TỜ TRÌNH CỦA TOÀ ÁN NHÂN DÂN TỐI CAO
VỀ DỰ ÁN LUẬT SỬA ĐỔI, BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU
CỦA LUẬT TỔ CHỨC TÒA ÁN NHÂN DÂN
(Do ông Phạm Hưng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao
đọc tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá IX, ngày 15-4-1995)
Kính thưa Đoàn Chủ tịch,
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Sau khi Quốc hội nghe đại diện Chính phủ trình Dự án Luật tổ chức Tòa án hành chính, Ủy ban pháp luật của Quốc hội đọc báo cáo thẩm tra Dự án Luật nói trên, trong khi Quốc hội thảo luận, các đại biểu Quốc hội đã nhất trí cao với đề nghị của Chính phủ là cần thiết phải thành lập Tòa án hành chính để giải quyết các khiếu kiện hành chính, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Quốc hội nhất trí những quan điểm và nguyên tắc chỉ đạo việc soạn thảo Luật tổ chức Tòa án hành chính. Quốc hội hoan nghênh Ban dự thảo Luật tổ chức Tòa án hành chính của Chính phủ đã nghiên cứu, soạn thảo công phu và trình ra Quốc hội nhiều phương án và mô hình tổ chức Tòa án hành chính để Quốc hội xem xét, quyết định cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của nước ta, phù hợp với Nghị quyết Trung ương lần thứ 8 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Sau khi thảo luận sôi nổi và cân nhắc thận trọng các phương án về mô hình tổ chức Tòa án hành chính do Chính phủ trình ra Quốc hội, Quốc hội đã biểu quyết với đa số phiếu là: Thành lập Tòa hành chính thành Tòa chuyên trách ở Tòa án nhân dân tối cao và ở Tòa án nhân dân cấp tỉnh, ở Tòa án cấp huyện có Thẩm phán giải quyết các khiếu kiện hành chính; trên cơ sở đó, Quốc hội xem xét việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân và thông qua tại kỳ họp này.
Được Ủy ban thường vụ Quốc hội giao nhiệm vụ, sau khi trao đổi thống nhất với Ban dự thảo Luật tổ chức Tòa án hành chính của Chính phủ, chúng tôi xin trình Quốc hội Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân như sau:
I- NỘI DUNG SỬA ĐỔI, BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU
CỦA LUẬT TỔ CHỨC TÒA ÁN NHÂN DÂN
Luật tổ chức Tòa án nhân dân được Quốc hội thông qua ngày 06-10-1992 và được sửa đổi, bổ sung ngày 28-12-1993 có 7 chương, 46 điều. Nay vẫn giữ nguyên số chương, số điều, chỉ sửa đổi bổ sung 7 điều. Bản Dự án Luật sửa đổi, bổ sung những điều luật này đã được Ban dự thảo Luật tổ chức Tòa án hành chính của Chính phủ trình bày và đã được gửi đến các vị đại biểu. Chúng tôi xin phép trình Quốc hội tóm tắt những điểm sửa đổi, bổ sung của từng điều như sau:
1. Ở Điều 1: Ở đoạn: “Tòa án xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động, kinh tế...”, sau cụm từ "kinh tế" bổ sung cụm từ “hành chính” để giao thêm cho Tòa án nhân dân nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính.
2. Ở Điều 8: Trước câu “các cơ sở sản xuất, kinh doanh thuộc mọi thành phần kinh tế đều bình đẳng trước pháp luật”, bổ sung thêm cụm từ “công dân, cơ quan, tổ chức”, để nêu lên nguyên tắc mọi công dân, cơ quan, tổ chức... đều bình đẳng trước pháp luật.
3. Ở Điều 12: Bổ sung quyền của Tòa án “kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản pháp quy trái pháp luật”. Việc này là cần thiết trong trường hợp quyết định hành chính bị khiếu kiện bị Tòa án hủy bỏ vì trái pháp luật, nhưng quyết định này lại căn cứ vào văn bản pháp quy của cấp trên, mà bản thân văn bản pháp quy này rõ ràng trái với các quy định cụ thể của pháp luật hiện hành.
4. Ở các điều 17, 23, 27: Bổ sung các từ “Tòa hành chính” với tính chất là Tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
5. Ở Điều 30: Bổ sung khoản 4 với nội dung: “Tòa hành chính Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xét xử những vụ án hành chính theo quy định của pháp luật”.
II- VỀ HIỆU LỰC THI HÀNH CỦA LUẬT SỬA ĐỔI,
BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT TỔ CHỨC TÒA ÁN NHÂN DÂN
Việc thành lập Tòa hành chính tuy là một yêu cầu cấp bách, nhưng là một vấn đề rất quan trọng, ta lại chưa có kinh nghiệm, vì vậy cần có thời gian chuẩn bị và hoàn thành một số việc cần thiết bảo đảm cho Tòa hành chính hoạt động được. Chúng tôi xin đề nghị: Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân có hiệu lực thi hành từ 01-01-1996. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng, để có thời gian chuẩn bị tốt pháp luật tố tụng hành chính và các văn bản pháp luật khác có liên quan, đào tạo đội ngũ cán bộ phụ trách việc giải quyết các vụ án hành chính, nhất là đội ngũ Thẩm phán hành chính, vì vậy nên quy định ngày có hiệu lực thi hành của Luật là 01-4-1996 hoặc 02-6-1996.
III- MỘT SỐ VẤN ĐỀ CÒN CÓ Ý KIẾN KHÁC NHAU
Trong khi thảo luận Dự án Luật do Chính phủ trình Quốc hội và báo cáo thẩm tra của Ủy ban pháp luật của Quốc hội, có ý kiến là cần làm rõ phạm vi và thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cũng như sự tham gia của Viện kiểm sát nhân dân trong quá trình tố tụng hành chính như thế nào.
Chúng tôi xin trình Quốc hội xem xét và cho ý kiến như sau:
Các vấn đề nói trên, nhất là việc xác định những loại khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính nào thì do Tòa án nhân dân giải quyết và thẩm quyền xét xử của từng cấp Tòa án, là các vấn đề mấu chốt trong việc tổ chức và hoạt động của các Tòa án nhân dân các cấp.
Tuy nhiên, các vấn đề nói trên không thể quy định ngay trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân được mà phải quy định bằng một pháp lệnh về thủ tục tố tụng hành chính cùng với một số pháp lệnh khác như Pháp lệnh về xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh về công chức.
Chúng tôi xin trình Quốc hội dự kiến một số điểm chính về những vấn đề nói trên như sau:
1. Về thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính hay nói cho đúng hơn là các loại vụ án hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân:
Trong tờ trình của Chính phủ và trong báo cáo thẩm tra số 243/UBPL ngày 09-4-1995 của Ủy ban pháp luật về dự án Luật tổ chức Tòa án hành chính đã nêu rõ năm loại vụ án, đó là các vụ án về các quyết định hành chính, hành vi hành chính về:
- Cấp giấy phép, thu hồi giấy phép;
- Trưng dụng, trưng mua, tịch thu;
- Việc thực hiện các chính sách xã hội;
- Thuế, cước phí, lệ phí;
- Xử phạt hành chính và áp dụng các biện pháp hành chính khác hay nói cho chính xác hơn là xử lý vi phạm hành chính.
Ngoài năm loại việc này có thể quy định thêm một số loại việc thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính; đồng thời, quy định những loại quyết định hành chính, hành vi hành chính mà việc khiếu kiện đối với các quyết định, hành vi đó không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân như các quyết định hành chính, hành vi hành chính về bảo vệ an ninh quốc gia, về thực hiện chính sách ngoại giao của Nhà nước, về thực hiện Điều lệnh của các lực lượng vũ trang nhân dân, về hoạt động chỉ đạo, điều hành trong nội bộ các cơ quan hành chính nhà nước như việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, phân công công tác, điều động viên chức trong nội bộ cơ quan, v.v..
Những vấn đề chi tiết trên đây sẽ được bàn bạc kỹ lưỡng để quy định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
2. Trong vấn đề thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của các Tòa án nhân dân các cấp nổi lên mấy vấn đề sau đây:
a) Thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện:
Có ý kiến cho rằng, Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của người giữ chức vụ từ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trở xuống. Có ý kiến cho rằng, các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của người giữ chức vụ từ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trở lên phải do Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết. Xuất phát từ nguyên tắc mọi công dân, cơ quan, tổ chức đều bình đẳng trước pháp luật, chúng tôi đề nghị nên quy định như loại ý kiến thứ nhất.
b) Thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cấp Bộ hoặc tương đương:
Có ý kiến cho rằng, các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính loại này có thể giao cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội, Thành phố
Hồ Chí Minh và Tòa án nhân dân tỉnh Quảng Nam - Đà Nẵng (ba khu vực theo địa chỉ của công dân, cơ quan, tổ chức khởi kiện) giải quyết theo trình tự sơ thẩm. Có ý kiến lại cho rằng, việc này nên để Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời là chung thẩm. Chúng tôi cho rằng, nên hạn chế và tiến tới xóa bỏ thủ tục xét xử sơ thẩm đồng thời là chung thẩm (thủ tục này chỉ nên duy trì với Tòa án đặc biệt trong tình hình đặc biệt). Do đó, chúng tôi đề nghị nên quy định như loại ý kiến thứ nhất là giao cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân Thành phố Hà Nội, Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh, Tòa án nhân dân tỉnh Quảng Nam - Đà Nẵng xét xử sơ thẩm để tạo điều kiện thuận lợi về việc đi lại cho công dân, cơ quan, tổ chức có khiếu kiện. Có ý kiến cho rằng, có thể giao cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao xét xử sơ thẩm loại vụ án này và thành lập Ủy ban Thẩm phán Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao để xét xử phúc thẩm khi có kháng cáo, kháng nghị đối với bản án sơ thẩm của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao. Chúng tôi cho rằng, phương án này không phù hợp với các nguyên tắc tổ chức và thủ tục tố tụng hiện hành vì: ở các Tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao không có Ủy ban Thẩm phán với tính chất là một cơ quan xét xử (riêng Ủy ban Thẩm phán Tòa án quân sự trung ương cũng chỉ có chức năng hướng dẫn áp dụng pháp luật); còn xét xử phúc thẩm chỉ là xét xử đối với bản án, quyết định của Tòa án cấp dưới chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị. Việc một Tòa chuyên trách vừa xét xử sơ thẩm, vừa xét xử phúc thẩm cùng một vụ án là việc không nên chấp nhận.
3. Về việc tham gia tố tụng của Viện kiểm sát nhân dân:
Khiếu kiện hành chính là khiếu kiện của bản thân công dân, cơ quan, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của người đại diện cơ quan hành chính khi thấy quyền, lợi ích bị vi phạm; mặt khác, theo dự kiến thì thời hiệu khởi kiện tương đối ngắn (khoảng một hoặc hai tháng kể từ ngày công dân, cơ quan, tổ chức nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền hoặc tính từ ngày hết thời gian quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước đó không giải quyết); do đó, không nên đặt vấn đề Viện kiểm sát nhân dân có quyền khởi tố vụ án hành chính, mà chỉ nên quy định Viện kiểm sát nhân dân có quyền tham gia tố tụng từ bất cứ giai đoạn tố tụng nào nếu thấy cần thiết. Nhưng cần quy định là việc tham gia tố tụng của Viện kiểm sát nhân dân là bắt buộc đối với những vụ án về một số loại quyết định xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (như quản chế hành chính, đưa vào trường giáo dưỡng hoặc trung tâm giáo dục, chữa bệnh...).
4. Về việc giải quyết các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính có trước ngày Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân có hiệu lực thi hành:
Theo dự kiến thì thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là một hoặc hai tháng kể từ ngày công dân, cơ quan, tổ chức nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền hoặc từ ngày hết thời gian quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước đó không giải quyết, vì vậy, để tránh trình trạng đã xảy ra như trong việc thành lập Tòa kinh tế thuộc Tòa án nhân dân các cấp là sau khi Trọng tài kinh tế giải thể, mà nhiều việc chưa được Trọng tài kinh tế giải quyết xong hoặc Trọng tài kinh tế đã giải quyết nhưng đương sự vẫn khiếu nại, mà khiếu nại của họ cho đến nay vẫn chưa được giải quyết và cho đến nay vẫn chưa có chủ trương giải quyết các tồn tại đó, chúng tôi đề nghị: các Tòa án nhân dân các cấp chỉ thụ lý để giải quyết những khiếu kiện đối với những quyết định hành chính, hành vi hành chính có từ sau ngày Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực thi hành; còn những khiếu kiện đối với những quyết định hành chính, hành vi hành chính có trước ngày đó thì các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm giải quyết cho dứt điểm theo đúng quy định của Pháp lệnh về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Để có cơ sở pháp lý cho việc giải quyết các vụ án hành chính, chúng tôi đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội khẩn trương xem xét, ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đồng thời ban hành sớm Pháp lệnh công chức và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
IV- CHUẨN BỊ NHỮNG ĐIỀU KIỆN CẦN THIẾT CHO VIỆC THÀNH LẬP TÒA HÀNH CHÍNH THUỘC CÁC TÒA ÁN NHÂN DÂN CÁC CẤP VÀ BẢO ĐẢM CHO CÔNG TÁC
GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ĐƯỢC
THỰC HIỆN CÓ HIỆU QUẢ
Để việc thành lập Tòa hành chính thuộc các Tòa án nhân dân các cấp được tiến hành đúng thời hạn quy định và để bảo đảm cho công tác giải quyết các vụ án hành chính được thực hiện tốt, ngoài việc ban hành một số Pháp lệnh như đã trình bày ở trên, đề nghị Chính phủ và các cơ quan có trách nhiệm cho khẩn trương tiến hành một số việc sau đây:
1. Về việc đào tạo đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết các vụ án hành chính:
Cùng với việc chuẩn bị trình Quốc hội Dự án Luật tổ chức Tòa án hành chính, Chính phủ đã chuẩn bị kế hoạch đào tạo đội ngũ cán bộ phụ trách giải quyết các vụ án hành chính, cụ thể là đội ngũ cán bộ sẽ làm Thẩm phán hành chính, Thư ký và chuyên viên Tòa án hành chính. Đội ngũ cán bộ này trước hết sẽ được bồi dưỡng về Luật hành chính, sau đó sẽ được bồi dưỡng nghiệp vụ Tòa án, cụ thể là bồi dưỡng về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Việc đào tạo này theo dự kiến là sẽ hoàn thành trong năm 1995 để từ đầu năm 1996 sẽ có thể bắt tay ngay vào việc thực hiện nhiệm vụ mới.
2. Về việc tuyển chọn và bổ nhiệm Thẩm phán hành chính cho các Tòa án nhân dân các cấp:
Trong số các cán bộ được đào tạo để chuẩn bị thực hiện nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính có một số sẽ được tuyển chọn để Chủ tịch nước bổ nhiệm làm Thẩm phán phụ trách giải quyết các vụ án hành chính ở các Tòa án nhân dân các cấp. Rút kinh nghiệm về việc tuyển chọn và bổ nhiệm các Thẩm phán phụ trách giải quyết các vụ án kinh tế trong năm vừa qua, việc tuyển chọn để đề nghị Chủ tịch nước bổ nhiệm Thẩm phán hành chính cần được kết thúc về cơ bản trước khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực thi hành, để ngay sau khi các văn bản pháp luật này có hiệu lực thi hành, Chủ tịch nước có thể bổ nhiệm ngay các Thẩm phán hành chính. Trước hết, cần ưu tiên tuyển chọn và bổ nhiệm Thẩm phán hành chính cho Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
3. Về biên chế, phương tiện, kinh phí cho công tác giải quyết các vụ án hành chính:
Tòa án nhân dân tối cao sẽ cùng với Chính phủ xác định số lượng cán bộ làm công tác giải quyết các vụ án hành chính, mà trước hết là Thẩm phán hành chính để bổ sung cho các Tòa án nhân dân các cấp. Đề nghị Chính phủ chỉ đạo Bộ Tư pháp tập trung kinh phí xây dựng trụ sở cho các Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để các Tòa án này sớm ổn định chỗ làm việc và có điều kiện tiếp nhận thêm đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết các vụ án hành chính. Kinh phí hoạt động của các Tòa án nhân dân các cấp cần được sớm dự trù bổ sung.
Kính thưa Đoàn Chủ tịch,
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Trên đây là một số vấn đề về Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân và một số việc cần được tiến hành để thực hiện Luật này, Tòa án nhân dân tối cao xin kính trình Quốc hội xem xét và quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội