BÁO CÁO THẨM TRA CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT CỦA QUỐC HỘI
VỀ DỰ ÁN LUẬT TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN (SỬA ĐỔI),
DỰ ÁN LUẬT BẦU CỬ ĐẠI BIỂU HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN (SỬA ĐỔI)
(Do ông Hà Mạnh Trí, Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội
đọc tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa IX, ngày 31-5-1994)
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Thực hiện chương trình xây dựng pháp luật năm 1994, trong các ngày 25 và 26 tháng 4 năm 1994, Ủy ban pháp luật đã họp để thẩm tra Dự án Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (sửa đổi), Dự án Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (sửa đổi) do Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tại phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội ngày 17 và ngày 18 tháng 5 năm 1994, Ủy ban pháp luật đã trình Ủy ban thường vụ Quốc hội báo cáo thẩm tra về hai Dự án Luật này. Tiếp thu ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, của các Đoàn đại biểu Quốc hội, ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức ở Trung ương, địa phương và nhân dân, Chính phủ đã chỉnh lý, hoàn thiện hai Dự án Luật để trình Quốc hội. Ngày 23 và 24 tháng 5 năm 1994, Ủy ban pháp luật họp để thẩm tra hai Dự án Luật đã được chỉnh lý trình Quốc hội. Tham dự phiên họp của Ủy ban pháp luật có đại diện của Hội đồng dân tộc, đại diện các cơ quan: Ban Nội chính Trung ương, Văn phòng Chính phủ, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Sau khi nghe đại diện của Chính phủ trình bày hai Dự án Luật, đại diện các cơ quan phát biểu ý kiến, các thành viên Ủy ban pháp luật đã thảo luận và nêu nhiều ý kiến. Thay mặt Ủy ban pháp luật, chúng tôi xin trình Quốc hội ý kiến của Ủy ban về hai Dự án Luật này như sau:
I- SỰ CẦN THIẾT VÀ YÊU CẦU CỦA VIỆC
SỬA ĐỔI LUẬT TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ
ỦY BAN NHÂN DÂN, LUẬT BẦU CỬ ĐẠI BIỂU
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân được ban hành năm 1989. Trong gần 5 năm qua, những quy định của hai đạo luật này đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng, củng cố, tăng cường tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện kinh tế - xã hội của đất nước, một số quy định của hai đạo luật này không còn đáp ứng với yêu cầu của tình hình mới. Điều đáng lưu ý là hai đạo luật này được ban hành trước khi có Hiến pháp năm 1992, do đó, có một số quy định không phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp mới. Sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân đều đã được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với Hiến pháp mới; riêng về tổ chức và hoạt động của chính quyền nhà nước ở địa phương là một bộ phận rất quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước thì những quy định của pháp luật về vấn đề này lại chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời. Mặt khác, theo quy định của Luật hiện hành thì nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân các cấp sẽ kết thúc vào tháng 11 năm 1994. Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung hai đạo luật này là một yêu cầu bức xúc và cần thiết nhằm cụ thể hóa những quy định của Hiến pháp năm 1992 về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, đồng thời, đáp ứng yêu cầu đổi mới một bước về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong nhiệm kỳ tới, phục vụ kịp thời cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp đúng thời hạn theo luật định.
Với những lý do như đã trình bày trên đây, Ủy ban pháp luật nhất trí với đề nghị của Chính phủ về việc trình Quốc hội xem xét và thông qua Dự án Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (sửa đổi), Dự án Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (sửa đổi) tại kỳ họp này.
Qua thảo luận, Ủy ban chúng tôi nhất trí cho rằng, việc sửa đổi Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cần phải bảo đảm một số yêu cầu chính sau đây:
- Trước hết, phải bảo đảm cụ thể hóa những quy định của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
- Bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật nói chung và nhất là đối với các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước;
- Trong khuôn khổ quy định của Hiến pháp, căn cứ vào đặc điểm, tình hình của nước ta hiện nay, đổi mới một bước về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng tinh giản, gọn nhẹ, nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân;
- Trên cơ sở bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, đề cao và làm sâu sắc thêm tính chính trị, tính nhân dân của Hội đồng nhân dân, bảo đảm Hội đồng nhân dân là hình thức tổ chức nhằm thu hút rộng rãi đại diện của các tầng lớp nhân dân tham gia công việc Nhà nước, để nhân dân thực sự làm chủ về mặt Nhà nước, bảo đảm Nhà nước ta thực sự là "Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân".
II- VỀ NỘI DUNG CỦA HAI DỰ ÁN LUẬT
Như trên chúng tôi đã trình bày, trong báo cáo thẩm tra trình Ủy ban thường vụ Quốc hội về hai Dự án Luật này, chúng tôi đã nêu nhiều ý kiến về nội dung cũng như hình thức thể hiện. Về cơ bản, những ý kiến của Ủy ban chúng tôi đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, chấp thuận và những ý kiến này cũng phù hợp với ý kiến của nhiều Đoàn đại biểu Quốc hội, cơ quan, tổ chức ở Trung ương, địa phương và nhân dân cho đến nay, nhiều ý kiến đã được Chính phủ tiếp thu để chỉnh lý hai Dự án Luật trình Quốc hội tại kỳ họp này. Chúng tôi xin trình Quốc hội về một số vấn đề thuộc nội dung của hai Dự án Luật như sau:
A- Về Dự án Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (sửa đổi)
Ủy ban pháp luật tán thành với nhiều nội dung quy định trong Dự án Luật, nhất là về một số nội dung cụ thể sau đây:
- Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức tại các đơn vị hành chính ở cả 3 cấp tỉnh, huyện và xã;
- Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện công tác giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; Chính phủ hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và có trách nhiệm tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo luật định mà các vấn đề này đã được quy định tại khoản 6 Điều 91 và khoản 1 Điều 112 của Hiến pháp năm 1992.
- Giảm số lượng, đồng thời bảo đảm tăng cường chất lượng kỳ họp của Hội đồng nhân dân các cấp;
- Không quy định chức danh Thư ký Hội đồng nhân dân;
- Hội đồng nhân dân ở cấp tỉnh và cấp huyện có thường trực Hội đồng nhân dân gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Riêng đối với cấp xã có chức danh Chủ tịch Hội đồng nhân dân;
- Giảm số lượng thành viên Ủy ban nhân dân các cấp, có chú ý đến đặc điểm tình hình ở các địa phương;
- Quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của tập thể Ủy ban nhân dân, của cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân.
Dưới đây, chúng tôi xin trình bày để làm rõ thêm một số vấn đề, cụ thể là:
1. Về phạm vi và mức độ sửa đổi:
Dự án Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trình Quốc hội gồm 5 chương với 68 điều. Luật hiện hành có 9 chương với 67 điều; so với Luật hiện hành Dự án Luật lần này đã sửa đổi 50 điều, bỏ 10 điều, bổ sung 9 điều mới và giữ nguyên 7 điều.
Trong quá trình soạn thảo, thẩm tra cũng như lấy ý kiến các đoàn đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức ở Trung ương, địa phương và nhân dân về Dự án Luật này, cũng có ý kiến đề nghị cần cân nhắc thêm có nên sửa đổi, bổ sung nhiều điều khoản như trong Dự án Luật không hay chỉ nên sửa đổi, bổ sung một số điều thật cần thiết nhằm thực hiện đổi mới một bước về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, bảo đảm phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 1992 và phúc đáp yêu cầu bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân đúng kỳ hạn theo luật định, còn việc sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản, toàn diện đạo luật này chỉ nên đặt ra cùng với việc sửa đổi các đạo luật khác về tổ chức bộ máy nhà nước khi việc nghiên cứu đổi mới hệ thống chính trị nói chung và tổ chức bộ máy nhà nước nói riêng đã được giải quyết. Với cách đặt vấn đề như vậy, thì nên xác định tên gọi của Luật này là "Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân".
Sau khi thảo luận, đa số ý kiến của Ủy ban pháp luật tán thành với những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung mà nội dung của Dự án Luật đã đề cập và với phạm vi, nội dung sửa đổi, bổ sung đã được thể hiện như trong Dự án Luật thì tên gọi của Luật này nên là "Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (sửa đổi)".
2. Về những nội dung cụ thể của Dự án Luật:
a) Một số vấn đề đã được Chính phủ tiếp thu chỉnh lý vào Dự án Luật trình Quốc hội:
Ủy ban chúng tôi nhận thấy, so với bản Dự thảo ngày 07 tháng 4 năm 1994 trình Ủy ban thường vụ Quốc hội thì nội dung Dự thảo Luật trình Quốc hội tại kỳ họp này đã được chỉnh lý một bước cơ bản, trên cơ sở tiếp thu nhiều ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban pháp luật, các đoàn đại biểu Quốc hội, ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức ở Trung ương, địa phương và nhân dân.
- Nhiều quy định của Luật hiện hành có nội dung quan trọng mà trong Dự thảo Luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội đã không đề cập nay được lấy lại, cụ thể là:
+ Điều 2 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn chung của Hội đồng nhân dân;
+ Điều 6 quy định về hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân; được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp Hội đồng nhân dân, hiệu quả hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, của Ủy ban nhân dân, của các Ban của Hội đồng nhân dân và hiệu quả hoạt động của các đại biểu Hội đồng nhân dân;
+ Điều 7 quy định về mối quan hệ của Hội đồng nhân dân với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân;
+ Điều 22 quy định về việc biểu quyết, thông qua nghị quyết của Hội đồng nhân dân và gửi các nghị quyết, biên bản kỳ họp đến cơ quan có thẩm quyền;
+ Điều 25 (khoản 1 và khoản 3) quy định về việc Thường trực Hội đồng nhân dân tổng hợp ý kiến và nguyện vọng của nhân dân để báo cáo tại kỳ họp Hội đồng nhân dân; việc Thường trực Hội đồng nhân dân đôn đốc và kiểm tra Ủy ban nhân dân cùng cấp và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân;
+ Điều 30 quy định về nhiệm kỳ của đại biểu Hội đồng nhân dân;
+ Điều 44 quy định về Ủy ban nhân dân cùng với Thường trực Hội đồng nhân dân chuẩn bị các kỳ họp của Hội đồng nhân dân, phối hợp với các Ban của Hội đồng nhân dân xây dựng các đề án trình Hội đồng nhân dân xét và quyết định;
+ Điều 53 quy định về việc Chủ tịch Liên đoàn Lao động, Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, người phụ trách chính các đoàn thể nhân dân được mời dự các kỳ họp của Ủy ban nhân dân cùng cấp;
+ Điều 60 quy định về những điều kiện cụ thể và cần thiết nhằm bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân.
- Dưới đây, chúng tôi xin trình bày để làm rõ thêm một số vấn đề khác đã được Chính phủ tiếp thu chỉnh lý vào Dự án Luật.
+ Tại khoản 7 Điều 44 của Dự thảo Luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội (và cũng là Dự thảo đưa ra lấy ý kiến nhân dân) quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền "... ngừng thi hành những nghị quyết trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp mình...". Dự thảo Luật trình Quốc hội đã bỏ quy định này và như vậy là phù hợp với ý kiến chung cho rằng, Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp; người đứng đầu cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp không thể có thẩm quyền ngừng thi hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp mình; trường hợp trong quá trình thực hiện công tác quản lý, điều hành mà phát hiện thấy nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp mình có những điểm sai trái thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân báo cáo lên Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên giải quyết theo quy định của pháp luật (về vấn đề này đã được quy định rõ tại Điều 124 của Hiến pháp năm 1992).
- Tại khoản 8 Điều 21 Luật hiện hành quy định Hội đồng nhân dân "thông qua đề án phân vạch địa giới các đơn vị hành chính ở địa phương và đề nghị cấp trên xét". Trong Dự thảo Luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chuyển nhiệm vụ này cho Ủy ban nhân dân, nay tại Điều 18 của Dự án Luật trình Quốc hội đã giữ lại nhiệm vụ này của Hội đồng nhân dân, vì việc phân vạch địa giới hành chính là vấn đề rất quan trọng, không những phải bảo đảm yêu cầu quản lý đất nước về mọi mặt, mà trên thực tế còn cho thấy vấn đề này có liên quan đến phong tục, tập quán, tâm tư, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân ở địa phương. Do đó, trước khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định việc phân vạch địa giới hành chính thì việc xem xét ý kiến của Hội đồng nhân dân, Cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân ở địa phương là một yêu cầu hết sức cần thiết.
- Tại Điều 28 của Dự thảo Luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội giao cho Chính phủ quy định số Ban chuyên môn của Hội đồng nhân dân, nay đã được quy định cụ thể ngay trong Dự thảo Luật này: Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập ba Ban chuyên môn: Ban kinh tế ngân sách, Ban văn hóa xã hội, Ban pháp chế. Nơi nào có nhiều dân tộc, tôn giáo thì được thành lập thêm một Ban dân tộc và tôn giáo. Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành lập hai ban chuyên môn: Ban kinh tế - xã hội, Ban pháp chế (Điều 39).
- Trong Dự thảo Luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, tại Điều 39 đã quy định chức danh Ủy viên thư ký Ủy ban nhân dân và trong Tờ trình trước đây đã lập luận rằng, việc định ra chức danh này là nhằm "bố trí một người chuyên nghiệp nắm vững các văn bản pháp quy và thành thạo nghiệp vụ hành chính, giúp cho Chủ tịch, Phó Chủ tịch khi ban hành các văn bản bảo đảm đúng pháp luật, bảo đảm tính liên tục trong công tác hành chính" nhưng mặt khác, lại quy định Ủy viên thư ký là thành viên Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra và hoạt động theo nhiệm kỳ. Ủy ban pháp luật nhận thấy với tính chất của chức danh này như vậy thì Ủy viên thư ký không thể là một công chức ổn định có thể hoạt động liên tục lâu dài. Hơn nữa, trong lịch sử xây dựng chính quyền địa phương ở nước ta đã có giai đoạn có chức danh Ủy viên thư ký Ủy ban nhân dân, nhưng qua thực tế cho thấy, chức năng, nhiệm vụ của chức danh này nhiều khi chồng chéo với chức năng, nhiệm vụ của Chánh Văn phòng, ngoài ra, còn tạo ra sự cách bức trong chỉ đạo và điều hành của Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân đối với hoạt động của chính quyền địa phương. Từ thực tế đó, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành đã bỏ chức danh này. Tiếp thu ý kiến của Ủy ban pháp luật và ý kiến đóng góp của nhân dân, nay trong Dự thảo Luật trình Quốc hội, Chính phủ đã không quy định chức danh Ủy viên thư ký Ủy ban nhân dân.
b) Về một số vấn đề của Dự án Luật còn có ý kiến khác nhau:
- Về thẩm quyền giải quyết một số nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân giữa hai kỳ họp:
Tại Điều 45 của Dự án Luật quy định: "Giữa hai kỳ họp của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân được xét và giải quyết các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân..." và nội dung này, cũng đã được quy định tại Điều 45 của Luật hiện hành. Về vấn đề này, đa số ý kiến Ủy ban pháp luật đề nghị nên giao cho Ủy ban nhân dân phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân giải quyết các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cùng cấp giữa hai kỳ họp, vì khi đã lập ra tổ chức Thường trực Hội đồng nhân dân mà giữa hai kỳ họp của Hội đồng nhân dân tổ chức này lại không có trách nhiệm gì trong việc thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân là không hợp lý. Nhưng nếu giao hoàn toàn nhiệm vụ, quyền hạn này cho Thường trực Hội đồng nhân dân đảm nhiệm thì trên thực tế tổ chức này cũng không có đủ khả năng và điều kiện thực hiện. Ủy ban pháp luật nhận thấy, tại các điều từ 12 đến 18 của Dự án Luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của Hội đồng nhân dân theo từng lĩnh vực và trong số các nhiệm vụ, quyền hạn đó thì theo quy định tại Điều 35 của Dự án Luật một số nhiệm vụ, quyền hạn nhất thiết phải được giải quyết tại kỳ họp của Hội đồng nhân dân. Như vậy, còn một số nhiệm vụ, quyền hạn khác cần thiết và có thể giải quyết giữa hai kỳ họp của Hội đồng nhân dân. Qua xem xét chúng tôi thấy, có những nhiệm vụ, quyền hạn không thể giao cho Ủy ban nhân dân giải quyết như giám sát, tổ chức công tác giám sát việc thi hành pháp luật nói chung, nghị quyết Hội đồng nhân dân nói riêng của các cơ quan, tổ chức, công dân, việc giải quyết, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân ở địa phương... Chính vì vậy, đa số ý kiến của Ủy ban pháp luật đề nghị nên giao cho Ủy ban nhân dân phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân giải quyết những nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân giữa hai kỳ họp. Tuy nhiên, cũng có một số ý kiến của Ủy ban pháp luật đồng ý với quy định của Dự án Luật là giao cho Ủy ban nhân dân được giải quyết những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân giữa hai kỳ họp Hội đồng nhân dân như Luật hiện hành đã quy định.
- Về trách nhiệm của Ủy ban nhân dân trước Hội đồng nhân dân:
Theo quy định tại Điều 50 của Dự án Luật trình Quốc hội thì: "... Ủy ban nhân dân định kỳ báo cáo công tác và tình hình kinh tế - xã hội lên Ủy ban nhân dân cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng cấp...". Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật đề nghị cần giữ quy định của Luật hiện hành về việc "Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo công tác của mình trước Hội đồng nhân dân cùng cấp để xác định rõ trách nhiệm của Ủy ban nhân dân với tư cách là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp, đồng thời bảo đảm phù hợp và thống nhất với quy định tại Điều 35 của Dự án Luật về những vấn đề nhất thiết phải được thảo luận và giải quyết trong các kỳ họp của Hội đồng nhân dân là xét báo cáo của Ủy ban nhân dân.
- Về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của từng cấp Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân:
Luật hiện hành quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cấp Hội đồng nhân dân theo các lĩnh vực kinh tế, khoa học - kỹ thuật; văn hóa, xã hội và đời sống; quốc phòng và an ninh... đồng thời giao cho Hội đồng Nhà nước quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân mỗi cấp (nhưng trên thực tế, Hội đồng Nhà nước cũng chưa có quy định). Dự thảo Luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cấp Hội đồng nhân dân theo từng lĩnh vực nói trên, còn nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mỗi cấp Hội đồng nhân dân thì giao cho Chính phủ quy định. Đối với Ủy ban nhân dân, Dự án Luật cũng chỉ quy định những nhiệm vụ, quyền hạn chung của Ủy ban nhân dân các cấp, đồng thời, cũng giao cho Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp Ủy ban nhân dân. Tiếp thu ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban pháp luật, các Đoàn đại biểu Quốc hội, ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức ở Trung ương, địa phương và nhân dân, Dự án Luật trình Quốc hội đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mỗi cấp Hội đồng nhân dân do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định.
Riêng về thẩm quyền quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mỗi cấp Ủy ban nhân dân thì trong Dự thảo Luật trình Quốc hội vẫn giữ quy định như trong Dự thảo trước đây là giao cho Chính phủ quy định.
Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật xin trình bày như sau:
Theo quy định tại khoản 6 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 thì Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn "quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và chính quyền địa phương". Căn cứ vào quy định này của Hiến pháp, các luật về tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân đều quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các cơ quan này, kể cả nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân từng cấp. Mặt khác, việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân còn liên quan chặt chẽ với các quy định của Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật ngân sách nhà nước mà sắp tới Quốc hội sẽ xem xét ban hành. Theo chúng tôi, trong hai đạo luật này Quốc hội cũng sẽ quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mỗi cấp đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như đối với việc giải quyết vấn đề ngân sách ở địa phương. Vì vậy, Ủy ban chúng tôi cho rằng, để bảo đảm phù hợp với quy định của Hiến pháp cũng như bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa các quy định của các đạo luật có liên quan thì cần phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mỗi cấp ngay trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, Ủy ban chúng tôi cũng nhận thấy, việc quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mỗi cấp là một vấn đề khá phức tạp gắn liền với việc phân cấp quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực kinh tế, khoa học - công nghệ; văn hóa, xã hội và đời sống; quốc phòng và an ninh...; mà vấn đề này cho đến nay chưa được giải quyết và còn đang trong quá trình nghiên cứu, do đó, Ủy ban pháp luật nhất trí trong Dự án Luật này chỉ quy định những nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cấp Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, đồng thời cũng nhất trí với quy định của Dự án Luật là giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mỗi cấp Hội đồng nhân dân.
Riêng về thẩm quyền quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mỗi cấp Ủy ban nhân dân thì trong Ủy ban pháp luật còn có ý kiến khác nhau. Sau khi thảo luận, chúng tôi đề nghị giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định. Tuy nhiên, trong Ủy ban pháp luật cũng còn nhiều ý kiến nhất trí với quy định của Dự án Luật là giao cho Chính phủ quy định.
- Về vấn đề Chủ tịch Ủy ban nhân dân có nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân không:
Điều 51 của Dự án Luật trình Quốc hội quy định: "Chủ tịch Ủy ban nhân dân là đại biểu Hội đồng nhân dân, các thành viên của Ủy ban nhân dân không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân". Điều 48 của Luật hiện hành cũng quy định như vậy. Về vấn đề này, trong quá trình thẩm tra, Ủy ban chúng tôi thảo luận khá sôi nổi và có nhiều ý kiến khác nhau, có ý kiến đồng ý như quy định của Dự án Luật, vì cho rằng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân là người đứng đầu cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân thì nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân. Hơn nữa, việc quy định như vậy cũng là để đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trước nhân dân địa phương. Ý kiến khác lại đề nghị cần quy định: Chủ tịch Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra nhưng không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân, vì cho rằng, quy định như vậy sẽ tạo điều kiện khi thi hành điều luật này trên thực tế, một mặt vẫn bảo đảm hầu hết Chủ tịch Ủy ban nhân dân là đại biểu Hội đồng nhân dân, mặt khác, cũng tạo điều kiện thuận lợi cho việc sắp xếp, bố trí hoặc điều động cán bộ trong từng thời gian khi có yêu cầu bức xúc đặt ra và cũng phù hợp với quy định của Luật tổ chức Chính phủ về việc Thủ tướng có quyền điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; phù hợp với quy định tại Điều 56 của Dự án Luật này về việc Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền điều động, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp. Trên thực tế cho thấy, khi cần điều động một cán bộ nào đó về đảm nhiệm chức vụ Chủ tịch Ủy ban nhân dân địa phương thì đã gặp khó khăn như việc bắt buộc phải tiến hành bầu cử bổ sung đại biểu Hội đồng nhân dân, công việc này vừa phức tạp, vừa tốn kém lại mang tính hình thức. Sau khi thảo luận, số ý kiến các thành viên của ủy ban pháp luật nhất trí với quy định của Dự án Luật là Chủ tịch Ủy ban nhân dân là đại biểu của Hội đồng nhân dân nhiều hơn số ý kiến đề nghị quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân.
- Về quy định đại biểu Hội đồng nhân dân đương nhiên mất quyền đại biểu Hội đồng nhân dân:
Tại Điều 30 của Dự án Luật trình Quốc hội quy định "Đại biểu Hội đồng nhân dân phạm tội, bị Tòa án kết án, thì mất quyền đại biểu Hội đồng nhân dân". Điều 39 Luật hiện hành quy định "đại biểu Hội đồng nhân dân nào phạm tội, bị Tòa án phạt tù, thì mất quyền đại biểu Hội đồng nhân dân".
Đa số ý kiến Ủy ban pháp luật đề nghị cần giữ lại như quy định của Luật hiện hành vì cho rằng, ngay đối với đại biểu Quốc hội việc đương nhiên mất quyền đại biểu cũng chỉ đặt ra khi đại biểu đó phạm tội, bị Tòa án phạt tù (Điều 50 Luật tổ chức Quốc hội). Vì vậy, nếu quy định như Dự án Luật thì dường như yêu cầu đặt ra đối với đại biểu Hội đồng nhân dân cao hơn đối với đại biểu Quốc hội và như vậy là không hợp lý. Loại ý kiến thứ hai đồng ý với quy định của Dự án Luật, vì cho rằng, đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương, phải gương mẫu chấp hành pháp luật, chính sách của Nhà nước, do đó, một khi đã phạm tội bị Tòa án kết án thì dù chỉ phải chịu hình phạt thấp nhất như cảnh cáo, phạt tiền, cũng không thể xứng đáng là đại biểu Hội đồng nhân dân.
- Về Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân:
Theo quy định tại Điều 36 của Dự án Luật trình Quốc hội thì Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân được Hội đồng nhân dân bầu ra trong số đại biểu Hội đồng nhân dân.
So với Luật hiện hành, Dự án Luật bỏ chức danh Thư ký Hội đồng nhân dân.
Trong quá trình thảo luận có một số ý kiến của thành viên ủy ban pháp luật đề nghị cân nhắc có thể quy định thành phần của Thường trực Hội đồng nhân dân gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch, các Trưởng Ban các Ban chuyên môn của Hội đồng nhân dân, và như vậy Trưởng các Ban chuyên môn của Hội đồng nhân dân là các đại biểu hoạt động theo chế độ chuyên trách. Quy định như vậy sẽ bảo đảm cho các Ban của Hội đồng nhân dân hoạt động thiết thực, tránh hình thức, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân và của Hội đồng nhân dân. Đối với đề nghị này, ý kiến chung của Ủy ban chúng tôi đều băn khoăn cho rằng, nếu quy định Thường trực Hội đồng nhân dân bao gồm cả các Trưởng Ban chuyên môn của Hội đồng nhân dân và các Trưởng Ban này hoạt động theo chế độ chuyên trách thì có mặt tích cực là sẽ góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của các ban chuyên môn, của Thường trực Hội đồng nhân dân và của Hội đồng nhân dân nói chung, nhất là hiệu quả của công tác giám sát, nhưng như vậy thì biên chế của bộ máy chính quyền địa phương sẽ tăng lên đáng kể (ở cấp tỉnh biên chế của Thường trực Hội đồng nhân dân nơi nhiều nhất có thể lên tới 7 người và theo cơ quan soạn thảo cho biết thì biên chế của Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp sẽ tăng lên trên 2.000 người, chưa kể bộ máy giúp việc). Đa số ý kiến thành viên của Ủy ban pháp luật cho rằng, đây là một vấn đề cần phải được cân nhắc một cách thận trọng về mọi mặt vì có liên quan đến việc thực hiện chủ trương giảm biên chế trong bộ máy nhà nước ta và vì vậy tán thành với quy định của Dự án Luật.
Riêng đối với Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn, Dự án Luật quy định chỉ có Chủ tịch Hội đồng nhân dân, đa số ý kiến của Ủy ban pháp luật đề nghị nên quy định ở cấp này có thêm một Phó Chủ tịch.
- Về nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân:
Đa số các thành viên của Ủy ban pháp luật nhất trí với quy định của Dự án Luật về nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân các cấp là 5 năm. Tuy nhiên, cũng có ý kiến đề nghị cân nhắc nên quy định nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân cấp xã là hai năm rưỡi.
B- Về Dự án Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (sửa đổi)
Dự án Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (sửa đổi) gồm Lời nói đầu, 10 chương với 71 điều. So với Luật hiện hành Dự án Luật sửa đổi 54 điều, bổ sung 10 điều mới và giữ nguyên 7 điều; riêng Chương "Việc bãi miễn đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp" nay không quy định trong Dự án Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà chuyển sang quy định trong Dự án Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (sửa đổi). Về trật tự sắp xếp các chương trong Dự án Luật như Luật hiện hành và chỉ thay đổi tên gọi các chương 3, 5 và 10. Về cơ bản, Ủy ban pháp luật nhất trí với nội dung của Dự án Luật. Tuy nhiên, chúng tôi xin trình bày rõ thêm về một số vấn đề sau đây:
1. Về tiêu chuẩn đại biểu Hội đồng nhân dân:
Điều 3 Dự án Luật quy định "Đại biểu Hội đồng nhân dân phải là người trung thành với Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, người tiêu biểu trong nhân dân, có phẩm chất đạo đức tốt, gương mẫu chấp hành pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích của công dân, có trình độ hiểu biết và năng lực thực hiện nhiệm vụ đại biểu, tham gia quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương được nhân dân tín nhiệm".
Chúng tôi nhận thấy, việc quy định tiêu chuẩn đại biểu Hội đồng nhân dân là rất cần thiết, nhằm trên cơ sở tăng cường chất lượng tiêu chuẩn đại biểu Hội đồng nhân dân mà góp phần bảo đảm yêu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp. Tuy nhiên, về tiêu chuẩn cụ thể, một số ý kiến của Ủy ban pháp luật đề nghị cần bổ sung tiêu chuẩn "... phấn đấu thực hiện công cuộc đổi mới, làm cho dân giàu, nước mạnh" để đáp ứng yêu cầu đối với người đại biểu nhân dân trong tình hình mới của đất nước.
2. Về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp:
Ủy ban pháp luật tán thành với chủ trương là đi đôi với việc quy định rõ tiêu chuẩn đại biểu Hội đồng nhân dân nhằm nâng cao chất lượng đại biểu cũng cần giảm bớt số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp để góp phần thiết thực vào việc xây dựng bộ máy nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả. Nhưng về số lượng đại biểu cụ thể ở mỗi cấp Hội đồng nhân dân nên quy định là bao nhiêu cho hợp lý thì cần phải cân nhắc thêm để vừa bảo đảm tinh giản bộ máy, vừa bảo đảm cơ cấu thành phần Hội đồng nhân dân với sự tham gia rộng rãi của đại diện các tầng lớp nhân dân bao gồm đại diện các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân, tôn giáo, dân tộc, trí thức, công thương gia...
3. Về việc ứng cử, đề cử và hiệp thương giới thiệu người ra ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân:
Về vấn đề này, Ủy ban pháp luật nhận thấy so với Luật hiện hành thì Dự án Luật đã quy định cụ thể hơn các điều kiện để công dân tự ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp cũng như các bước hiệp thương người ra ứng cử, đồng thời cũng thể hiện sự đổi mới một bước chế độ bầu cử nhằm bảo đảm hơn nữa quyền ứng cử của công dân. Đó chính là một trong những cơ sở pháp lý quan trọng bảo đảm Hội đồng nhân dân là hình thức tổ chức nhằm thu hút rộng rãi đại diện của các tầng lớp nhân dân tham gia công việc nhà nước, để nhân dân thực sự làm chủ về mặt nhà nước. Tuy nhiên, đây là vấn đề phức tạp, vì vậy, khi xem xét những quy định cụ thể thì đa số ý kiến của các thành viên Ủy ban pháp luật cho rằng, bên cạnh yêu cầu mở rộng dân chủ, trên thực tế cần phải quy định chặt chẽ thủ tục, quy trình tự ứng cử và các bước hiệp thương giới thiệu người ra ứng cử để tránh những sơ hở có thể dẫn tới tình hình là có người không đủ tiêu chuẩn vẫn có thể trở thành người đại biểu của nhân dân. Do đó, cần phải bảo đảm sự bình đẳng giữa người tự ứng cử và người được đề cử trong việc lập hồ sơ, thời gian và nơi nộp hồ sơ, cũng như qua các bước hiệp thương như nhau. Có ý kiến khác cho rằng, để tăng cường và mở rộng dân chủ trong việc bầu cử và ứng cử thì đối với những người tự ứng cử chỉ cần Hội nghị cử tri nơi người tự ứng cử đó cư trú hoặc công tác cho ý kiến, nếu đa số ý kiến cử tri tín nhiệm thì ghi tên người tự ứng cử đó vào danh sách để bầu cử mà không phải thông qua Hội nghị hiệp thương để giới thiệu ra ứng cử.
4. Về việc bầu bổ sung đại biểu Hội đồng nhân dân:
Điều 60 của Dự án Luật quy định: "Trong nhiệm kỳ, nếu đơn vị bầu cử nào khuyết đại biểu Hội đồng nhân dân, thì có thể tổ chức bầu bổ sung theo thể thức bầu cử được quy định của Luật này".
Ủy ban chúng tôi nhận thấy, theo quy định của Điều luật này khi một đơn vị bầu cử khuyết đại biểu Hội đồng nhân dân thì có thể bầu bổ sung hoặc cũng có thể không bầu bổ sung đại biểu Hội đồng nhân dân. Do đó, vấn đề đặt ra ở đây là khi đơn vị bầu cử khuyết đại biểu thì cơ quan nào sẽ quyết định việc bầu bổ sung hay không bầu bổ sung.
Mặt khác, cũng theo quy định của Điều luật này thì việc bầu bổ sung đại biểu Hội đồng nhân dân chỉ được đặt ra khi đơn vị bầu cử khuyết đại biểu. Chúng tôi thấy quy định này có liên quan mật thiết với các quy định của các đạo luật khác như quy định về việc Thủ tướng Chính phủ có quyền "miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (Điều 20 Luật tổ chức Chính phủ); quy định về việc Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền "miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp" và quy định về việc "Chủ tịch Ủy ban nhân dân là đại biểu Hội đồng nhân dân" (Điều 56 và Điều 51 Dự án Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân). Như vậy, vấn đề đặt ra là trong trường hợp khuyết đại biểu Hội đồng nhân dân thì việc thực hiện quyền "miễn nhiệm, điều động, cách chức" nói trên của Thủ tướng Chính phủ và của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp là có khó khăn và trở ngại.
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Trên đây là ý kiến của Ủy ban pháp luật về những vấn đề chính thuộc nội dung của Dự án Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (sửa đổi), Dự án Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (sửa đổi). Ngoài ra, còn có những vấn đề về cách thể hiện cũng như về kỹ thuật lập pháp, cũng cần phải được tiếp tục chỉnh lý thêm. Sau khi Quốc hội thảo luận, cho ý kiến, chúng tôi sẽ cùng với Đoàn thư ký kỳ họp và cơ quan soạn thảo nghiên cứu, tiếp tục chỉnh lý để hoàn thiện hai Dự án Luật này trước khi trình Quốc hội xem xét thông qua.
Kính trình Quốc hội xem xét và quyết định.
Xin cảm ơn các vị đại biểu Quốc hội.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội