Ý KIẾN CỦA ỦY BAN KHOA HỌC, CÔNG NGHỆ
VÀ MÔI TRƯỜNG CỦA QUỐC HỘI VỀ
DỰ THẢO LUẬT KHOÁNG SẢN
(Do ông Vũ Minh Mão, Phó Chủ nhiệm Ủy ban khoa học,
công nghệ và môi trường của Quốc hội đọc
tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá IX, ngày 01-4-1995)
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Thực hiện sự phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trong chương trình xây dựng pháp luật năm 1994 và 1995, Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội chịu trách nhiệm theo dõi, xem xét và chủ trì thẩm tra Dự thảo Luật khoáng sản.
Căn cứ Tờ trình số 530/PC ngày 06-02-1995 của Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường đã tổ chức hội nghị tại Hà Nội ngày 06-02-1995 và tại Thành phố Hồ Chí Minh vào ngày 04-02-1995 và gần đây nhất, ngày 24-3-1995, là hội nghị với các nhà khoa học về chuyên ngành có liên quan để xem xét sơ bộ Dự thảo Luật khoáng sản.
Căn cứ Tờ trình số 1200/PC ngày 10 tháng 3 năm 1995 của Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường đã tổ chức cuộc họp toàn thể xem xét Dự thảo Luật khoáng sản tại Hà Nội vào ngày 27 tháng 3 năm 1995. Sau đây là những ý kiến chính của Ủy ban chúng tôi:
1. Sự cần thiết ban hành Luật khoáng sản
Điều 17 Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời… là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Hiện nay, nước ta đang khai thác trên 30 loại khoáng sản rắn (kể cả khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường), trên 1.000 mỏ và khu vực mỏ đang được khai thác, một số mỏ có quy mô sản lượng trung bình trên dưới một triệu tấn/năm, song tổng sản phẩm của ngành công nghiệp khai khoáng còn nhỏ, chưa tương xứng với tiềm năng và trữ lượng tài nguyên khoáng sản đã được đánh giá. Mặt khác, việc điều tra cơ bản về địa chất lãnh thổ và đánh giá tiềm năng khoáng sản chưa được tiến hành đồng bộ, toàn diện; chưa đánh giá được tiềm năng khoáng sản ở sâu trong lòng đất và ở thềm lục địa… Bên cạnh đó, công tác thăm dò đang được tiến hành bằng nguồn ngân sách nhà nước là chưa đủ để đáp ứng mọi nhu cầu của công tác điều tra cơ bản, do đó chất lượng công tác thăm dò chưa cao khiến cho hiệu quả đầu tư của Nhà nước vào công việc này còn hạn chế. Vốn đầu tư cho công nghiệp khai khoáng còn thiếu; thiết bị, công nghệ khai khoáng và chế biến còn lạc hậu; thị trường tiêu thụ sản phẩm công nghiệp khai khoáng trong nước chưa phát triển và chưa ổn định, v.v..
Công tác quản lý các khu vực mỏ đang khai thác như than, thiếc, vàng, đá quý, v.v. còn chưa tốt. Nhiều mỏ bị lấn chiếm dẫn đến tổn thất lớn tài sản của quốc gia. Việc khai thác một cách bừa bãi ở nhiều mỏ làm hủy hoại môi trường, đe dọa trực tiếp đến an toàn cuộc sống của nhân dân trong vùng, gây thiệt hại đến tính mạng của nhiều người, làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường sinh thái trong khu vực.
Do đó, nếu không có một chiến lược sử dụng, khai thác một cách khoa học hợp lý nhất thì sẽ dẫn đến tình trạng lãng phí và cạn kiệt dần những tài nguyên không thể tái tạo lại được. Kinh nghiệm một số nước phát triển cho thấy họ tranh thủ khai thác tài nguyên của các nước nghèo, để dành tài nguyên nước mình lại. Cũng có ý kiến còn cho rằng trong thời đại phát triển khoa học, công nghệ hiện nay thì tài nguyên không còn là yếu tố quyết định cho việc phát triển kinh tế nữa (có nước nghèo về tài nguyên nhưng họ lại rất giàu có nhờ phát triển mạnh nền công nghệ hiện đại). Tuy nhiên với nền kinh tế của nước ta hiện nay, trong thời kỳ bắt đầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa thì tài nguyên khoáng sản lại là một trong các yếu tố quyết định. Ví dụ: dầu khí, than đá, v.v.. Mặt khác, việc sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất tài nguyên khoáng sản cũng còn có ý nghĩa dành lại tài nguyên cho các thế hệ mai sau. Việc khai thác, sử dụng tài nguyên một cách hợp lý cũng là một biện pháp quan trọng để bảo vệ môi trường thiên nhiên.
Từ trước đến nay, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp quy về lĩnh vực hoạt động khoáng sản. Đặc biệt, Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản được Hội đồng Nhà nước (khóa VIII) thông qua ngày 07-8-1989 và các văn bản pháp quy hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này đã góp phần tăng cường một bước hiệu lực quản lý nhà nước đối với tài nguyên khoáng sản, đề ra được một kế hoạch bảo vệ tài nguyên khoáng sản quốc gia. Tuy nhiên, thực tiễn qua 5 năm thi hành Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản đã cho thấy: Pháp lệnh này ra đời trong hoàn cảnh đất nước đang bắt đầu bước vào thời kỳ đổi mới, do đó chưa thể bao quát và còn nhiều điểm chưa phù hợp với yêu cầu của cơ chế kinh tế mới. Đó là những vấn đề huy động vốn đầu tư trong nước và ngoài nước, vấn đề cấp giấy phép hoạt động khoáng sản, bảo vệ tài nguyên khoáng sản…, do đó, công nghiệp khai khoáng chậm phát triển.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII bàn về công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã chỉ rõ cần phải phát triển công nghiệp khai khoáng nhằm đáp ứng yêu cầu ngày càng tăng về than đá, xi măng, sắt thép, khoáng sản làm vật liệu xây dựng, v.v..
Vì những lý do đã phân tích trên đây, Ủy ban chúng tôi nhất trí cho rằng cần sớm ban hành Luật khoáng sản.
2. Phạm vi điều chỉnh và tên Luật
Phạm vi điều chỉnh: Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản (1989) có phạm vi điều chỉnh bao gồm mọi loại khoáng sản và mọi hoạt động điều tra địa chất, khai thác mỏ, bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa khai thác. Hiện nay đã có Luật dầu khí và dự kiến sẽ có Luật về nước. Bởi vậy phạm vi điều chỉnh của Luật này sẽ bao gồm các tài nguyên khoáng sản còn lại. Ủy ban chúng tôi thấy phạm vi điều chỉnh trên đây là hợp lý vì nếu Luật này bao gồm tất cả mọi loại tài nguyên khoáng sản thì sẽ có sự chồng chéo giữa các luật, khó tránh khỏi những hiểu lầm, khó khăn cho việc thực hiện. Tuy nhiên cũng có ý kiến cho rằng Luật này điều chỉnh phần điều tra địa chất và bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa khai thác thì mặc nhiên nó đã bao trùm các loại tài nguyên khoáng sản, chỉ có phần khai thác là nó không bao hàm tài nguyên dầu khí và tài nguyên nước.
Tên của Luật: Tùy theo phạm vi điều chỉnh như đã nói ở trên còn có 3 loại ý kiến về tên của Luật:
a) Nếu phạm vi điều chỉnh như Ban soạn thảo đã nêu thì tên Luật khoáng sản là hợp lý.
b) Nếu phạm vi điều chỉnh gồm mọi loại tài nguyên khoáng sản thì tên Luật tài nguyên khoáng sản là hợp lý.
c) Còn có ý kiến khác gọi là Luật khai khoáng (Luật khai mỏ) thì phạm vi điều chỉnh hẹp hơn, chỉ bao gồm phần khai thác mà không bao gồm phần điều tra địa chất và bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa khai thác.
Ủy ban chúng tôi tán thành với tên Luật như Dự thảo.
Vậy, xin trình Quốc hội xem xét, quyết định.
3. Chiến lược khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên khoáng sản và phát triển công nghiệp khai khoáng
Nhiều ý kiến của Ủy ban chúng tôi nhận thấy rằng trong chương “Những quy định chung” đã thể hiện sự tiếp thu và nâng cao những quan điểm chính đã có trong Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản năm 1989.
Tuy nhiên, cũng nhiều ý kiến cho rằng những điều thuộc chương này vẫn chưa thể hiện đầy đủ và rõ nét về chiến lược khai thác sử dụng tài nguyên khoáng sản. Ví dụ: cần phải có những quy định để tiến tới Nhà nước chủ động nắm được những cơ sở khai khoáng quan trọng nhất và có lợi nhất; khống chế và quản lý chặt chẽ mọi thành phần kinh tế trong các hoạt động khoáng sản có ý nghĩa chiến lược đồng thời, mở rộng các hoạt động khoáng sản trực tiếp mang lại lợi ích cho đông đảo nhân dân lao động.
4. Cơ quan quản lý nhà nước và Hội đồng đánh giá trữ lượng nhà nước
Trước đây, để thi hành Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản thì cơ quan thực hiện luật gồm nhiều bộ, ngành và địa phương, có sự phân công, phân cấp phù hợp. Cơ quan chủ yếu của Chính phủ để thực hiện Pháp lệnh là Cục Quản lý tài nguyên khoáng sản Nhà nước, trực thuộc Bộ Công nghiệp nặng.
Bên cạnh cơ quan này còn có một Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản Nhà nước đặt tại Ủy ban Khoa học Nhà nước (nay là Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường). Nay để thực hiện Luật này, ngoài sự phân công giữa các Bộ, ngành, địa phương còn có một cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản. Hiện nay, Nhà nước ta đang chuẩn bị cải cách nền hành chính nhà nước theo hướng tinh gọn và hiệu quả. Bởi vậy việc chỉ rõ đó là cơ quan thuộc Chính phủ hay thuộc Bộ nào thì còn khó, và dành việc này để Chính phủ quyết định sau khi việc cải cách hành chính nhà nước đã được thực hiện ở cấp Trung ương, còn trong Luật thì cần ghi tổng quát là cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản. Cũng có ý kiến cho rằng, đây là cơ quan rất quan trọng về quản lý tài nguyên khoáng sản nên trong Luật cần ghi rõ là cơ quan trực thuộc Chính phủ. Ủy ban chúng tôi thấy rằng, Chính phủ có thể xác định ngay cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản để ghi vào Luật thì tốt hơn.
Bên cạnh đó cũng còn ý kiến về Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản Nhà nước cần được ghi rõ trong Luật, là một tổ chức tư vấn giúp Chính phủ một cách khách quan trong việc đánh giá trữ lượng tài nguyên khoáng sản. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng chỉ nên xác định tổ chức và chức năng của cơ quan này sau khi đã rõ về tổ chức của cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản và cũng dành việc này để Chính phủ quyết định. Ủy ban chúng tôi tán thành ý kiến này.
5. Trong các cuộc họp xem xét Dự án Luật và góp ý kiến của các tập thể cán bộ khoa học, cán bộ quản lý đã nói lên một trong những nguyên nhân gây ra lộn xộn trong quản lý tài nguyên khoáng sản vừa qua là sự phối hợp, phân công, phân cấp giữa các Bộ, ngành, địa phương chưa thật rõ ràng. Bởi vậy, nhiều ý kiến góp ý Dự luật phải ghi tương đối đầy đủ và rõ ràng hơn mối quan hệ này. Ban soạn thảo tuy đã có cố gắng nhưng còn nhiều điểm cần làm rõ như sau:
- Về việc cấp phép cho nhà đầu tư nước ngoài và trong nước hoạt động khoáng sản phải thực hiện như thế nào để bớt phiền hà. Như vậy, phải chỉ ra cơ quan chính để cấp giấy phép, và các cơ quan chức năng khác phải tuân thủ quy trình “một cửa”. Ủy ban chúng tôi tán thành ý kiến này.
- Trong việc cấp giấy phép khai thác nhỏ thì giao cho chính quyền địa phương hay tập trung cho cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản. Có ý kiến cho rằng để quản lý thật chặt chẽ tài nguyên khoáng sản, chỉ nên giao cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cấp giấy phép khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường. Còn các khoáng sản kim loại, hoặc đá quý, dù là ở quy mô nhỏ cũng do cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản ở Trung ương cấp giấy phép (khoản 2 Điều 49 Dự thảo Luật giao cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố cấp giấy phép khai thác vật liệu xây dựng thông thường và giấy phép khai thác nhỏ…). Ủy ban chúng tôi tán thành ý kiến trên đây.
6. Về vấn đề thừa kế, chuyển nhượng giấy phép hoạt động khoáng sản (khoản 6, khoản 7 Điều 23; khoản 5, khoản 6 Điều 29; khoản 4 Điều 47, Điều 49 Dự thảo XII (02-1995))
Vấn đề về quyền thừa kế chuyển nhượng giấy phép hoạt động khoáng sản là rất phức tạp, đòi hỏi phải phù hợp với Bộ luật dân sự (sẽ ban hành), Pháp lệnh thừa kế, Luật đất đai, Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, Luật khuyến khích đầu tư trong nước. Nhiều ý kiến cho rằng, nên cân nhắc kỹ hơn, chưa nên ghi các quyền này vào Luật mà nên để văn bản dưới Luật hướng dẫn thi hành cho từng trường hợp cụ thể để tránh sơ hở và phù hợp với các văn bản pháp luật khác. Ủy ban chúng tôi tán thành ý kiến này và xin trình Quốc hội xem xét quyết định.
7. Về vấn đề đặc quyền xin giấy phép khai thác khoáng sản trong phạm vi khu vực đã thăm dò (khoản 4 Điều 23 Dự thảo XII (02-1995))
Để tránh hiểu lầm ý nghĩa của từ “đặc quyền” có một số ý kiến cho rằng, không nên dùng từ “đặc quyền” xin giấy phép khai thác, mà nên ghi là “được quyền ưu tiên cấp giấy phép khai thác” (khoản 4 Điều 23) nếu quyền này có ghi trong giấy phép thăm dò. Ủy ban chúng tôi tán thành ý kiến này.
8. Về việc lập quỹ bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa cho phép khai thác (Điều 7, Dự thảo XII (02-1995))
Ban soạn thảo đã tiếp thu ý kiến của các hội nghị khoa học và ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy cần thiết phải lập quỹ bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa cho phép khai thác. Cụ thể đã ghi vào khoản cuối Điều 7 như sau: “Chính phủ quy định việc lập quỹ bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa cho phép khai thác từ tiền thuế thu được trong hoạt động khai thác khoáng sản”.
Thực trạng hiện nay cho thấy, việc bảo vệ tài nguyên chưa khai thác chưa mang lại lợi ích trực tiếp nên việc bảo vệ mỏ hiện nay còn yếu kém, buông lỏng. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là chưa có điều kiện vật chất để tổ chức bảo vệ mỏ chưa khai thác. Cần thiết có một quỹ bảo vệ tài nguyên khoáng sản để khuyến khích việc bảo vệ các mỏ chưa cho phép khai thác. Ủy ban chúng tôi thấy việc lập quỹ bảo vệ tài nguyên khoáng sản là cần thiết.
9. Vấn đề thuế tài nguyên khoáng sản (Điều 45 Dự thảo XII (02-1995))
Ban soạn thảo đã tiếp thu ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Ủy ban chúng tôi, đã chỉnh lý chưa ghi thuế suất thuế tài nguyên vào Dự thảo Luật. Tuy nhiên, tại Điều 45 Dự thảo Luật có đưa ra thuế tài nguyên mới khác thuế tài nguyên theo Pháp lệnh hiện hành, đó là: “Thuế tài nguyên khoáng sản được tính trên sản lượng khoáng sản thương phẩm thực tế khai thác được và theo giá bán”. Với thuế tài nguyên nêu trên, thì theo Ban soạn thảo, khả năng thu sẽ lớn hơn thuế cũ trên cùng 1% thuế suất. Tuy nhiên, Ủy ban chúng tôi thấy rằng nên dành vấn đề này khi thông qua Luật thuế (sửa đổi).
10. Ngoài ra còn có một số góp ý cụ thể về câu chữ và cách thể hiện, chúng tôi sẽ chuyển đến Ban soạn thảo xem xét, tiếp thu.
Kính thưa Quốc hội,
Ủy ban chúng tôi nhận thấy Dự án Luật khoáng sản được chuẩn bị tương đối kỹ, đã thể hiện đường lối chính sách đổi mới của Đảng và Nhà nước về hoạt động khoáng sản, phù hợp với Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII. Tuy nhiên, có một số vấn đề trong Dự thảo thể hiện chưa đầy đủ hoặc còn có ý kiến khác nhau, xin trình Quốc hội xem xét, quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội