TỜ TRÌNH
CỦA CHÍNH PHỦ
VỀ DỰ ÁN LUẬT TỔ CHỨC TÒA ÁN HÀNH CHÍNH
(Do ông Nguyễn Kỳ Cẩm, Tổng Thanh tra Nhà nước
đọc tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá IX ngày 10-4-1995)
Từ
tháng 5-1993, Thủ tướng Chính phủ đã giao Thanh tra Nhà nước chủ trì, phối
hợp với Bộ Tư pháp, Ban Tổ chức, cán bộ Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao
nghiên cứu soạn thảo Luật tổ chức Tòa án hành chính.
Việc
nghiên cứu soạn thảo dự án Luật được tiến hành trên cơ sở tổng kết thực tiễn
về tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân; tham khảo kinh
nghiệm của nước ngoài về tài phán hành chính, căn cứ vào Hiến pháp năm 1992
và những đạo luật đã được Quốc hội thông qua, phù hợp với tình hình phát
triển kinh tế - xã hội nước ta trong thời kỳ đổi mới.
Quá
trình soạn thảo, Ban dự thảo đã tổ chức nhiều hội nghị, hội thảo khoa học
với sự tham gia đông đảo của các ngành, các cấp, các cơ quan nghiên cứu khoa
học, các chuyên gia pháp lý, các luật gia tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí
Minh…, để lấy ý kiến đóng góp cho dự án Luật.
Cùng
với việc soạn thảo Dự án Luật, Chính phủ đã chỉ đạo soạn thảo dự án Pháp
lệnh thủ tục giải quyết các vụ kiện hành chính để khi Quốc hội thông qua Dự
luật, Tòa án hành chính có cơ sở pháp lý đi vào hoạt động.
Dự
án Luật đã được Chính phủ xem xét thông qua, trình Ủy ban thường vụ Quốc
hội; Ủy ban pháp luật của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng đã xem
xét Dự án Luật và cho ý kiến qua ba phiên họp. Tiếp thu ý kiến của Ủy ban
thường vụ Quốc hội và các cơ quan hữu quan, dự án Luật đã được tiếp tục
chỉnh lý để trình Quốc hội. Sau đây là những vấn đề chủ yếu của Dự án Luật.
I-
SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH
LUẬT TỔ CHỨC TÒA ÁN HÀNH CHÍNH
1.
Thực hiện công cuộc đổi mới, chúng ta tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Nhà nước của dân, do dân và vì
dân, Nhà nước có kỷ cương, kỷ luật, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật
và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Trong quá trình quản lý, điều hành, cơ quan hành chính nhà nước và nhân viên
nhà nước có những quyết định hoặc hành vi trái pháp luật xâm phạm đến quyền
và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Từ đó làm phát sinh các
khiếu kiện hành chính.
Do
vậy, cùng với việc tiến hành cải cách một bước thủ tục hành chính, phải có
một cơ chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của cơ quan và nhân viên hành chính
nhà nước trong quá trình quản lý, điều hành, khắc phục những biểu hiện cửa
quyền, lạm quyền, lộng quyền hoặc trốn tránh nghĩa vụ, vô trách nhiệm trước
nhân dân. Việc thiết lập các cơ quan tài phán hành chính để giải
quyết kịp thời các khiếu kiện hành chính bảo vệ các quyền tự do dân chủ, các
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đã trở thành yêu cầu cấp thiết.
2.
Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm đến việc giải quyết kịp
thời các khiếu nại hành chính của công dân.
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến
pháp quy định. Năm 1991, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh khiếu nại,
tố cáo của công dân thay thế cho Pháp lệnh năm 1981. Chính phủ cũng đã ban
hành Nghị định số 38/HĐBT và một số văn bản về lĩnh vực này làm cơ sở pháp
lý cho các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và đã mang lại một số kết quả
nhất định. Thực chất, đó là những quy định và hoạt động bước đầu mang tính
chất tài phán hành chính. Việc giải quyết đúng đắn, kịp thời các khiếu nại
của công dân chính là một biện pháp thiết thực nhằm góp phần bảo đảm quyền
của công dân trong việc tham gia quản lý nhà nước và đây cũng là sự thể hiện
bản chất của Nhà nước ta, Nhà nước của dân, do dân, vì dân.
Tuy
vậy, đây mới chỉ là việc giải quyết theo cấp hành chính và do tổ chức thanh
tra giải quyết, cơ quan hành chính vừa là người bị kiện vừa là người phán
quyết, chưa có một cơ quan xét xử chuyên trách, độc lập và chỉ tuân theo
pháp luật nên chưa bảo đảm việc xét xử thật sự khách quan, công bằng và dân
chủ.
Những năm gần đây, việc phát huy dân chủ và công khai được mở rộng, khiếu
nại của công dân tăng lên đáng kể, nhiều trường hợp trở thành “điểm nóng”,
trong khi hiệu quả giải quyết khiếu nại còn rất hạn chế: nhiều đơn thư bị
đùn đẩy, dây dưa, tồn đọng lâu ngày; người khiếu nại bị oan ức kéo dài, cơ
quan quản lý các cấp, các ngành mất rất nhiều thời gian mà sự việc vẫn không
giải quyết được, ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân vào các cơ quan Đảng và
Nhà nước.
Mặt
khác, cũng không ít trường hợp đã lợi dụng quyền khiếu nại gây khó khăn phức
tạp cho các cơ quan nhà nước trong hoạt động quản lý, điều hành.
Tình
hình đó đặt ra một cách khách quan và bức xúc, đòi hỏi phải có một cơ quan
tài phán hành chính độc lập xét xử và chỉ tuân theo pháp luật để giải
quyết các khiếu kiện hành chính, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân.
Thực
hiện việc xét xử hành chính sẽ làm cho cơ quan nhà nước giữ được tính dân
chủ và pháp chế trong hoạt động của mình. Bằng quá trình tố tụng hành chính
và các chế tài cụ thể trong xét xử hành chính, quyền dân chủ của người dân
được bảo đảm, cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước khắc phục được những
biểu hiện lộng quyền, lạm quyền, thiếu trách nhiệm trước nhân dân, góp phần
ngăn chặn tệ quan liêu, cửa quyền, tham nhũng, bảo đảm cho các chủ trương
của Đảng, pháp luật của Nhà nước được thực hiện nghiêm chỉnh. Trên cơ sở đó
nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước.
3.
Việc tổ chức cơ quan tài phán hành chính để xét xử các khiếu kiện về hành
chính đã có ở nhiều nước trên thế giới. Tùy theo điều kiện mỗi nước, mô hình
tổ chức các cơ quan tài phán hành chính có nhiều cách khác nhau. Trong xu
thế đổi mới và hòa nhập, chúng ta có điều kiện tham khảo kinh nghiệm của
nước ngoài để thiết lập cơ quan tài phán hành chính phù hợp với điều kiện
kinh tế - xã hội của nước ta.
II-
NHỮNG QUAN ĐIỂM VÀ NGUYÊN TẮC CHỈ ĐẠO
VIỆC SOẠN THẢO LUẬT
1.
Việc soạn thảo Luật tổ chức Tòa án hành chính phải đặt trong yêu cầu tổng
thể của việc cải cách hành chính nhà nước và cải cách tư pháp, theo tinh
thần Nghị quyết lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII về tiếp
tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2.
Xây dựng Tòa án hành chính trên cơ sở tổng kết thực tiễn việc giải quyết các
khiếu nại của công dân đối với các quyết định hành chính, đồng thời tiếp thu
có chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài vận dụng thích hợp vào hoàn cảnh kinh
tế xã hội, đặc điểm hệ thống chính trị của Nhà nước ta, và cần có bước đi
thích hợp.
3.
Xây dựng Tòa án hành chính trên cơ sở làm rõ hành chính quản lý và hành
chính tài phán; quản lý hành chính nhà nước và quản lý sản xuất kinh
doanh; tài phán hành chính và tài phán tư pháp; các tranh chấp thuộc lĩnh
vực hành chính và các tranh chấp khác.
4.
Tòa án hành chính được xây dựng theo nguyên tắc độc lập xét xử và chỉ tuân
theo pháp luật; công dân, cơ quan, tổ chức bình đẳng trong tố tụng hành
chính.
5.
Xây dựng Tòa án hành chính phải bảo đảm hoạt động nhanh nhạy, các phán quyết
thực sự có hiệu lực, góp phần bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước.
III-
NHỮNG VẤN ĐỀ CHỦ YẾU TRONG
QUÁ TRÌNH NGHIÊN CỨU SOẠN THẢO DỰ ÁN LUẬT
Đối
với chúng ta, Tòa án hành chính là một vấn đề mới mẻ. Quá trình nghiên cứu,
soạn thảo cho thấy:
1.
Tính đặc thù của xét xử hành chính:
-
Trong các vụ kiện hành chính thì một bên là công dân hoặc một nhóm
công dân, còn bên kia luôn luôn là cơ quan hành chính nhà nước và nhân
viên hành chính nhà nước. Những khiếu kiện này chỉ phát sinh trong quá
trình thực thi quyền lực hành chính của cơ quan hành chính nhà nước,
trong mối quan hệ giữa cơ quan quản lý với đối tượng bị quản lý.
-
Nét đặc trưng của quan hệ quản lý hành chính là quan hệ mệnh lệnh, phục
tùng: Cơ quan hành chính nhà nước và nhân viên hành chính nhà nước theo quy
định của pháp luật, có quyền ra các quyết định đơn phương hoặc thực hiện
những hành vi bắt buộc đối với đối tượng bị quản lý. Các quyết định hoặc
hành vi đó mà công dân cho là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích
hợp pháp của họ thường là nguyên nhân làm phát sinh khiếu kiện hành chính.
Do đó, Tòa án hành chính chỉ xem xét tính hợp pháp và ra phán quyết đối với
các quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc hành vi của
nhân viên hành chính nhà nước khi thi hành công vụ. Việc phán quyết của Tòa
án hành chính có liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều mối quan hệ trong quản
lý hành chính nhà nước. Đây là điểm khác biệt cơ bản giữa xét xử hành chính
với xét xử hình sự, dân sự, kinh tế…
-
Trong xét xử hành chính, Tòa án hành chính không xác định các quyền dân
sự của công dân, pháp nhân, không xác định tội danh và áp dụng hình phạt,
mà chỉ phán quyết đối với các quyết định hoặc hành vi hành chính bị kiện đó
đúng hay sai, nếu sai thì phải chấm dứt, sửa đổi, hủy bỏ một phần hoặc toàn
bộ; nếu để gây thiệt hại thì phải bồi thường.
- Tố
tụng hành chính chủ yếu là tố tụng viết, các bên có nghĩa vụ chứng minh bằng
văn bản.
-
Đối tượng chấp hành các phán quyết của Tòa án hành chính chủ yếu là cơ quan
hành chính nhà nước và nhân viên hành chính nhà nước. Do đó, việc tổ
chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án hành chính cũng không giống như
đối với việc thi hành bản án về hình sự, dân sự, kinh tế…
Những điểm nêu trên của xét xử hành chính là căn cứ quan trọng để xác định
mô hình tổ chức, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, thẩm quyền, trình tự tố tụng
của Tòa án hành chính.
2.
Phạm vi thẩm quyền và quyền hạn của Tòa án hành chính:
Tòa
án hành chính là cơ quan xét xử các vụ kiện hành chính của công dân, cơ
quan, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước và công chức cơ quan hành chính nhà nước.
Tòa
án hành chính xét xử các vụ kiện:
-
Kiện của công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội đối với quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và công chức của
cơ quan hành chính nhà nước.
-
Kiện của cơ quan nhà nước đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính
của cơ quan hành chính nhà nước thuộc lĩnh vực quản lý công (ví dụ: khiếu
kiện trong việc xử phạt vi phạm hành chính, cấp giấy phép xây dựng, vệ sinh
môi trường…).
-
Kiện của công chức, viên chức đối với cơ quan, tổ chức chủ quản trong một số
trường hợp do pháp luật về công chức quy định.
Tòa
án hành chính có thẩm quyền xét xử các quyết định hành chính cá biệt. Đó là
quyết định của cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một
hoặc một số đối tượng cụ thể.
Tòa
án hành chính có thẩm quyền xét xử hành vi hành chính thực hiện công vụ của
công chức trong cơ quan hành chính nhà nước.
Tuy
nhiên, trên thực tế có những cơ quan nhà nước không phải là cơ quan hành
chính nhà nước và các đoàn thể, tổ chức xã hội cũng ra các quyết định hành
chính hoặc quyết định có tính hành chính. Những quyết định của các cơ quan,
tổ chức nói trên chỉ tác động đến cán bộ, công nhân viên trong nội bộ cơ
quan, tổ chức đó. Vì vậy, các khiếu kiện về các quyết định này không thuộc
thẩm quyền xét xử của Tòa án hành chính trừ các trường hợp mà pháp luật về
công chức quy định thuộc thẩm quyền của Tòa án hành chính.
Vì
vậy, cần quy định cụ thể Tòa án hành chính có thẩm quyền: xét xử các vụ kiện
hành chính do công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội khởi kiện đối với
các quyết định hành chính, hành vi hành chính về:
1.
Cấp giấy phép, thu hồi giấy phép;
2.
Trưng dụng, trưng mua, trung thu, tịch thu;
3.
Việc thực hiện các chính sách xã hội;
4.
Thuế, cước phí, lệ phí;
5.
Xử phạt hành chính và áp dụng các biện pháp hành chính khác.
Do
tính chất đặc thù của một lĩnh vực hoạt động, Tòa án hành chính không xét xử
các vụ kiện hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về:
1.
Bảo vệ an ninh quốc gia;
2.
Thực hiện chính sách ngoại giao của Nhà nước;
3.
Thực hiện Điều lệnh của các lực lượng vũ trang nhân dân;
4.
Hoạt động chỉ đạo, điều hành trong nội bộ các cơ quan hành chính nhà nước.
Về
quyền hạn của Tòa án hành chính: khi xét xử, Tòa án hành chính có quyền:
-
Phán quyết tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị
kiện;
-
Hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành
chính trái pháp luật;
-
Khi cơ quan hành chính nhà nước và công chức hành chính nhà nước không thực
hiện trách nhiệm công vụ của mình theo quy định của pháp luật, gây thiệt hại
hoặc đe dọa gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, công dân thì Tòa án hành
chính buộc cơ quan bị kiện hoặc công chức đó thực hiện nghĩa vụ của mình.
-
Tòa án hành chính có quyền buộc cơ quan hành chính nhà nước bị kiện bồi
thường hoặc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức
đã bị thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật
hoặc việc không thực hiện trách nhiệm công vụ của mình gây ra.
- Để
nâng cao trách nhiệm cá nhân công chức, Tòa án hành chính có quyền yêu cầu
cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định hình thức kỷ luật hành chính đối
với công chức đã ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi hành chính trái
pháp luật; áp dụng các biện pháp nhằm khắc phục nguyên nhân vi phạm pháp
luật trong các cơ quan nhà nước.
-
Kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ các văn
bản pháp quy trái pháp luật là căn cứ của quyết định hành chính hoặc hành vi
hành chính bị kiện.
3.
Tố tụng hành chính:
Do
tính chất đặc thù của xét xử hành chính, tố tụng hành chính khác với tố tụng
hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng kinh tế. Tố tụng hành chính chủ yếu là tố
tụng viết, các bên có nghĩa vụ chứng minh bằng văn bản.
Để
nâng cao trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết
các khiếu nại của công dân và giảm bớt các vụ kiện đến Tòa án hành chính,
pháp luật tố tụng hành chính chia làm hai giai đoạn: giai đoạn giải quyết
của cấp hành chính đã ra quyết định bị khiếu nại (tiền tố tụng hành chính)
và giai đoạn xét xử tại Tòa án hành chính.
Giai
đoạn tiền tố tụng hành chính: khi công dân, cơ quan, tổ chức khiếu kiện về
hành chính thì trước hết cơ quan hành chính nhà nước đã ra quyết định hành
chính phải xem xét, giải quyết. Sau đó, nếu công dân, cơ quan, tổ chức không
đồng ý với quyết định giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước hoặc quá
thời gian quy định của pháp luật mà cơ quan đó không giải quyết thì họ có
quyền khởi kiện đến Tòa án hành chính.
Tòa
án hành chính xét xử các vụ kiện hành chính theo các trình tự, thủ tục: sơ
thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm.
Quá
trình giải quyết vụ kiện, Tòa án hành chính cần tiến hành việc thẩm cứu chủ
yếu qua chứng cứ tại hồ sơ. Tố tụng hành chính phải nhanh, gọn, theo nguyên
tắc công khai và bình đẳng. Đối với vụ việc đơn giản, rõ ràng có thể xét xử
theo thủ tục rút gọn với một Thẩm phán mà không cần thành lập Hội đồng xét
xử.
Để
bảo đảm thi hành bản án, quyết định của Tòa án hành chính, cần quy định cụ
thể:
-
Bản án, quyết định của Tòa án hành chính phải được cơ quan, tổ chức và mọi
công dân tôn trọng; cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm bắt buộc phải
thi hành.
-
Khi một quyết định hành chính bị Tòa án hành chính tuyên bố hủy bỏ thì quyết
định đó đương nhiên mất hiệu lực.
-
Đối với những kiến nghị việc đình chỉ hoặc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ các văn
bản pháp quy trái pháp luật là căn cứ ban hành quyết định hành chính hoặc
thực hiện hành vi hành chính trái pháp luật bị kiện; những kiến nghị về việc
xử lý cá nhân có trách nhiệm, thì cơ quan, tổ chức nhận được kiến nghị có
trách nhiệm thực hiện trong thời gian pháp luật quy định.
-
Đối với quyết định của Tòa án hành chính về bồi thường thiệt hại thì cơ quan
có trách nhiệm và các cơ quan hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành. Nếu
trong thời gian quy định, cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành mà
không thi hành bản án, quyết định của Tòa án hành chính thì Tòa án hành
chính có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức cấp trên áp dụng các biện pháp cần
thiết kể cả kỷ luật hành chính buộc họ phải chấp hành. Tòa án hành chính có
quyền yêu cầu Kho bạc Nhà nước hoặc Ngân hàng khấu trừ vào tài khoản của cơ
quan, tổ chức hoặc cá nhân đó; áp dụng biện pháp phạt tiền.
-
Tòa án hành chính có quyền công bố trên các phương tiện thông tin về những
trường hợp không thi hành bản án, quyết định của Tòa án hành chính.
Trường hợp không chấp hành hoặc chậm trễ chấp hành bản án, quyết định của
Tòa án hành chính gây hậu quả nghiêm trọng đến mức cấu thành tội phạm, thì
Tòa án hành chính chuyển hồ sơ sang Cơ quan điều tra để truy cứu trách nhiệm
hình sự.
4.
Về Hội thẩm:
Để
bảo đảm tính khách quan, dân chủ trong xét xử hành chính, Hội đồng xét xử
của Tòa án hành chính cần có Hội thẩm tham gia.
Tuy
nhiên, có ý kiến cho rằng: Do đặc thù của xét xử hành chính trong Hội đồng
xét xử của Tòa án hành chính không nên có Hội thẩm tham gia.
5.
Về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân:
Để
giám sát hoạt động xét xử của Tòa án hành chính, phù hợp với Luật tổ chức
Viện kiểm sát nhân dân, trong tố tụng hành chính cần có sự tham gia của Viện
kiểm sát nhân dân. Tuy nhiên, do tính đặc thù của xét xử hành chính nên Viện
kiểm sát nhân dân không nhất thiết phải tham gia tất cả các giai đoạn của tố
tụng hành chính, Viện kiểm sát chỉ tham gia phiên tòa khi thấy cần thiết,
thực hiện quyền kháng nghị của bản án, quyết định của Tòa án hành chính.
Trước khi mở phiên tòa, Tòa án hành chính phải thông báo cho Viện kiểm sát
nhân dân biết. Bản án, quyết định của Tòa án hành chính được gửi cho Viện
kiểm sát nhân dân cùng cấp. Việc tham gia của Viện kiểm sát sẽ được quy định
cụ thể trong pháp luật về tố tụng hành chính.
6.
Về việc giải quyết vụ kiện hành chính có nhân tố nước ngoài:
Người nước ngoài, tổ chức nước ngoài sinh sống và làm ăn trên lãnh thổ Việt
Nam, về nguyên tắc họ có quyền khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi
hành chính của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước Việt Nam, yêu cầu
được bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, đây và vấn đề
phức tạp, cần được tiếp tục nghiên cứu để có quy định cụ thể, vì vậy, các vụ
kiện hành chính có nhân tố nước ngoài thuộc thẩm quyền của Tòa án hành chính
sẽ do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định.
IV-
CÁC PHƯƠNG ÁN TỔ CHỨC TÒA ÁN HÀNH CHÍNH
Quá
trình nghiên cứu soạn thảo có hai phương án chủ yếu:
- Tổ
chức Tòa án hành chính trong Tòa án nhân dân.
- Tổ
chức Tòa án hành chính thành hệ thống độc lập với các Bộ và Ủy ban nhân dân
các cấp do Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo.
1.
Phương án 1:
Tổ chức Tòa án hành chính trong Tòa án nhân dân.
Phương án này có hai cách tổ chức:
- Tổ
chức Tòa án hành chính thành phân tòa trong Tòa án nhân dân (như Tòa án kinh
tế hiện nay).
- Tổ
chức Tòa án hành chính thành hệ thống riêng nhưng ở cấp Trung ương thuộc cơ
cấu của Tòa án nhân dân tối cao.
a)
Cách tổ chức thứ nhất: Tổ chức Tòa án hành chính thành phân tòa trong
Tòa án nhân dân.
Cách
tổ chức này bảo đảm sự thống nhất việc tổ chức các cơ quan xét xử vào một
đầu mối, đáp ứng yêu cầu tổ chức bộ máy nhà nước gọn nhẹ. Mọi hoạt động xét
xử hình sự, dân sự, kinh tế và hành chính đều chịu sự giám đốc của Tòa án
nhân dân
tối cao.
Hạn
chế của phương án này là chưa thật phù hợp với tính đặc thù của việc xét xử
các vụ kiện hành chính vốn đã rất nhiều và phức tạp, liên quan đến nhiều
lĩnh vực của quản lý nhà nước.
Mặt
khác, hiện nay, Tòa án nhân dân đang phải đảm nhiệm công tác xét xử về hình
sự, dân sự, kinh tế, lao động…, với khối lượng lớn và cũng rất phức tạp; Tòa
kinh tế mới được tổ chức, đang trong quá trình xây dựng cần có thời gian để
củng cố. Nay giao thêm cho Tòa án nhân dân xét xử với khối lượng lớn các vụ
kiện hành chính, có thể sẽ bị chậm trễ, khó bảo đảm tính kịp thời của hoạt
động quản lý điều hành diễn ra hằng ngày của các cơ quan hành chính nhà
nước. Quá trình nghiên cứu, soạn thảo, Tòa án nhân dân tối cao cũng cho
rằng, nếu đặt Tòa án hành chính trong Tòa án nhân dân thì Tòa án nhân dân
không thể bảo đảm được.
Tòa
án hành chính tổ chức theo cách này thì cần có Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân và Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các
vụ kiện hành chính.
b)
Cách tổ chức thứ hai: Tổ chức Tòa án hành chính thành hệ thống riêng
nhưng ở cấp Trung ương thuộc cơ cấu Tòa án nhân dân tối cao.
Cách
tổ chức này vừa bảo đảm tính đặc thù của việc xét xử các vụ kiện hành chính
vừa thu gọn đầu mối cơ quan xét xử; Tòa án nhân dân tối cao giám đốc việc
xét xử của Tòa án hành chính.
Tuy
nhiên, với cách tổ chức này: Tòa án nhân dân tối cao sẽ phải làm nhiệm vụ
xét xử một khối lượng lớn các bản án theo trình tự giám đốc thẩm.
Nếu
tổ chức Tòa án hành chính theo cách này thì cần có Luật sửa đổi, bổ sung một
số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Pháp lệnh tổ chức Tòa án hành
chính và Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ kiện hành chính (có dự thảo
kèm theo).
Theo
cách tổ chức này, Chánh án Tòa án hành chính Trung ương là Phó Chánh án Tòa
án nhân dân tối cao. Tòa án hành chính Trung ương chịu sự giám đốc của Tòa
án nhân dân tối cao. Các Tòa án hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương là các Tòa án độc lập.
2.
Phương án 2:
Tổ chức Tòa án hành chính thành hệ thống độc lập với các Bộ và Ủy ban nhân
dân các cấp do Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo.
Phương án này xây dựng trên quan điểm cho rằng, hành chính tài phán và hành
chính điều hành là hai bộ phận của nền hành chính nhà nước. Thủ tướng Chính
phủ là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, chịu trách nhiệm
trước Quốc hội về hoạt động của nền hành chính. Vì vậy, Thủ tướng Chính phủ
là người lãnh đạo cả hoạt động hành chính điều hành và hành chính tài phán.
Ưu
điểm của phương án này là bảo đảm sự thống nhất và gắn bó giữa hai bộ phận
của nền hành chính nhà nước. Hoạt động của cơ quan tài phán hành chính sẽ
tạo ra cơ chế kiểm soát thường xuyên hoạt động của các cơ quan quản lý; đồng
thời trực tiếp giúp Thủ tướng có biện pháp kịp thời chấn chỉnh các hoạt động
quản lý điều hành.
Tổ
chức Tòa án hành chính theo phương án này thực chất là sự kế thừa và là bước
phát triển cao hơn của công tác giải quyết khiếu nại hành chính mà từ trước
đến nay vẫn do các cơ quan hành chính nhà nước và các tổ chức thanh tra đảm
nhận.
Theo
phương án này, Thủ tướng Chính phủ không trực tiếp tham gia vào quá trình tố
tụng mà chỉ lãnh đạo nhằm bảo đảm cho việc xét xử hành chính kịp thời, có
hiệu lực. Tòa án hành chính Trung ương không phải là cơ quan thuộc Chính
phủ, Chánh án Tòa án hành chính Trung ương không phải là thành viên Chính
phủ. Tòa án hành chính tỉnh không phải là cơ quan của Ủy ban nhân dân tỉnh.
Tuy
nhiên, theo phương án này dễ gây tâm lý e ngại về tính khách quan của xét xử
hành chính. Mặt khác, còn có sự nhận thức khác nhau về cơ sở pháp lý của
phương án này. Theo tinh thần Điều 134 Hiến pháp năm 1992 thì việc có trao
cho Thủ tướng hay không quyền lãnh đạo Tòa án hành chính là thuộc thẩm quyền
của Quốc hội.
Nếu
tổ chức Tòa án hành chính theo phương án này thì cần ban hành Luật tổ chức
Tòa án hành chính, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ kiện hành chính (có
dự thảo kèm theo).
Tòa
án hành chính được tổ chức theo hai cấp: Trung ương và tỉnh. Chánh án Tòa án
hành chính Trung ương do Thủ tướng Chính phủ đề nghị, Quốc hội phê chuẩn,
Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm. Chánh án Tòa án hành chính Trung ương
chịu trách nhiệm và báo cáo công tác xét xử hành chính trước Thủ tướng Chính
phủ.
Trên
đây là những vấn đề chủ yếu về đối tượng, phạm vi điều chỉnh, thẩm quyền, tố
tụng và hai phương án tổ chức Tòa án hành chính. Mỗi phương án đều có những
thuận lợi - khó khăn, những ưu điểm - nhược điểm của nó. Chính phủ xin trình
Quốc hội xem xét, quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội