BÁO CÁO THẨM TRA
CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT CỦA QUỐC HỘI
VỀ DỰ ÁN LUẬT SỬA ĐỔI, BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU
CỦA LUẬT TỔ CHỨC TÒA ÁN NHÂN DÂN
(Do ông Hà Mạnh Trí, Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội
đọc tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá IX, ngày 15-4-1995)
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Tại kỳ họp này, sau khi xem xét Tờ trình của Chính phủ, báo cáo thẩm tra của Ủy ban pháp luật về tổ chức Tòa án hành chính ở nước ta, Quốc hội đã quyết định mô hình tổ chức Tòa án hành chính là Tòa án chuyên trách thuộc Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh, ở Tòa án nhân dân cấp huyện có Thẩm phán xét xử các khiếu kiện hành chính. Với mô hình tổ chức Tòa án hành chính này thì cần sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, vì vậy, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã giao cho Tòa án nhân dân tối cao phối hợp với cơ quan soạn thảo của Chính phủ chuẩn bị dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân trình Quốc hội.
Ngày 13 tháng 4 năm 1995, Ủy ban pháp luật đã họp để thẩm tra Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức
Tòa án nhân dân. Tham dự phiên họp có Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Văn Tửu, đại diện các cơ quan: Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Thanh tra Nhà nước, Bộ Tư pháp, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Chính phủ, Ban nội chính Trung ương. Sau khi nghe đồng chí Phó chánh án Tòa án nhân dân tối cao được sự ủy nhiệm của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao trình bày Dự án Luật, đại diện các cơ quan phát biểu ý kiến, các thành viên Ủy ban pháp luật đã thảo luận và nêu nhiều ý kiến.
Dưới đây chúng tôi xin báo cáo ý kiến của Ủy ban pháp luật về Dự Luật này như sau:
Luật tổ chức Tòa án nhân dân hiện hành có 7 chương với 46 điều, theo dự án Luật sửa đổi, bổ sung thì số chương, điều của Luật hiện hành vẫn được giữ nguyên, chỉ sửa đổi, bổ sung 7 điều để làm căn cứ pháp luật cho việc tổ chức Tòa án hành chính, đó là các điều 1, 8, 12, 17, 23, 27 và Điều 30.
Ủy ban pháp luật nhận thấy tổ chức và hoạt động của Tòa án hành chính có những điểm căn bản mang tính đặc thù so với các Tòa chuyên trách khác như Tòa dân sự, Tòa hình sự, Tòa kinh tế, đặc thù đó là Tòa hành chính có chức năng xét xử các vụ kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước có thẩm quyền ở các cấp khác nhau. Việc phân định thẩm quyền của Tòa hành chính ở từng cấp sẽ được quy định trong Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ kiện hành chính, tuy nhiên, đây là vấn đề có liên quan mật thiết đến tổ chức của Tòa hành chính các cấp được quy định trong Luật tổ chức Tòa án nhân dân. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, để có căn cứ xem xét, quyết định những quy định về mặt tổ chức trong Luật này thì cần phải làm rõ một số vấn đề sau đây.
1. Về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính:
a) Về thẩm quyền chung của Tòa hành chính theo Tờ trình của Chính phủ ngày 30 tháng 3 năm 1995 cũng như Tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao tại phiên họp này thì Tòa hành chính có nhiệm vụ xét xử các vụ kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về các lĩnh vực sau đây:
(1) Cấp giấy phép, thu hồi giấy phép;
(2) Trưng dụng, trung mua, trung thu, tịch thu;
(3) Việc thực hiện các chính sách xã hội;
(4) Thuế, cước phí, lệ phí;
(5) Xử phạt hành chính và áp dụng các biện pháp hành chính khác.
Chúng tôi nhận thấy, việc xác định những loại việc trên đây vừa chưa đầy đủ vừa có những điểm chưa thật rõ trong mỗi lĩnh vực. Mặt khác, những lĩnh vực trên đều thuộc phạm vi quản lý và thẩm quyền ra quyết định hành chính của nhiều cấp, nhiều ngành khác nhau. Ủy ban pháp luật cho rằng, đây là những vấn đề cần được làm rõ, đồng thời cần xác định thẩm quyền của Tòa hành chính được xét xử những khiếu kiện đối với quyết định hành chính đến cấp nào? Theo chúng tôi, Tòa hành chính chỉ xét xử những khiếu kiện đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan, nhân viên nhà nước có thẩm quyền từ cấp Bộ trở xuống.
b) Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ở mỗi cấp:
Qua thảo luận, đa số thành viên của ban Ủy ban pháp luật tán thành Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử những khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, nhân viên nhà nước ở cấp tỉnh, Tòa án nhân dân cấp huyện xét xử những khiếu kiện đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan, nhân viên nhà nước ở cấp xã và cấp huyện. Loại ý kiến này cho rằng, quy định như vậy sẽ bảo đảm thuận tiện cho người dân khi khiếu kiện, đồng thời, cũng tránh dồn việc cho Tòa hành chính cấp trên. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng, trong điều kiện thực tế hiện nay của Tòa án nhân dân cấp huyện thì Tòa án cấp này chỉ nên đảm nhiệm việc xét xử các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính của cấp xã, của cơ quan chuyên môn ở cấp huyện, còn các khiếu kiện đối với quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện thì nên giao cho Tòa hành chính cấp tỉnh xét xử.
Riêng thẩm quyền xét xử các khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và tương đương thì trong Ủy ban pháp luật cũng còn có ý kiến khác nhau; đa số thành viên của Ủy ban pháp luật tán thành nên giao cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh (cũng có ý kiến đề nghị giao cả cho Tòa án nhân dân tỉnh Quảng Nam - Đà Nẵng). Loại ý kiến này cho rằng, quy định như vậy sẽ bảo đảm nguyên tắc xét xử hai cấp giống như đối với việc xét xử các vụ án hình sự và dân sự hiện nay, vì có giao cho các Tòa này xét xử sơ thẩm thì mới có thể giao cho Tòa án nhân dân tối cao xét xử phúc thẩm. Đồng thời, cũng bảo đảm nguyên tắc mọi người đều bình đẳng trước pháp luật. Mặt khác, cũng bảo đảm thuận tiện cho người dân và tránh dồn việc cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao. Nếu theo phương án này thì đòi hỏi các cơ quan có trách nhiệm của Nhà nước ta phải quan tâm tăng cường về mọi mặt cho các Tòa án nói trên.
Với việc phân định thẩm quyền xét xử của từng cấp Tòa án như vậy thì loại ý kiến này cho rằng, về cơ bản quy định như Dự án Luật là thích hợp, tuy nhiên, cũng cần bổ sung thêm quy định về việc giao nhiệm vụ cho Tòa án Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh để làm căn cứ cho quy định thẩm quyền xét xử của Tòa án này trong Pháp lệnh về tố tụng vì theo Luật tổ chức Tòa án nhân dân hiện hành thì về mặt tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ của hai Tòa án này cũng giống như Tòa án nhân dân ở cùng cấp ở các địa phương khác.
Nhiều ý kiến thành viên Ủy ban pháp luật lại băn khoăn về phương án trên đây và đề nghị nên giao cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao vừa xét xử sơ thẩm, vừa xét xử phúc thẩm những khiếu kiện đối với quyết định hành chính của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và tương đương vì các cơ quan này thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc. Hơn nữa, trên thực tế có những trường hợp bên khiếu kiện ở các địa phương khác mà lại đưa việc kiện đến xét xử ở Tòa án nhân dân Thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh là không hợp lý. Vì vậy, loại ý kiến này cho rằng, căn cứ vào tính đặc thù của việc xét xử các khiếu kiện hành chính khác với việc xét xử các vụ án hình sự, dân sự thì nên giao cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao vừa xét xử theo trình tự sơ thẩm vừa xét xử theo trình tự phúc thẩm. Với phương án này thì cần cân nhắc quy định thành phần và cơ cấu Hội đồng xét xử sơ thẩm, phúc thẩm sao cho thích hợp.
Với lập luận như trên thì loại ý kiến này cho rằng, quy định của Dự án Luật về sửa đổi, bổ sung Điều 23 Luật tổ chức Tòa án nhân dân hiện hành là không phù hợp và đề nghị sửa đổi, bổ sung điều này theo hướng Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền xét xử sơ thẩm và phúc thẩm đối với những khiếu kiện hành chính nói trên. Có quy định như vậy thì sau này Pháp lệnh về thủ tục tố tụng mới có căn cứ để quy định Hội đồng xét xử sơ thẩm và Hội đồng xét xử phúc thẩm cũng như các thủ tục tố tụng khác trong hoạt động của Tòa hành chính.
2. Theo Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân thì tại Điều 12 của Luật tổ chức Tòa án nhân dân được bổ sung một đoạn như sau: Trong trường hợp cần thiết, cùng với việc ra bản án, quyết định Tòa án có quyền: “Kiến nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản pháp quy trái pháp luật. Cơ quan, tổ chức nhận được kiến nghị có trách nhiệm nghiên cứu thực hiện và trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị phải thông báo cho Tòa án về việc đó”.
Chúng tôi nhận thấy, đây là một vấn đề cần được làm rõ. Bởi vì, trong trường hợp quyết định hành chính bị khiếu kiện đã được ban hành căn cứ vào văn bản pháp quy của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì việc Tòa án cho rằng, văn bản pháp quy đó là trái pháp luật và hủy quyết định hành chính đã căn cứ vào văn bản pháp luật này, đồng thời, kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ hoặc hủy bỏ văn bản pháp luật này là không phù hợp. Ủy ban pháp luật cho rằng, trong trường hợp này, Tòa án không nên phán quyết ngay về quyết định hành chính mà trước hết cần kiến nghị để cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tính hợp Hiến, hợp pháp của văn bản pháp quy đó. Trong thực tế, cũng có trường hợp quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp dưới bị khiếu kiện nhưng quyết định này lại được ban hành căn cứ vào quyết định hành chính nhà nước cấp trên thì việc Tòa án thụ lý để xét xử khiếu kiện quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp dưới cũng là không hợp lý, vì cơ quan này đã chấp hành đúng đắn quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên. Chúng tôi cho rằng, trong trường hợp này Tòa án cần hướng dẫn để đương sự nộp đơn kiện quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp trên đến Tòa án có thẩm quyền để yêu cầu giải quyết.
Với những trình bày trên đây, Ủy ban pháp luật đề nghị không nên bổ sung quy định này vào Điều 12 của Luật tổ chức Tòa án nhân dân hiện hành. Vấn đề này cần được tính toán cân nhắc về mọi mặt và nếu thấy cần thiết thì sau này sẽ quy định một cách chính xác trong pháp luật về tố tụng.
3. Về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong việc xét xử các khiếu kiện hành chính
Theo Tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao thì “không nên đặt vấn đề Viện kiểm sát nhân dân có quyền khởi tố vụ án hành chính, mà chỉ nên quy định là Viện kiểm sát nhân dân có quyền tham gia tố tụng từ bất cứ giai đoạn tố tụng nào nếu thấy cần thiết. Nhưng cần quy định là Viện kiểm sát nhân dân phải tham gia tố tụng bắt buộc đối với những vụ án về một số loại quyết định xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (như quản chế hành chính, đưa vào trường giáo dưỡng hoặc trung tâm giáo dục chữa bệnh)”. Ủy ban pháp luật cho rằng, đây là một vấn đề cần được cân nhắc và quy định cho đầy đủ hơn. Chẳng hạn, cần phải quy định rõ những khiếu kiện hành chính nào thì Viện kiểm sát nhân dân phải tham gia phiên tòa. Mặt khác, trên thực tế có những quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật gây thiệt hại đến quyền và lợi ích của những người mà năng lực hành vi của họ bị hạn chế (ví dụ như vị thành niên) hoặc người không có năng lực hành vi (ví dụ như người mắc bệnh tâm thần) mà họ lại không có người giám hộ, nhất là trong các trường hợp mà họ bị áp dụng các biện pháp hành chính như đưa vào trường giáo dưỡng, quản chế hành chính hoặc đưa vào trung tâm giáo dục chữa bệnh. Theo chúng tôi, cần quy định đối với những trường hợp này thì Viện kiểm sát nhân dân phải khởi tố vụ án hành chính.
4. Về thời hiệu khởi kiện và hiệu lực thi hành của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân
a) Về thời hiệu khởi kiện:
Theo tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao thì thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là khoảng một tháng kể từ ngày công dân hoặc tổ chức nhận được quyết định hành chính. Qua thảo luận, Ủy ban pháp luật nhận thấy thời hiệu này là quá ngắn, nhất là theo quy định tại Điều 2 của Dự án Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ kiện hành chính thì “trước khi khởi kiện tại Tòa án hành chính, công dân, cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội phải khiếu nại với cơ quan hành chính nhà nước đã có quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính mà họ cho là trái pháp luật. Trường hợp không đồng ý quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước hoặc quá thời gian quy định mà cơ quan đó không giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Tòa án hành chính có thẩm quyền”. Chúng tôi đề nghị, để bảo đảm cho công dân thực hiện quyền khiếu kiện đối với các quyết định hành chính cần phải quy định thời hiệu khởi kiện là không quá ba tháng, kể từ ngày công dân hoặc tổ chức nhận được quyết định hành chính.
b) Về hiệu lực thi hành của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân:
Ủy ban pháp luật nhận thấy, việc thành lập Tòa án hành chính ở nước ta là một yêu cầu cấp thiết để giải quyết kịp thời các khiếu kiện hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, việc tổ chức Tòa án hành chính là một vấn đề còn rất mới mà chúng ta lại chưa có nhiều kinh nghiệm về vấn đề này. Mặt khác, để có cơ sở pháp lý cho Tòa hành chính hoạt động thì phải có một số văn bản pháp luật như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ kiện hành chính, Pháp lệnh công chức, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đồng thời cũng cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản pháp luật có liên quan khác. Song song với việc ban hành văn bản pháp luật thì các cơ quan có trách nhiệm cần có thời gian để tiến hành việc đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ của Tòa hành chính nhất là đội ngũ Thẩm phán, Hội thẩm Tòa án hành chính các cấp và cơ sở vật chất cho Tòa án hành chính hoạt động. Vì vậy, chúng tôi đề nghị quy định Luật này có hiệu lực từ ngày 01 tháng 6 năm 1996.
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Trên đây là một số ý kiến của Ủy ban pháp luật về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân. Xin kính trình Quốc hội xem xét và quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội