TỜ TRÌNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN TỐI CAO
VỀ DỰ ÁN LUẬT SỬA ĐỔI, BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU
CỦA LUẬT TỔ CHỨC TÒA ÁN NHÂN DÂN
VỀ TÒA HÀNH CHÍNH VÀ TÒA LAO ĐỘNG
(Do ông Phạm Hưng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao
đọc tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa IX,
ngày 09-10-1995)
Kính thưa Đoàn Chủ tịch,
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khóa IX, sau khi thảo luận, xem xét các phương án về mô hình tổ chức Tòa án hành chính do Chính phủ trình ra Quốc hội, Quốc hội đã quyết định: Thành lập Tòa hành chính là một tòa chuyên trách thuộc cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao và Tòa hành chính là một tòa chuyên trách thuộc cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố Trực thuộc trung ương; ở Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có Thẩm phán giải quyết các khiếu kiện hành chính. Song, tại kỳ họp đó còn nhiều ý kiến khác nhau về các vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án và về thẩm quyền của Tòa án các cấp, nên Quốc hội chưa biểu quyết thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, mà giao cho Tòa án nhân dân tối cao phối hợp với các cơ quan hữu quan tiếp tục nghiên cứu, chuẩn bị Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân và trình Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ 8. Tại phiên họp tháng 5 năm 1995, căn cứ vào Điều 1 và Điều 17 Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho thành lập Tòa lao động là một Tòa chuyên trách như Tòa hình sự, Tòa dân sự trong cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh để xét xử các tranh chấp lao động theo quy định của Bộ luật lao động. Xét tính chất quan trọng của việc thành lập Tòa lao động, Ủy ban thường vụ Quốc hội cho phép trình ra Quốc hội xem xét quyết định.
Sau khi Chính phủ có ý kiến về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân (về Tòa hành chính), Ủy ban thường vụ Quốc hội đã xem xét cho ý kiến lần cuối, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao xin thay mặt Ban dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân (về Tòa hành chính và Tòa lao động) trình Quốc hội xem xét, quyết định.
Cùng với việc nghiên cứu xây dựng Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân (về Tòa hành chính và Tòa lao động), Tòa án nhân dân tối cao được Ủy ban thường vụ Quốc hội giao cho nhiệm vụ phối hợp với các cơ quan hữu quan soạn thảo Dự án Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến. Sau khi Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ xem xét thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính để Tòa hành chính có thể sớm đi vào hoạt động.
Việc soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh nói trên Ban soạn thảo căn cứ vào các tài liệu mà Chính phủ đã trình ra Quốc hội tại kỳ họp thứ 7, các ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội tại kỳ họp đó (về Tòa hành chính), các tài liệu mà Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội trình ra Ủy ban thường vụ Quốc hội tại phiên họp tháng 5 năm 1995 (về Tòa lao động), đồng thời, có tham khảo kinh nghiệm về tổ chức và thẩm quyền của Tòa hành chính của một số nước ngoài.
Trước khi trình ra Quốc hội Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Dự án Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án nhân dân tối cao đã trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến chỉ đạo về một số vấn đề lớn. Tiếp thu ý kiến của Ủy ban pháp luật của Quốc hội tại phiên họp ngày 23-7-1995 thẩm tra Dự án Luật, Pháp lệnh này, ý kiến của Thường trực Chính phủ tại phiên họp ngày 12-9-1995 và ý kiến chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội tại phiên họp ngày 14-9-1995, Ban soạn thảo đã chỉnh lý lại Dự án Luật và Pháp lệnh này. Thay mặt Ban soạn thảo Dự án Luật và Pháp lệnh, Tòa án nhân dân tối cao xin trình Quốc hội về sự cần thiết thành lập Tòa lao động, một số vấn đề liên quan đến việc thành lập Tòa hành chính còn có ý kiến khác nhau mà việc giải quyết các vấn đề đó có tính chất quyết định đến nội dung sửa đổi một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân và nội dung của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, như sau:
1. Về mô hình tổ chức Tòa hành chính:
Sau khi có ý kiến chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các thành viên của Ban soạn thảo Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân đều thống nhất về mô hình tổ chức giải quyết các khiếu kiện hành chính ở các Tòa án nhân dân địa phương như kết quả lấy ý kiến của các đại biểu Quốc hội và đã được thể hiện trong Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân; cụ thể là: ở Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập Tòa hành chính là một Tòa chuyên trách như các Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế..., ở Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có Thẩm phán giải quyết các vụ án hành chính.
2. Về thẩm quyền của Tòa án các cấp:
Về vấn đề này hiện còn có hai phương án khác nhau.
Phương án thứ nhất:
Theo đa số ý kiến của các thành viên của Ban soạn thảo Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, ý kiến thẩm tra của Ủy ban pháp luật của Quốc hội, ý kiến của Thường trực Chính phủ và ý kiến chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội, thì không đặt vấn đề Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ xét xử các vụ án hành chính theo thủ tục sơ thẩm đồng thời là chung thẩm, để bảo đảm quyền kháng cáo của đương sự, quyền kháng nghị của Viện kiểm sát theo trình tự phúc thẩm. Tòa án nhân dân tối cao rất đồng tình với ý kiến của Thường trực Chính phủ tại Thông báo số 5094/PC ngày 13-9-1995 là: “nhằm nâng cao trách nhiệm quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước, người có trách nhiệm trong từng ngành và địa phương, đồng thời, để bảo đảm nguyên tắc “mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật”, nên để Tòa hành chính cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính đối với quyết định hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ. Bất cứ ai vi phạm pháp luật ở địa phương nào đều bị xét xử tại địa phương đó”.
Theo phương án trên đây thì thẩm quyền của Tòa án các cấp như sau:
- Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Tòa án cấp huyện) có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính về các khiếu kiện đối với quyết định hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của công chức của cơ quan nhà nước đó.
- Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là Tòa án cấp tỉnh) có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính về các khiếu kiện đối với quyết định hành chính của các cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của công chức của cơ quan nhà nước đó, quyết định hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng và công chức của Bộ và các cơ quan đó trên lãnh thổ của tỉnh, thành phố. Trong trường hợp cần thiết Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện trên cùng lãnh thổ (chủ yếu là các khiếu kiện đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện); phúc thẩm những vụ án hành chính, mà bản án quyết định của Tòa án nhân dân cấp huyện chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng.
- Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án hành chính, mà bản án, quyết định của Tòa án cấp dưới đã có hiệu lực pháp luật, bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng.
Phương án thứ hai:
Bên cạnh đại đa số ý kiến cho rằng, cần quy định về thẩm quyền của Tòa án các cấp như trên, thì còn có một số ý kiến cho rằng, với trình độ Thẩm phán Tòa án cấp tỉnh hiện nay mà giao cho Tòa án cấp tỉnh xét xử sơ thẩm các quyết định hành chính của cấp Bộ và cơ quan ngang Bộ chưa thích hợp. Do đó, cần quy định Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm một số loại vụ án hành chính, đặc biệt là đối với các quyết định hành chính của cấp Bộ. Lý do của phương án này là Nghị quyết 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng cũng chỉ đặt vấn đề hạn chế xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm nói chung, chứ cũng không phải đặt vấn đề xóa bỏ việc xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm. Do đó, mặc dù tổ chức theo phương án này không xóa bỏ được hoàn toàn việc xét xử sơ thẩm, đồng thời chung thẩm, nhưng không trái với tinh thần Nghị quyết 8. Để hạn chế việc xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm, thì chỉ giao cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm những khiếu kiện hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ. Trong trường hợp cần thiết, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có thể lấy lên để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh (chủ yếu là quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh). Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các đơn vị chức năng của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ và của Thủ trưởng, công chức của các đơn vị chức năng đó thì vẫn giao cho Tòa án cấp tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm bình thường. Quy định như vậy, phù hợp với điều kiện thực tế hiện nay của nước ta.
Tòa án nhân dân tối cao thấy rằng, quy định theo phương án này thì không bỏ được việc xét xử theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm, không bảo đảm nguyên tắc “mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật”, không bảo đảm quyền kháng cáo của một số đối tượng, quyền kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân đối với một số loại vụ án hành chính. Mặt khác, quy định theo phương án này sẽ dồn việc lên Tòa án nhân dân tối cao rất nhiều, khi mà chúng ta đang chủ trương tăng cường thẩm quyền cho Tòa án cấp dưới, giảm hoặc bỏ việc xét xử theo thủ tục sơ thẩm, đồng thời chung thẩm, cũng như giảm bớt việc xét xử phúc thẩm ở Tòa án nhân dân tối cao, để Tòa án nhân dân tối cao chủ yếu làm nhiệm vụ tổng kết xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, giám đốc thẩm, tái thẩm.
Nếu theo phương án thứ hai trên đây thì thẩm quyền của Tòa án các cấp như sau:
- Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Tòa án cấp huyện) có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính về các khiếu kiện đối với quyết định hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của công chức của cơ quan nhà nước đó.
- Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là Tòa án cấp tỉnh) có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính về các khiếu kiện đối với quyết định hành chính của các cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của công chức của cơ quan nhà nước đó, quyết định hành chính của các đơn vị chức năng của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của công chức của các đơn vị chức năng đó; trong trường hợp cần thiết Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện trên cùng lãnh thổ (chủ yếu là các khiếu kiện đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện): phúc thẩm những vụ án hành chính, mà bản án quyết định của Tòa án nhân dân cấp huyện chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng.
- Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm các vụ án hành chính về các khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ. Trong trường hợp cần thiết, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có thể lấy lên để xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm các vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh (chủ yếu là các khiếu kiện đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh); giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án hành chính mà bản án, quyết định của Tòa án cấp dưới đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng.
3. Về các loại vụ án hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân:
Trong tờ trình của Chính phủ về Dự án Luật tổ chức Tòa án hành chính đã đề cập năm loại vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hành chính; đó là các khiếu kiện về:
a) Cấp giấy phép, thu hồi giấy phép;
b) Trưng dụng, trưng mua, trưng thu, tịch thu;
c) Việc thực hiện các chính sách xã hội;
d) Thuế, cước phí, lệ phí;
đ) Xử phạt hành chính và áp dụng các biện pháp hành chính khác.
Tại báo cáo thẩm tra số 246/UBPL ngày 14-4-1995, Ủy ban pháp luật của Quốc hội nhận xét: “... Việc xác định những loại việc trên đây vừa chưa đầy đủ, vừa có những điểm chưa thật rõ ràng trong mỗi lĩnh vực”.
Về vấn đề này, chúng tôi thấy rằng, cần được bàn bạc kỹ lưỡng để quy định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Tuy nhiên, để tạo điều kiện thuận lợi khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua Pháp lệnh này, chúng tôi thấy cần thiết báo cáo xin ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội. Hiện nay, còn có hai loại ý kiến khác nhau như sau:
- Loại ý kiến thứ nhất: Đề nghị quy định các loại việc như trên, còn các loại việc cụ thể sẽ do Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn.
- Loại ý kiến thứ hai: Đề nghị cần quy định cụ thể loại việc và cần thu hẹp phạm vi loại việc giao cho Tòa án nhân dân giải quyết. Chúng tôi đồng ý với loại ý kiến thứ hai với các lý do sau đây:
Trước hết, chúng tôi thấy cần giới hạn các loại việc giao cho Tòa án nhân dân giải quyết, đó là khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, bởi lẽ, những vấn đề này đã được thể hiện bằng văn bản, rõ ràng, còn khiếu kiện đối với các hành vi hành chính thì chỉ nên đặt vấn đề giao cho Tòa án nhân dân giải quyết một số loại khiếu kiện đối với các hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép trong lĩnh vực xây dựng cơ bản, hoạt động sản xuất, kinh doanh, quản lý đất đai.
Thứ hai là, theo kinh nghiệm giải quyết các vụ án về tranh chấp lao động, trước mắt chỉ nên giao cho Tòa án nhân dân giải quyết một số loại việc về khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính sau đó dần dần từ kinh nghiệm thực tiễn và cân nhắc điều kiện khách quan cũng như chủ quan mà giao tiếp các loại việc khiếu kiện hành chính khác cho Tòa án nhân dân giải quyết. Căn cứ vào Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua trong phiên họp tháng 7 vừa qua, chúng tôi dự kiến các vụ án hành chính sau đây thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân:
+ Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính, như phạt tiền, tước vô thời hạn hoặc có thời hạn quyền sử dụng giấy phép (tước bằng điều khiển các phương tiện giao thông vận tải, tước giấy phép kinh doanh hoặc các loại giấy phép hành nghề khác), buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép đối với nhà ở hoặc công trình, vật kiến trúc kiên cố.
+ Khiếu kiện các quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính với hình thức đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính.
+ Khiếu kiện quyết định hành chính về buộc thôi việc đối với công chức nhà nước.
+ Khiếu kiện quyết định hành chính về việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép trong lĩnh vực xây dựng cơ bản, hoạt động sản xuất, kinh doanh, quản lý đất đai hoặc trong các lĩnh vực khác. (Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao sẽ quy định cụ thể các khiếu kiện quyết định cấp giấy phép, thu hồi giấy phép trong các lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân).
+ Khiếu kiện quyết định hành chính về trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài sản;
+ Khiếu kiện quyết định hành chính về đánh thuế, truy thu thuế;
+ Khiếu kiện quyết định về phí, lệ phí;
+ Khiếu kiện quyết định hành chính trong việc thực hiện các chính sách xã hội (Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao sẽ quy định cụ thể các khiếu kiện quyết định hành chính trong việc thực hiện chính sách xã hội thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án);
+ Khiếu kiện các hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép trong lĩnh vực xây dựng cơ bản, hoạt động sản xuất, kinh doanh, quản lý đất đai;
+ Khiếu kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính khác theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, trong loại ý kiến thứ hai, có một số ít ý kiến cho rằng, các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trên đây thuộc lĩnh vực bảo vệ an ninh quốc gia, thực hiện công tác ngoại giao của Nhà nước, thì không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân. Chúng tôi cho rằng, việc ra quyết định hành chính phục vụ mục đích gì là quan trọng, cần được xem xét, nhưng điều quan trọng hơn là quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, cơ sở sản xuất, kinh doanh bị xâm phạm do có quyết định hành chính, hành vi hành chính không đúng với các quy định của pháp luật. Vì vậy, không cần phân biệt trường hợp ngoại lệ này.
Các lý do chính dự kiến trước mắt chỉ nên giao cho Tòa án thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính trên đây là:
Thứ nhất, đây là một lĩnh vực hoàn toàn mới vì vậy cần có từng bước đi thích hợp, cũng giống như việc giải quyết các tranh chấp lao động, từng bước giao thẩm quyền xét xử các vụ án lao động và khi các điều kiện chủ quan và khách quan cho phép mới giao cho Tòa án thẩm quyền xét xử tất cả các tranh chấp lao động cá nhân và tất cả các tranh chấp lao động tập thể (theo quy định của Bộ luật lao động).
Thứ hai, mặc dầu Đảng và Nhà nước rất quan tâm đến ngành Tòa án, đặc biệt là trong những năm gần đây, nhưng hiện tại và trong nhiều năm tới chúng ta chưa thể có một đội ngũ cán bộ phụ trách giải quyết các vụ án hành chính, đặc biệt là đội ngũ Thẩm phán hành chính, dồi dào tới mức có thể đảm nhiệm được việc giải quyết mọi khiếu kiện đối với tất cả các quyết định hành chính và hành vi hành chính.
Chúng tôi xin trình bày thêm là dự kiến đưa Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính về khái niệm “quyết định hành chính”, “hành vi hành chính” và nguyên tắc khiếu kiện hành chính như sau:
- “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan nhà nước, từ cấp Bộ trở xuống đến cấp xã được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể”.
- “Hành vi hành chính là hành vi thực hiện hoặc không thực hiện công vụ của công chức cơ quan nhà nước.
- Nguyên tắc khiếu kiện:
“Trong trường hợp không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính người khởi kiện phải khiếu nại với người hoặc cơ quan nhà nước đã ra quyết định hành chính hay có hành vi hành chính đó. Trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại, thì họ có quyền khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của người hoặc cơ quan nhà nước đã ra quyết định hành chính hay có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu Tòa án nhân dân giải quyết”. Quy định như vậy vừa bảo đảm quyền lựa chọn cơ quan giải quyết khiếu nại hoặc khiếu kiện của công dân, vừa bảo đảm thủ tục khiếu kiện ra Tòa án chặt chẽ phù hợp với quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua trong phiên họp tháng 7 năm 1995, phù hợp với cách quy định trong kỹ thuật lập pháp của chúng ta ở các lĩnh vực khác (như: bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ, giải quyết tranh chấp lao động).
4. Về các khiếu kiện hành chính liên quan đến Quân đội:
Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Quân đội xâm phạm quyền, lợi ích chính đáng của công dân không thuộc quân đội, nếu có khiếu kiện vẫn giao cho Tòa án nhân dân giải quyết. Riêng đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc nội bộ của Quân đội nếu có khiếu kiện sẽ giao cho Tòa án quân sự giải quyết. Song, không cần sửa đổi Luật tổ chức Tòa án nhân dân mà sẽ nghiên cứu sửa đổi bổ sung Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự.
5. Về việc tham gia tố tụng hành chính của Viện kiểm sát nhân dân:
Tham khảo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự và các quy định khác của pháp luật bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần, chúng tôi dự kiến đưa vào Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, quy định là trong trường hợp không có người khởi kiện, Viện kiểm sát nhân dân có quyền khởi tố vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính mà Viện kiểm sát cho là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên; người có nhược điểm về thể chất, tâm thần. Đồng thời, để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, chúng tôi thấy, Viện kiểm sát nhân dân cần tham gia các phiên tòa sơ thẩm, phúc thẩm các vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính mà đương sự là người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần và đối với các loại quyết định hành chính áp dụng các biện pháp xử lý hành chính: đưa người vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính. Đối với các vụ án hành chính khác, Viện kiểm sát nhân dân có quyền tham gia tố tụng từ bất cứ giai đoạn tố tụng nào, nếu xét thấy cần thiết.
6. Về hiệu lực thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân:
Để có thời gian chuẩn bị triển khai thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân được tốt mà đặc biệt quan trọng là việc đào tạo, bổ nhiệm đội ngũ Thẩm phán hành chính, chúng tôi kính đề nghị, nếu Quốc hội thông qua Luật này tại kỳ họp thứ 8, thì hiệu lực thi hành của Luật này cần quy định kể từ ngày 01-6-1996. Ngay sau khi Quốc hội thông qua Luật này, chúng tôi kính đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội sớm xem xét, thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, để Tòa án nhân dân tối cao phối hợp với các cơ quan chức năng sớm có hướng dẫn thi hành trước ngày 01-6-1996.
Chúng tôi cũng đề nghị Quốc hội giao cho Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao trong phạm vi chức năng của mình, khẩn trương tiến hành những công việc cụ thể cho việc thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân được tốt; đó là: đào tạo đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết các vụ án hành chính; tuyển chọn và trình Chủ tịch nước bổ nhiệm Thẩm phán xét xử các vụ án hành chính cho các Tòa án các cấp; dự kiến biên chế, bổ sung kinh phí hoạt động cho các Tòa án các cấp.
7. Về sự cần thiết thành lập Tòa lao động:
Trước ngày 14-01-1985, các tranh chấp lao động nói chung đều được giải quyết theo thủ tục hành chính, thủ tục khiếu nại. Để khắc phục một bước những nhược điểm trong việc giải quyết các tranh chấp lao động, nâng cao hiệu quả việc giải quyết các tranh chấp lao động, bảo đảm nguyên tắc giải quyết khách quan, kịp thời, nhanh chóng, đúng pháp luật, ngày 14-01-1985, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ra Quyết định số 10/HĐBT về việc chuyển sang Tòa án nhân dân xét xử một số việc tranh chấp lao động sau đây đã được cơ quan có thẩm quyền xử lý, mà đương sự còn khiếu nại hoặc không chịu bồi thường:
a) Công nhân, viên chức nhà nước bị xử lý bằng hình thức buộc thôi việc;
b) Học sinh học nghề, giáo viên dạy nghề và thực tập sinh sản xuất ở ngoài nước bị buộc phải bồi thường phí tổn đào tạo cho Nhà nước vì bị thi hành kỷ luật;
c) Những người đi hợp tác với nước ngoài bị buộc phải bồi thường phí tổn cho Nhà nước, vì vi phạm hợp đồng; bị kỷ luật phải về nước trước thời hạn;
d) Những tranh chấp giữa người làm công với chủ tư nhân.
Ngày 23-6-1994, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX, kỳ họp thứ 5 đã thông qua Bộ luật lao động và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-01-1995.
Theo quy định tại Điều 157 Bộ luật lao động thì tranh chấp lao động là tranh chấp về quyền và lợi ích liên quan đến việc làm, tiền lương, thu nhập và các điều kiện lao động khác, về thực hiện hợp đồng lao động, thỏa ước tập thể và trong quá trình học nghề. Tranh chấp lao động bao gồm tranh chấp lao động cá nhân giữa người lao động với người sử dụng lao động và tranh chấp lao động tập thể giữa tập thể lao động với người sử dụng lao động. Như vậy, các tranh chấp lao động bao gồm rất nhiều loại tranh chấp với diện rất rộng. Điều luật này thể hiện một cách đầy đủ việc bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của người lao động và của người sử dụng lao động trong Nhà nước pháp quyền. Đối với các tranh chấp lao động này, Bộ luật lao động quy định nếu qua hòa giải hoặc Hội đồng trọng tài lao động giải quyết mà không thành hoặc không đồng ý với quyết định của Hội đồng trọng tài lao động, các bên có quyền yêu cầu Tòa án nhân dân giải quyết hoặc đình công theo thủ tục do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định.
Tuy nhiên, không phải mọi tranh chấp lao động cá nhân đều phải thông qua hòa giải; các bên tranh chấp có thể yêu cầu Tòa án nhân dân giải quyết một số tranh chấp lao động cá nhân sau đây, mà không cần thiết phải qua hòa giải tại cơ sở:
a) Tranh chấp về xử lý kỷ luật lao động bằng hình thức sa thải hoặc về trường hợp bị đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động.
b) Tranh chấp về bồi thường thiệt hại cho người sử dụng
lao động.
Như vậy, từ ngày 14-01-1985 cho đến ngày 01-01-1995, do các Tòa án nhân dân mới chỉ được giao giải quyết một số loại việc tranh chấp lao động nhất định, các tranh chấp lao động do Tòa án thụ lý giải quyết hằng năm không nhiều cho nên việc giải quyết các tranh chấp lao động ở Tòa cấp tỉnh và ở Tòa án nhân dân tối cao được giao cho Tòa dân sự thuộc Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Tòa dân sự thuộc Tòa án nhân dân tối cao. Việc giải quyết các tranh chấp lao động trong thời gian này vì được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự, cho nên có những trường hợp việc giải quyết bị kéo dài.
Nay theo Bộ luật lao động, các tranh chấp lao động được giao cho Tòa án nhân dân giải quyết gồm rất nhiều loại tranh chấp lao động khác nhau, với diện rất rộng. Nếu vẫn tiếp tục giao cho Tòa dân sự giải quyết như từ trước tới nay thì khó bảo đảm việc giải quyết các tranh chấp lao động được kịp thời để bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của người lao động, tập thể lao động và người sử dụng lao động. Tòa dân sự Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng như Tòa dân sự Tòa án nhân dân tối cao hiện nay đã phải giải quyết một khối lượng công việc rất lớn và đa dạng. Để từng bước chuyên môn hóa trong công tác xét xử của Tòa án nhân dân thì việc thành lập Tòa lao động là cần thiết và khách quan nhằm bảo đảm nguyên tắc: “giải quyết công khai, khách quan, kịp thời, nhanh chóng, đúng pháp luật” quy định tại Điều 158 Bộ luật lao động, phù hợp với những đặc thù riêng của việc giải quyết các tranh chấp lao động trong tình hình hiện nay.
Kính thưa Đoàn Chủ tịch,
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Với các căn cứ và lý do trên đây, chúng tôi đề nghị Quốc hội xem xét, sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân như sau:
Luật tổ chức Tòa án nhân dân được Quốc hội thông qua ngày 06-10-1992 và đã được sửa đổi, bổ sung ngày 28-12-1993 có 7 chương, 46 điều. Nay vẫn giữ nguyên số chương, số điều, chỉ sửa đổi, bổ sung 7 điều. Chúng tôi xin phép trình bày tóm tắt những điểm sửa đổi, bổ sung của từng điều như sau:
1. Ở Điều 1: ở đoạn “Tòa án xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động, kinh tế...”, sau cụm từ kinh tế bổ sung cụm từ “hành chính” để giao thêm cho Tòa án nhân dân nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính.
2. Ở Điều 8: trước câu “cơ sở sản xuất, kinh doanh thuộc mọi thành phần kinh tế đều bình đẳng trước pháp luật”, bổ sung thêm cụm từ “cá nhân, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, các tổ chức xã hội” để nêu lên nguyên tắc mọi công dân, cơ quan, tổ chức...đều bình đẳng trước pháp luật.
3. Ở khoản 2 Điều 17 và khoản 1 Điều 23 sau cụm từ “Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế” bổ sung cụm từ “Tòa lao động, Tòa hành chính” với tính chất là các Tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao.
4. Đối với các khoản 2, 3 Điều 23, nếu theo phương án I không quy định cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền xét xử theo trình tự sơ thẩm đồng thời chung thẩm, thì khoản 2 giữ nguyên, ở khoản 3 sau cụm từ “Tòa kinh tế” bổ sung cụm từ “Tòa lao động, Tòa hành chính”; nếu theo phương án II có quy định cho Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền xét xử theo trình tự sơ thẩm đồng thời chung thẩm thì ở khoản 2 sau cụm từ “Tòa hành chính, Tòa dân sự” bổ sung cụm từ “Tòa hành chính”; ở khoản 3 sau cụm từ “Tòa kinh tế” bổ sung cụm từ “Tòa lao động”.
5. Ở khoản 2 Điều 24 về nhiệm vụ, quyền hạn của các Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao được bổ sung: “giải quyết khiếu nại đối với các quyết định của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về việc giải quyết các cuộc đình công.”
6. Ở khoản 1 Điều 27 sau cụm từ “Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế” bổ sung cụm từ “Tòa lao động, Tòa hành chính” với tính chất là các Tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
7. Ở Điều 30 được bổ sung như sau:
- Ở khoản 2 sau các cụm từ “Tòa hình sự, Tòa dân sự”, bổ sung cụm từ “Tòa hành chính”.
Và bổ sung khoản 4 mới như sau:
“4. Tòa lao động Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhiệm vụ quyền hạn sau đây:
- Sơ thẩm những vụ án lao động theo quy định của pháp luật tố tụng;
- Phúc thẩm những vụ án lao động mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp dưới bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng;
- Giải quyết các cuộc đình công theo quy định của pháp luật”
Trên đây là một số vấn đề về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân và một số vấn đề có liên quan cần xin ý kiến của Quốc hội. Thay mặt các cơ quan hữu quan được giao nhiệm vụ chuẩn bị các Dự án Luật, Pháp lệnh này, Tòa án nhân dân tối cao xin kính trình Quốc hội xem xét, quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội