BÁO CÁO THẨM TRA CỦA ỦY BAN KINH TẾ
VÀ NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI VỀ DỰ ÁN
LUẬT THUẾ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
(Do ông Trần Văn Nhẫn, Phó Chủ nhiệm Ủy ban kinh tế và ngân sách
của Quốc hội đọc tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa IX, ngày 26-5-1994)
Kính thưa Quốc hội,
Luật đất đai đã được thông qua tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa IX và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 15 tháng 10 năm 1993. Theo quy định tại khoản 3, Điều 73 và tại Điều 79 của Luật đất đai, thì người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật và có nghĩa vụ nộp thuế chuyển quyền sử dụng đất.
Theo chương trình xây dựng pháp luật năm 1994, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã giao cho Chính phủ khẩn trương Dự thảo Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp này. Ngay từ đầu năm, Chính phủ đã khẩn trương thành lập Ban soạn thảo gồm nhiều Bộ, ngành liên quan do Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo Dự án Luật này. Sau nhiều lần chỉnh lý, ngày 01 tháng 3 năm 1994, Dự thảo Luật đã được Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội thẩm tra lần thứ nhất trước khi trình ra Ủy ban thường vụ Quốc hội tại phiên họp trung tuần tháng 3 năm 1994.
Sau khi tiếp thu ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ban soạn thảo đã chỉnh lý lại một lần nữa Dự luật và tại phiên họp thượng tuần tháng 4 năm 1994, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã quyết định đưa ra lấy ý kiến nhân dân và các cấp, các ngành trong cả nước.
Sau hơn một tháng kể từ ngày 10 tháng 4 năm 1994 đến nay, Ban soạn thảo và Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội đã nhận được nhiều ý kiến đóng góp của nhân dân, của các cấp, các ngành. Trên cơ sở trân trọng tiếp thu ý kiến đóng góp qua các báo cáo của các cơ quan Trung ương, các địa phương, các đoàn đại biểu Quốc hội trong cả nước và thư công dân, Ban soạn thảo đã chỉnh lý Dự luật lần cuối trước khi trình ra Quốc hội kỳ họp thứ 5 này.
Ngày 23 tháng 5 năm 1994 vừa qua, Ủy ban kinh tế và ngân sách đã họp toàn thể Ủy ban, có đại diện của một số cơ quan hữu quan khác của Quốc hội để thẩm tra lần cuối Dự luật này sau khi đã được chỉnh lý lại, trên cơ sở tiếp thu các ý kiến đóng góp của các cấp, các ngành và nhân dân trong cả nước.
Qua ý kiến phát biểu tại hội nghị này và tham khảo ý kiến của các cộng tác viên, các nhà khoa học... Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội xin trình Quốc hội ý kiến của Ủy ban về Dự án Luật này như sau:
I- SỰ CẦN THIẾT PHẢI BAN HÀNH LUẬT THUẾ
CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
Theo quy định của Luật đất đai năm 1993, người chuyển quyền sử dụng đất có nghĩa vụ nộp thuế chuyển quyền sử dụng đất. Cho đến nay, cùng với việc triển khai thực hiện chủ trương giao đất theo Luật đất đai, hiện tượng chuyển dịch quyền sửa đổi đất, chuyển nhượng đất đai..., xảy ra khá phổ biến trong cả nước. Trong khi đó, Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất vẫn chưa được ban hành. Tình hình đó, không những gây khó khăn cho việc quản lý sử dụng đất mà còn gây thất thu cho ngân sách nhà nước.
Để triển khai đồng bộ với Luật đất đai, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, ngăn chặn các hiện tượng "mua - bán" đất, lấn chiếm đất công một cách bất hợp pháp và dưới mọi hình thức đang diễn ra hằng ngày, hàng giờ ở nhiều địa phương. Trước tình hình đó, Ủy ban chúng tôi nhất trí cho rằng, việc ban hành Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất là hết sức cần thiết nhằm góp phần tăng cường quản lý nhà nước về đất đai, đồng thời tạo thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước và đáp ứng được sự mong đợi của quảng đại quần chúng nhân dân.
II- VỀ NỘI DUNG CỦA DỰ ÁN LUẬT
1. Về Lời nói đầu và tên gọi của Luật:
Đa số ý kiến đều nhất trí như Dự luật và cho rằng viết như vậy vừa ngắn, gọn, vừa thể hiện rõ được mục đích và ý nghĩa của Dự luật.
Ủy ban chúng tôi nhất trí với tên Luật như Dự thảo là Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất, vừa phù hợp với thực tế, vừa phù hợp với quy định của Luật đất đai.
2. Về đối tượng nộp thuế:
Dự thảo trình ra Quốc hội lần này quy định "tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng các loại đất bao gồm cả đất có nhà và vật kiến trúc trên đó, khi được pháp luật cho phép chuyển quyền sử dụng đất đều phải nộp thuế chuyển quyền sử dụng đất",...
Về đối tượng nộp thuế quy định tại Điều 1, có hai vấn đề nổi lên:
Có ý kiến cho rằng có nên đưa đối tượng "tổ chức" vào phạm vi điều chỉnh của Luật này không? Qua thảo luận, đa số ý kiến nhất trí nên quy định thêm đối tượng "tổ chức" vào Luật này. Song trong thực tế có hai loại hình tổ chức:
- Tổ chức là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân khi có nhu cầu sử dụng đất thì tùy từng trường hợp cụ thể Nhà nước giao đất và không thu tiền sử dụng đất hoặc các loại lệ phí khác, khi không còn nhu cầu hoặc giảm nhu cầu sử dụng đất thì giao trả lại đất, Nhà nước quyết định thu hồi và giao đất đó cho đối tượng khác có nhu cầu sử dụng. Nhưng trên thực tế, với nhiều lý do, một số tổ chức đã sang nhượng đất cho nhau, số tiền thu được do "bán đất" đó không nộp vào ngân sách nhà nước. Các trường hợp này là không thể chấp nhận được, vì trong thực tế, các tổ chức thuộc loại này chưa được Nhà nước cho phép chuyển quyền sử dụng đất.
- Một loại hình tổ chức khác là tổ chức kinh tế, bao gồm các doanh nghiệp nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, doanh nghiệp tư nhân, đơn vị kinh tế tập thể... khi có nhu cầu sử dụng đất, được Nhà nước giao đất, có hoặc không thu tiền sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai. Trường hợp này đất đai lại thường gắn với các công trình xây dựng trên đất như nhà xưởng, nhà kho, cửa hàng, vườn cây, rừng trồng... Nếu Nhà nước không cho phép các tổ chức này được chuyển quyền sử dụng đất thì sẽ gây khó khăn, phức tạp cho các tổ chức trong việc xử lý mối quan hệ giữa đất đai với những công trình xây dựng và thành quả lao động trên đó. Vì vậy, hầu hết ý kiến của Ủy ban chúng tôi thấy, nên chăng, chỉ đưa các tổ chức kinh tế vào đối tượng nộp thuế của Luật này trong trường hợp được pháp luật cho phép chuyển quyền sử dụng đất. Nhưng Nhà nước cần quy định cụ thể, chặt chẽ cho từng loại hình tổ chức nào được phép và không được phép chuyển quyền sử dụng đất bằng văn bản dưới luật theo quy định tại khoản 3, Điều 3 của Luật đất đai "quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất và cho thuê đất do Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định".
Vì lẽ đó, Ủy ban chúng tôi nhất trí như Dự thảo, đưa "tổ chức" khi được pháp luật cho phép chuyển quyền sử dụng đất vào phạm vi điều chỉnh - đối tượng nộp thuế của Dự luật này.
Đối với tổ chức và cá nhân nước ngoài, theo quy định tại Điều 1 và Điều 80 của Luật đất đai được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất, đương nhiên không thuộc phạm vi điều chỉnh - đối tượng nộp thuế của Dự luật này.
Có ý kiến cho rằng, quy định người chuyển quyền sử dụng đất là đối tượng phải nộp thuế tuy có phù hợp với Luật đất đai, nhưng trên thực tế có thể xảy ra khó thu, nhất là khi chủ thể chỉ còn lại là người nhận quyền sử dụng đất (người "mua"). Vì vậy, nên thu thuế vào đối tượng là người "mua". Đa số ý kiến của Ủy ban chúng tôi cho rằng quy định như trong Dự thảo là phù hợp với Luật đất đai (khoản 3, Điều 73; khoản 4, Điều 79). Ở đây, người chuyển quyền sử dụng đất là đối tượng nộp thuế, chứ không phải là người nhận quyền sử dụng đất. Tại Điều 9 của Dự luật "... quy định cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người nhận quyền sử dụng đất khi đã nộp đủ thuế". Quy định đó đồng thời cũng đã ràng buộc trách nhiệm của người chuyển quyền sử dụng đất trong mối quan hệ với người nhận quyền sử dụng đất.
3. Về đối tượng chịu thuế:
Đối tượng chịu thuế bao gồm tất cả các loại đất: đất ở và đất xây dựng công trình, kể cả đất có nhà và vật kiến trúc trên đó, đất đang dùng vào sản xuất nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, đất làm muối khi được pháp luật cho phép chuyển quyền sử dụng đất đều phải chịu thuế theo quy định của Luật này. Vì vậy, không cần liệt kê các loại đất chịu thuế vào trong Luật, mà chỉ nên quy định trong các văn bản dưới luật, các nghị định, thông tư hướng dẫn của Chính phủ.
Tại khoản 2, Điều 2 có ý kiến đề nghị, trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất để dùng vào các công trình công cộng hoặc lợi ích quốc gia mà Nhà nước có đền bù theo giá quy định thì vẫn thuộc đối tượng chịu thuế của Luật này.
Vấn đề cần lưu ý ở đây là trường hợp đất chuyển đổi cho nhau giữa các hộ gia đình, cá nhân để thuận lợi cho sản xuất cũng như trong sinh hoạt hằng ngày. Dự Luật quy định trường hợp chuyển đổi đất cho nhau "ngang giá" thì không thuộc đối tượng chịu thuế, nhưng trên thực tế việc chuyển đổi đất cho nhau có thể có phát sinh chênh lệch về mặt trị giá do khác nhau về diện tích, hạng đất ở nông thôn, vị trí đất ở đô thị... Vì vậy, Ủy ban chúng tôi nhất trí là khi phát sinh khoản chênh lệch về trị giá vẫn phải nộp thuế theo quy định của Luật này. Vấn đề là phải xác định chính xác được phần trị giá chênh lệch đó trên cơ sở giá tính thuế chuyển quyền sử dụng đất nhằm hạn chế và ngăn chặn việc lợi dụng chuyển đổi đất cho nhau để trốn thuế.
Đối với đất khi chuyển quyền sử dụng trong trường hợp tách hộ gia đình do bố, mẹ chuyển quyền sử dụng đất cho con; anh, chị em chuyển quyền sử dụng đất cho nhau, hoặc trong trường hợp vợ chồng ly hôn, Ủy ban chúng tôi nhất trí các trường hợp đó không thuộc diện chịu thuế của Luật này.
Riêng trong trường hợp tổ chức, cá nhân có đăng ký kinh doanh bất động sản, khi chuyển quyền sử dụng đất, thuộc đối tượng nộp thuế doanh thu, thuế lợi tức không thuộc diện chịu thuế của Dự luật này. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng, nên đưa đối tượng này vào diện chịu thuế theo quy định tại Luật này vì chính sách thuế đối với đất phải được thực hiện thống nhất, có nghĩa là phần đất có nhà hoặc vật kiến trúc trên đó được chuyển quyền sử dụng thì chịu thuế theo Luật này; còn riêng nhà và vật kiến trúc trên đất trong hoạt động kinh doanh bất động sản thì thuộc đối tượng nộp thuế doanh thu và thuế lợi tức, nếu thuế suất không còn phù hợp thì cần nghiên cứu quy định lại cho hợp lý. Đa số ý kiến trong Ủy ban chúng tôi tán thành ghi như trong Dự thảo là hợp lý, nhằm tạo điều kiện cho các đối tượng trên phát triển kinh doanh góp phần bình ổn thị trường nhà đất. Mặt khác, trên thực tế việc tách phần thuế chuyển quyền sử dụng đất ra khỏi doanh thu kinh doanh bất động sản là hết sức khó khăn, phức tạp cả trong quản lý và tính toán thu thuế. Hơn nữa, một đối tượng chịu thuế mà lại thuộc phạm vi điều chỉnh của hai Luật thuế là không hợp lý.
4. Về căn cứ tính thuế:
Đây là vấn đề phức tạp và có nhiều ý kiến nhất. Căn cứ tính thuế nêu trong Dự luật gồm: diện tích đất chuyển quyền sử dụng, giá tính thuế chuyển quyền sử dụng đất và thuế suất.
Diện tích chịu thuế chuyển quyền sử dụng đất, là diện tích đất thực tế chuyển quyền sử dụng cho người khác. Giá tính thuế chuyển quyền sử dụng đất là giá do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định, căn cứ vào khung giá của Chính phủ, phù hợp với thực tế của địa phương.
Để triển khai đồng bộ với Luật đất đai, ngày 16-11-1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định 80/CP quy định khung giá các loại đất. Khung giá này qua thực tế, có nơi cho là cao (một số tỉnh), có địa phương phản ảnh là còn thấp (một số thành phố lớn). Vì vậy, có một số ý kiến cho rằng nếu giao quyền cho Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định, dễ dẫn đến thực hiện một cách tùy tiện, thiếu thống nhất trong cả nước. Một số ý kiến lưu ý Chính phủ: tuy Nghị định 80/CP ban hành từ cuối năm 1993, nhưng gần đây liên Bộ mới có Thông tư hướng dẫn, cho nên trong thực tế, Nghị định 80/CP mới bắt đầu được triển khai. Vì vậy trong quá trình thực hiện, cần khảo sát và điều chỉnh lại các mức giá cho hợp lý đối với từng vùng, từng địa phương để làm cơ sở bảo đảm cho việc thực thi Luật này.
Tại Điều 6, một số ý kiến đề nghị, tuy có giao quyền cho Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương căn cứ vào khung giá của Chính phủ quy định mức giá cụ thể tại địa phương, nhưng cũng cần đề ra một giới hạn nhất định để tránh việc áp dụng tùy tiện, tạo khoảng cách quá chênh lệch giữa giá do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố quy định với khung giá của Chính phủ. Mức giá này cần ổn định trong một thời gian.
Nhưng đa số ý kiến trong Ủy ban chúng tôi cho rằng, việc giao cho Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định giá, căn cứ vào khung giá của Chính phủ và phù hợp với thực tế là hợp lý; vì chỉ có như vậy mới có cơ sở bảo đảm tính thống nhất trong chính sách thuế và phù hợp với thời giá trên thị trường ở từng địa phương. Tại Điều 22 của Dự luật cũng quy định, nếu giá cả biến động từ 20% trở lên thì Chính phủ điều chỉnh các mức bằng tiền quy định trong Luật này cho sát thời giá. Quy định như vậy nhằm giúp công tác thuế luôn theo sát với diễn biến của thị trường đất đai, góp phần tận thu cho ngân sách nhà nước và bảo đảm tính công bằng trong thuế.
Vấn đề được nhiều ý kiến quan tâm của Dự luật này là thuế suất. Khi Dự luật đưa ra lấy ý kiến nhân dân quy định có 4 mức thuế suất khác nhau áp dụng cho các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất các loại là: 5%, 10%, 20% và 30%.
Đa số ý kiến của các địa phương gửi về đều cho rằng, mức thuế suất quy định như vậy là cao, có mức là quá cao và đề nghị hạ thấp xuống. Tiếp thu ý kiến trên, trong Dự luật lần này Ban soạn thảo đã hạ thấp thuế suất với mức hợp lý. Mặt khác, không đặt vấn đề phân biệt thành nhiều loại đất khác nhau như đất khu dân cư ở nông thôn, đất đô thị, v.v. để áp dụng cho từng mức thuế suất, vì đã được phân biệt các loại đất qua giá và chỉ quy định 3 mức thuế suất là 5%, 10% và 20%. Dự luật cũng không gắn vấn đề thay đổi mục đích sử dụng đất với vấn đề chuyển quyền sử dụng đất vì hành vi thay đổi mục đích sử dụng đã được điều chỉnh trong Luật đất đai (khoản 5, Điều 26; khoản 1, Điều 33).
Một số ý kiến trong Ủy ban đề nghị giảm mức thuế suất đối với đất sản xuất nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, đất làm muối từ 10% xuống 5%.
Đa số ý kiến của Ủy ban chúng tôi cho rằng, mức thuế suất quy định cho từng loại đất như trong Dự thảo là hợp lý. Việc phân biệt thuế suất giữa đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối (10%) với đất sử dụng vào các mục đích khác bao gồm cả đất ở và đất xây dựng công trình (20%) nhằm góp phần khuyến khích quá trình chuyển dịch từng bước cơ cấu sản xuất trong nông nghiệp. Mặt khác, đời sống của một bộ phận nông dân nước ta hiện nay còn nghèo, vì hoàn cảnh khó khăn hoặc do thay đổi tập quán sinh sống phải chuyển quyền sử dụng đất là điều bất đắc dĩ. Vì vậy, Ủy ban chúng tôi nhất trí với Dự luật quy định mức thuế suất thấp cho các đối tượng đất dùng vào sản xuất nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, đất làm muối là cần thiết và hợp lý.
Đối với trường hợp chuyển đổi đất cho nhau mà có chênh lệch về trị giá, thuế suất quy định là 5%. Một số ý kiến trong ủy ban chúng tôi còn băn khoăn về việc xác định như thế nào là trị giá chênh lệch. Đây là vấn đề rất phức tạp, cần có các quy định cụ thể trong các văn bản dưới luật của Chính phủ khi triển khai thực hiện.
5. Về miễn thuế, giảm thuế:
Tiếp thu ý kiến đóng góp của nhân dân, của các ngành, các cấp; Dự luật trình ra Quốc hội kỳ này đã bổ sung các trường hợp giảm thuế.
Ủy ban chúng tôi nhất trí với các đối tượng được giảm thuế nêu trong Dự luật, nhưng không cần quy định thêm điều kiện "có đời sống nghèo khó" vì trên thực tế phần lớn các gia đình thuộc diện chính sách đời sống khó khăn; mặt khác cũng thể hiện được chính sách của Nhà nước đối với các đối tượng này. Ngoài các đối tượng được miễn, giảm thuế nêu trong Dự luật, Ủy ban chúng tôi đề nghị Quốc hội xem xét, bổ sung thêm đối tượng là bệnh binh loại 1/4 và 2/4; cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước do nhu cầu công tác được điều động phải chuyển đổi chỗ ở; cán bộ, công nhân viên chức công tác ở miền núi chuyển đổi chỗ ở về miền xuôi khi nghỉ hưu cũng thuộc diện giảm thuế 50%.
Có ý kiến trong Ủy ban chúng tôi đề nghị phần miễn thuế, giảm thuế nên tách thành một chương riêng trong Dự luật.
6. Về thời hiệu áp dụng Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất:
Cho đến nay vẫn tồn tại hai ý kiến khác nhau về vấn đề này.
Một số ý kiến cho rằng, Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất nên áp dụng cùng với thời hiệu của Luật đất đai (ngày 15-10-1993) để áp dụng đồng bộ với các chính sách về đất đai, vừa tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, vừa bảo đảm cơ sở pháp lý và tính công bằng, hợp lý trong xã hội.
Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng nên áp dụng thời hiệu từ ngày ban hành Luật này, không hồi tố. Hơn nữa, nếu lấy thời hiệu từ ngày 15 tháng 10 năm 1993, thì trên thực tế không những khó truy thu được thuế trong nhân dân mà lại gây thêm phiền phức.
Hầu hết ý kiến của Ủy ban chúng tôi đề nghị Luật này có hiệu lực kể từ ngày ban hành; nhưng đối với các trường hợp được cấp giấy chứng nhận tạm thời quyền sử dụng đất sau khi Luật đất đai có hiệu lực (15-10-1993), nay chuyển sang cấp giấy chứng nhận chính thức thì phải nộp thuế theo quy định tại Luật này.
Ngoài những ý kiến cơ bản trên, đa số ý kiến của Ủy ban chúng tôi đề nghị cùng với việc ban hành Luật thuế này, Chính phủ cần sớm sửa đổi, giảm mức thu lệ phí trước bạ từ 5% xuống 2% hoặc 3%. Ngoài ra, một số ý kiến còn đề cập vấn đề hiện nay ta có quá nhiều sắc thuế về việc sử dụng đất như thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế nhà, đất; thu tiền sử dụng đất khi giao đất..., nhưng vẫn thất thu thuế và cũng chưa quản lý tốt được các loại quỹ đất. Nhiều ý kiến đề nghị, cùng với việc ban hành và thực hiện Luật này, Nhà nước cần khẩn trương tiến hành tổng kiểm tra các loại quỹ đất, trên cơ sở đó xúc tiến hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho nhân dân, xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai, đồng thời nhanh chóng ban hành một Bộ luật thuế áp dụng chung cho các loại đất.
Kính thưa Quốc hội,
Để góp phần tăng cường hiệu lực quản lý đất đai của Nhà nước và động viên một phần đáng kể thu nhập của các chủ sử dụng đất khi chuyển quyền sử dụng đất vào ngân sách nhà nước, việc ban hành Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất là rất cần thiết và cấp bách. Xét về nội dung, Dự luật trình ra Quốc hội lần này đã tiếp thu khá đầy đủ ý kiến đóng góp của nhân dân, của các địa phương, các ngành, các cấp, trong đó có nhiều ý kiến của các đại biểu Quốc hội. Tuy có một số vấn đề cần chỉnh lý và hoàn thiện sau khi Quốc hội cho ý kiến, Ủy ban chúng tôi thấy có thể thông qua Dự luật trong kỳ họp này và công bố thi hành vào thời gian tới.
Kính trình Quốc hội xem xét và quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội