dân dụng Việt Nam. Tham dự phiên họp có đồng chí Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Văn Tửu; đại diện Ủy ban kinh tế và ngân sách, Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường; đại diện các cơ quan Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Chính phủ và Cục Hàng không dân dụng Việt Nam.
Sau khi nghe đại diện được Chính phủ ủy quyền trình bày Dự án Luật, đại diện các cơ quan phát biểu, các thành viên Ủy ban pháp luật đã thảo luận về nội dung của Dự án Luật. Dưới đây, Ủy ban pháp luật xin báo cáo với Quốc hội ý kiến của Ủy ban về Dự án Luật này như sau:
1. Về sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật hàng không dân dụng Việt Nam
Luật hàng không dân dụng Việt Nam được ban hành năm 1991 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc quản lý và phát triển ngành Hàng không dân dụng Việt Nam, bước đầu đáp ứng yêu cầu vận chuyển trong nước và giao lưu hàng không quốc tế. Tuy nhiên, qua gần 4 năm thực hiện, Luật hàng không dân dụng Việt Nam cũng đã bộc lộ một số điểm thiếu sót hoặc không còn phù hợp với tình hình hiện nay. Mặt khác, mới đây tháng 12 năm 1994, nước ta đã được Tổ chức Hàng không dân dụng quốc tế (ICAO) giao lại quyền quản lý vùng thông báo bay Thành phố Hồ Chí Minh mà trước đó thuộc quyền quản lý của nước khác. Do vậy, để tạo điều kiện hơn nữa cho việc phát triển ngành Hàng không dân dụng Việt Nam, đồng thời, góp phần vào việc quản lý, khai thác và bảo vệ vùng trời, bảo vệ chủ quyền an ninh quốc gia. Ủy ban pháp luật nhất trí với đề nghị của Chính phủ về sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật hàng không dân dụng Việt Nam.
2. Về phạm vi sửa đổi, bổ sung những quy định của Luật hàng không dân dụng Việt Nam
Theo dự án Luật, Chính phủ đề nghị sửa đổi 12 điều và bổ sung một điều mới trong tổng số 110 điều của Luật hiện hành. Mặc dù số điều sửa đổi, bổ sung không nhiều, song những nội dung đề nghị sửa đổi, bổ sung lại là những vấn đề lớn và quan trọng, liên quan đến các vấn đề như: quản lý nhà nước và quản lý kinh doanh hàng không dân dụng, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý tại cảng hàng không, sân bay, quản lý nhà nước đối với vùng thông báo bay (FIR), điều kiện thành lập và cấp phép thành lập doanh nghiệp vận chuyển hàng không… Qua thảo luận, Ủy ban pháp luật nhất trí với phạm vi sửa đổi, bổ sung lần này do Chính phủ trình trong Dự án luật.
3. Về nội dung những vấn đề sửa đổi, bổ sung
a) Về nội dung quản lý nhà nước đối với ngành Hàng không dân dụng Việt Nam:
Nội dung quản lý nhà nước đối với ngành Hàng không dân dụng Việt Nam quy định tại Điều 6 của Luật hiện hành, gồm 10 điểm. Dự án Luật dự kiến sửa đổi một số điểm và bổ sung 8 điểm. Ủy ban pháp luật nhất trí với nhiều điểm sửa đổi, bổ sung này vì đây là những sửa đổi, bổ sung cần thiết để tăng cường quản lý nhà nước đối với ngành Hàng không dân dụng. Riêng đối với điểm bổ sung về quản lý và giám sát việc sản xuất tàu bay, động cơ, trang thiết bị của tàu bay nói tại điểm o, Ủy ban chúng tôi nhận thấy việc sửa đổi, bổ sung này là không phù hợp với phạm vi điều chỉnh của Luật hiện hành quy định tại Điều 1. Cụ thể Điều 1 quy định: “Hoạt động hàng không dân dụng nói tại Luật này bao gồm những hoạt động nhằm sử dụng tàu bay vào mục đích vận chuyển hành khách, hành lý, hàng hóa, bưu kiện, bưu phẩm và phục vụ các hoạt động kinh tế khác, phục vụ nghiên cứu khoa học, hoạt động văn hóa, thể thao, y tế, tìm kiếm - cứu nguy và các hoạt động dân dụng khác”. Đồng thời, khoản 2 của Điều 1 còn quy định: “Đối với những quan hệ pháp lý liên quan đến hoạt động hàng không dân dụng mà Luật này không quy định, thì áp dụng các quy định pháp luật tương ứng khác của Việt Nam”. Vì vậy, chúng tôi đề nghị không nên bổ sung điểm nói về quản lý và giám sát việc sản xuất tàu bay, động cơ, trang thiết bị của tàu bay vào Luật hàng không dân dụng.
Ngoài ra, chúng tôi thấy rằng tuy những điểm sửa đổi, bổ sung đều thuộc quyền quản lý thống nhất của Chính phủ, nhưng khi triển khai thực hiện có nhiều vấn đề liên quan tới thẩm quyền của nhiều cơ quan quản lý nhà nước như quản lý việc xuất, nhập khẩu tàu bay, xây dựng các chế độ về thuế và lệ phí đối với các hoạt động hàng không dân dụng, quản lý hoạt động khoa học, công nghệ và bảo vệ môi trường, quản lý và thẩm định các dự án hợp tác, đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực hàng không dân dụng, v.v.. Do đó, trong Luật này và trong Nghị định của Chính phủ cần phân định rõ nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về hàng không, của cơ quan quản lý nhà nước khác và sự phối hợp giữa các cơ quan này.
b) Về tổ chức cơ quan quản lý nhà nước ngành Hàng không dân dụng Việt Nam:
Theo quy định tại Điều 6 của Luật hàng không dân dụng Việt Nam hiện hành thì Bộ Giao thông vận tải và Bưu điện (nay là Bộ Giao thông vận tải) thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành về hàng không dân dụng. Nay Dự án Luật sửa đổi, bổ sung quy định: “Cơ quan nhà nước quản lý chuyên ngành Hàng không dân dụng là cơ quan thuộc Chính phủ, giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành về hàng không dân dụng theo các quy định của pháp luật”.
Từ trước đến nay, việc tổ chức cơ quan quản lý nhà nước về hàng không dân dụng có nhiều thay đổi theo từng thời kỳ. Trước đây, hoạt động hàng không dân dụng do Bộ Quốc phòng quản lý, sau đó được tổ chức thành Tổng cục Hàng không dân dụng trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng. Sau khi ban hành Luật hàng không dân dụng Việt Nam năm 1991, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ra Nghị định 242/HĐBT (ngày 30 tháng 6 năm 1992) về việc thành lập Cục Hàng không dân dụng Việt Nam trong đó quy định Cục Hàng không dân dụng Việt Nam là cơ quan quản lý nhà nước về hàng không dân dụng, trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, chịu trách nhiệm trước Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và trước Bộ Giao thông vận tải về việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hàng không dân dụng.
Ủy ban pháp luật nhận thấy ngành Hàng không dân dụng là một ngành kinh tế - kỹ thuật đặc thù và rất quan trọng, có liên quan chặt chẽ đến quốc phòng và an ninh quốc gia. Do vậy, Ủy ban pháp luật tán thành với quy định của Dự án Luật xác định cơ quan nhà nước quản lý chuyên ngành Hàng không dân dụng là cơ quan thuộc Chính phủ, giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực hàng không dân dụng. Đồng thời, chúng tôi đề nghị trong văn bản hướng dẫn thi hành Luật này cần xác định rõ vấn đề gì thì Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ trực tiếp quản lý, còn vấn đề gì thì ủy quyền cho cơ quan nhà nước quản lý chuyên ngành Hàng không dân dụng vì vị trí của cơ quan này khác với một Bộ.
c) Về chức năng, nhiệm vụ của Cảng vụ hàng không:
Theo đoạn 1 của khoản 1 Điều 27 của Luật hiện hành thì cơ quan quản lý nhà nước về hàng không dân dụng tại cảng hàng không, sân bay là Cảng vụ hàng không, đứng đầu là Giám đốc Cảng vụ hàng không. Nay Dự án Luật đề nghị sửa đổi, bổ sung đoạn này như sau: “Cảng vụ hàng không trực thuộc cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành Hàng không dân dụng, đứng đầu là Giám đốc, thực hiện chức năng quản lý cảng hàng không, sân bay; tổ chức khai thác và cung cấp các dịch vụ bảo đảm an ninh, an toàn có hiệu quả tại cảng hàng không, sân bay”.
Trong quá trình thảo luận, có ý kiến đề nghị cân nhắc chức năng “tổ chức khai thác” để tránh hiểu lầm là Cảng vụ hàng không vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước, vừa hoạt động kinh doanh. Tuy nhiên, sau khi khảo sát, nghiên cứu và thảo luận, Ủy ban pháp luật nhận thấy nội dung khai thác cảng hàng không, sân bay chỉ bao gồm các hoạt động cung cấp dịch vụ kỹ thuật như dịch vụ không lưu, khí tượng có thu phí, cho thuê cơ sở hạ tầng để các doanh nghiệp bên ngoài vào kinh doanh, v.v. và trên thực tế Cảng vụ hàng không đang thực hiện những công việc này. Hoạt động tổ chức khai thác của Cảng vụ hàng không khác với hoạt động kinh doanh thương mại của các doanh nghiệp tại cảng hàng không, sân bay. Vì vậy, chúng tôi tán thành với quy định của Dự thảo Luật xác định Cảng vụ hàng không có chức năng tổ chức khai thác cơ sở hạ tầng của cảng hàng không, sân bay với tinh thần nói trên.
Ngoài ra, Ủy ban pháp luật nhận thấy, theo quy định của pháp luật hiện hành và trên thực tế, tại cảng hàng không, sân bay có nhiều cơ quan quản lý nhà nước khác nhau như Hải quan, An ninh, Xuất - Nhập cảnh, Kiểm dịch…; mỗi cơ quan thực hiện chức năng riêng của mình. Giám đốc Cảng vụ hàng không có trách nhiệm chính tại Cảng hàng không, sân bay trong việc chủ trì phối hợp hoạt động của tất cả các cơ quan quản lý nhà nước đóng tại cảng hàng không, sân bay, nhằm tạo ra một tổng thể thống nhất bảo đảm cho mọi hoạt động tại cảng hàng không, sân bay đạt hiệu quả cao. Ủy ban pháp luật đề nghị sau khi ban hành Luật sửa đổi, bổ sung lần này cần sớm có văn bản dưới Luật quy định về trách nhiệm và quy chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước tại cảng hàng không, sân bay để bảo đảm thuận tiện cho hành khách và cho hoạt động hàng không dân dụng nói chung.
d) Về điều kiện kinh doanh vận chuyển công cộng bằng tàu bay và việc cấp giấy phép thành lập doanh nghiệp vận chuyển hàng không:
- Về điều kiện kinh doanh vận chuyển công cộng bằng tàu bay:
Theo khoản 1 Điều 55 của Luật hiện hành thì: “Chỉ có doanh nghiệp vận chuyển hàng không được thành lập theo quy định của pháp luật Việt Nam mới được kinh doanh vận chuyển công cộng bằng tàu bay”.
Dự án Luật sửa đổi, bổ sung quy định theo hướng chặt chẽ hơn, đồng thời phù hợp với thông lệ quốc tế. Cụ thể là, để được kinh doanh vận chuyển công cộng bằng tàu bay, doanh nghiệp vận chuyển hàng không phải được thành lập theo pháp luật Việt Nam, có trụ sở chính tại Việt Nam và phải có đầy đủ các điều kiện về vốn và quyền kiểm soát thực tế theo quy định của pháp luật Việt Nam, pháp luật và thông lệ quốc tế.
Về cơ bản, Ủy ban pháp luật nhất trí với đề nghị của Chính phủ về việc sửa đổi quy định này theo hướng nói trên. Nhưng về cách thể hiện chúng tôi đề nghị viết lại khoản 1 và khoản 2 cho rõ hơn như sau:
“1. Doanh nghiệp vận chuyển hàng không Việt Nam nói tại Luật này là doanh nghiệp vận chuyển hàng không được thành lập theo pháp luật Việt Nam, có trụ sở chính tại Việt Nam, đối với doanh nghiệp vận chuyển hàng không có vốn đầu tư nước ngoài thì bên Việt Nam phải có đầy đủ điều kiện về vốn và quyền kiểm soát thực tế theo quy định của pháp luật Việt Nam và phù hợp với pháp luật, thông lệ quốc tế.
2. Chỉ có doanh nghiệp vận chuyển hàng không Việt Nam quy định tại khoản 1 Điều này mới được vận chuyển công cộng bằng tàu bay”.
- Về thẩm quyền cấp giấy phép thành lập doanh nghiệp vận chuyển hàng không:
Theo quy định của Luật hiện hành (Điều 55) thì giấy phép thành lập doanh nghiệp vận chuyển hàng không do Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải và Bưu điện cấp, sau khi được Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng cho phép thành lập. Nay do đề nghị thành lập cơ quan nhà nước quản lý chuyên ngành Hàng không dân dụng thuộc Chính phủ như đã trình bày ở trên, nên Dự án Luật quy định Thủ trưởng cơ quan này cấp giấy phép thành lập doanh nghiệp vận chuyển hàng không sau khi được phép thành lập của Thủ tướng Chính phủ. Có ý kiến đề nghị việc cấp giấy phép thành lập cần phân làm 2 loại: loại doanh nghiệp vận chuyển hàng không do Thủ tướng Chính phủ cấp giấy phép thành lập và loại doanh nghiệp vận chuyển hàng không do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành Hàng không dân dụng cấp phép thành lập. Sau khi thảo luận, Ủy ban pháp luật nhận thấy, doanh nghiệp vận chuyển hàng không là loại doanh nghiệp đặc biệt, việc thành lập tất cả các loại doanh nghiệp này phải được phép của Thủ tướng Chính phủ, còn cơ quan nhà nước quản lý chuyên ngành Hàng không dân dụng chỉ có trách nhiệm làm thủ tục cấp giấy phép thành lập doanh nghiệp. Vì vậy, chúng tôi tán thành với quy định của Dự án Luật.
d) Về đăng ký tàu bay:
Đối với việc đăng ký tàu bay của công dân và pháp nhân Việt Nam, đoạn 1 khoản 1 Điều 9 của Luật hiện hành quy định: “Tàu bay thuộc sở hữu của công dân Việt Nam thường trú tại Việt Nam và của pháp nhân Việt Nam có trụ sở hoạt động chính tại Việt Nam được phép đăng ký tại Việt Nam”. Nay dự án Luật sửa đổi quy định như sau: “Tàu bay của công dân Việt Nam thường trú tại Việt Nam và của pháp nhân Việt Nam có đủ các điều kiện quy định tại khoản 1 Điều 55 của Luật thì được đăng ký tại Việt Nam”.
Chúng tôi nhận thấy quy định như Dự án Luật là chưa bao gồm hết các loại tàu bay được đăng ký tại Việt Nam vì khoản 1 Điều 55 chỉ nói về điều kiện của doanh nghiệp vận chuyển hàng không, trong khi tàu bay nói tại đoạn 1 khoản 1 Điều 9 của Luật hiện hành bao gồm nhiều loại tàu bay, kể cả tàu bay không thuộc doanh nghiệp vận chuyển hàng không. Vì vậy, chúng tôi đề nghị sửa lại đoạn này như sau:
“Tàu bay thuộc sở hữu của công dân Việt Nam thường trú tại Việt Nam, tàu bay của các doanh nghiệp vận chuyển hàng không có đủ điều kiện quy định tại khoản 1 Điều 55 của Luật này và của các pháp nhân Việt Nam khác có trụ sở hoạt động chính tại Việt Nam thì được phép đăng ký tại Việt Nam”.
Đoạn 2 khoản 2 Điều 9 của Luật hiện hành quy định: “Tàu bay của pháp nhân có vốn đầu tư nước ngoài được đăng ký tại Việt Nam theo quy định của Hội đồng Bộ trưởng”. Nay Dự án Luật đề nghị sửa lại: “Chính phủ quy định việc đăng ký tàu bay tại Việt Nam của tổ chức, cá nhân nước ngoài và của người Việt Nam định cư ở nước ngoài”. Chúng tôi cho rằng, việc đăng ký tàu bay của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, trừ các doanh nghiệp vận chuyển hàng không nói tại khoản 1 Điều 55 cũng cần phải có những điều kiện riêng theo quy định của Chính phủ. Do đó, chúng tôi đề nghị viết lại đoạn này như sau:
“Tàu bay của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, trừ doanh nghiệp vận chuyển hàng không nói tại khoản 1 Điều 55 của Luật này và tàu bay của tổ chức, cá nhân nước ngoài có thể được đăng ký tại Việt Nam theo điều kiện do Chính phủ quy định”.
e) Về quy định cụ thể việc điều tra tai nạn tàu bay:
Vấn đề này được quy định tại Điều 53 Luật hiện hành và Điều 4 Dự án Luật sửa đổi, bổ sung. Điều 53 của Luật hiện hành chỉ quy định: “Việc điều tra tai nạn tàu bay phải tiến hành theo đúng thủ tục do Hội đồng Bộ trưởng quy định”. Khoản 2 Điều 4 Dự án Luật sửa đổi, bổ sung quy định chi tiết thêm về nội dung điều tra và xác định trách nhiệm của cơ quan hữu quan trong hoạt động điều tra.
Về cơ bản, Ủy ban pháp luật tán thành với quy định của Dự án Luật sửa đổi, bổ sung tại Điều này. Nhiều ý kiến cho rằng, đối với những tai nạn tàu bay gây hậu quả nghiêm trọng, việc điều tra tai nạn và việc giải quyết hậu quả có liên quan đến nhiều ngành, nhiều địa phương khác nhau thì Chính phủ cần quyết định thành lập Ủy ban điều tra gồm các cơ quan hữu quan. Đối với những vụ tai nạn khác có thể giao cho cơ quan quản lý nhà nước về hàng không dân dụng lập đoàn hoặc tổ điều tra.
g) Về quy định sử dụng đồng tiền nước ngoài làm chuẩn trong việc bồi thường thiệt hại:
Điều 90 của Luật hiện hành quy định lấy đồng Frăng làm chuẩn trong việc xác định bồi thường thiệt hại cho người thứ ba ở mặt đất trong lãnh thổ Việt Nam. Nay Điều 6 của Dự án Luật sửa đổi, bổ sung, Chính phủ đề nghị lấy đồng đôla Mỹ làm chuẩn thay cho đồng Frăng.
Ủy ban pháp luật cho rằng, hoạt động hàng không dân dụng không chỉ liên quan tới tổ chức, cá nhân Việt Nam mà còn liên quan tới tổ chức, các nhân nước ngoài, cho nên có thể lấy đồng tiền nước ngoài làm chuẩn trong việc bồi thường thiệt hại cho phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, Ủy ban đề nghị Chính phủ cần có sự giải trình thêm về việc lấy đồng đôla Mỹ thay cho đồng Frăng để làm chuẩn trong việc bồi thường thiệt hại.
4. Về hình thức thể hiện của Dự án Luật sửa đổi, bổ sung
Cùng với những vấn đề thuộc nội dung của Dự án Luật, Ủy ban pháp luật đề nghị cơ quan soạn thảo cần nghiên cứu các luật sửa đổi, bổ sung đã được ban hành để cấu trúc lại Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật hàng không dân dụng Việt Nam để bảo đảm tính thống nhất về cấu trúc các đạo luật của Nhà nước ta. Cụ thể, chúng tôi đề nghị bố cục của Dự án Luật này gồm bốn điều như sau: một điều về nội dung sửa đổi, bổ sung các điều đã được quy định trong Luật hiện hành, một điều về bổ sung điều luật mới, một điều về sửa đổi một số cụm từ và điều cuối cùng về thi hành Luật này
Kính thưa Quốc hội,
Trên đây là ý kiến của Ủy ban pháp luật về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật hàng không dân dụng Việt Nam. Chúng tôi xin trình Quốc hội xem xét và quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội