BÁO CÁO THẨM TRA
CỦA ỦY BAN KINH TẾ VÀ NGÂN SÁCH
CỦA QUỐC HỘI VỀ TỔNG QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NĂM 1994
(Do ông Trần Văn Nhẫn, Phó Chủ nhiệm Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội
đọc tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa IX, ngày 12-10-1995)
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa IX đã thông qua dự toán ngân sách nhà nước năm 1994 với:
- Tổng số thu: 38.660 tỷ đồng.
- Tổng số chi: 46.510 tỷ đồng (không kể trả nợ gốc).
- Số thiếu hụt ngân sách: 7.850 tỷ đồng (không kể trả nợ gốc), bằng 5,23% tổng sản phẩm trong nước (GDP).
Tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa IX qua kết quả thực hiện 8 tháng đầu năm, Chính phủ báo cáo dự kiến khả năng thực hiện ngân sách nhà nước cả năm 1994 như sau:
- Tổng số thu: ước đạt 42.830 tỷ đồng, bằng 110,8% dự toán được Quốc hội thông qua (vượt 4.170 tỷ đồng), tăng 32,7% so với năm 1993.
- Tổng số chi: ước đạt 44.830 tỷ đồng, bằng 96,4% dự toán đã được Quốc hội thông qua (giảm 1.680 tỷ đồng), tăng 14,7% so với năm 1993.
- Số thiếu hụt ngân sách Nhà nước ước 2.000 tỷ đồng, giảm 5.850 tỷ đồng so với mức Quốc hội cho phép (nếu kể cả trả nợ gốc bằng nguồn vay trong và ngoài nước thì số thiếu hụt ngân sách lên đến 6.060 tỷ đồng, bằng 3,56% GDP).
Tại kỳ họp thứ 7 của Quốc hội (tháng 4 năm 1995), Chính phủ đánh giá lại kết quả thực hiện ngân sách năm 1994 với:
- Tổng số thu ngân sách nhà nước: 41.090 tỷ đồng.
- Tổng số chi ngân sách nhà nước: 44.770 tỷ đồng (không kể trả nợ gốc).
- Số thiếu hụt ngân sách nhà nước: 3.680 tỷ đồng (không kể trả nợ gốc).
Như vậy, so với số ước thực hiện thì kết quả đánh giá lại cho thấy, tổng số thu bị hụt 1.740 tỷ đồng, tổng số chi giảm được 60 tỷ đồng, dẫn đến mức thiếu hụt ngân sách tăng thêm 1.680 tỷ đồng.
Đến nay, trên cơ sở tổng hợp báo cáo quyết toán của các Bộ, ngành và các địa phương, Chính phủ trình Quốc hội tổng quyết toán ngân sách nhà nước năm 1994 như sau:
- Tổng số thu: 41.439 tỷ 561 triệu đồng, đạt 107,2% dự toán thu được Quốc hội thông qua và tăng 28,7% so với năm 1993.
- Tổng số chi 44.207 tỷ 171 triệu đồng, đạt 95% dự toán chi được Quốc hội thông qua và tăng 13,2% so với năm 1993.
- Tổng số thiếu hụt ngân sách 2.767 tỷ 610 triệu đồng, giảm 5082 tỷ 390 triệu đồng so với mức Quốc hội cho phép, bằng 1,63% GDP[1] (nếu kể cả trả nợ gốc bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước thì số thiếu hụt ngân sách lên đến 6.927,6 tỷ đồng, bằng 4,07% GDP).
Trong ba ngày 18, 19 và 20 tháng 9 năm 1995, Ủy ban kinh tế và ngân sách đã họp toàn thể thành viên Ủy ban để thẩm tra các báo cáo của Chính phủ, trong đó có báo cáo về tổng quyết toán ngân sách nhà nước năm 1994. Ủy ban kinh tế và ngân sách trình Quốc hội một số ý kiến sau:
1. Ủy ban chúng tôi ghi nhận những tiến bộ và kết quả đạt được trong chỉ đạo điều hành, tổ chức thực hiện của Chính phủ trên cơ sở các biện pháp đề ra trong Nghị quyết của Quốc hội; kết quả thu ngân sách nhà nước năm 1994 đạt khá, vượt 2.779 tỷ đồng so với mức Quốc hội thông qua, đã đáp ứng được các nhiệm vụ chi, kể cả chi đột xuất tăng lên trong năm.
2. Về thu ngân sách:
Tổng thu ngân sách nhà nước năm 1994 đạt 41.439 tỷ 561 triệu đồng, bằng 107,2% dự toán đầu năm và tăng 28,7% so với quyết toán thu ngân sách nhà nước năm 1993. Một số khoản thu quan trọng chiếm tỷ trọng lớn trong ngân sách vượt kế hoạch như thu từ khu vực kinh tế quốc doanh vượt 0,3%, thu thuế xuất nhập khẩu vượt 1,7%...
Các khoản thu đạt và vượt kế hoạch chủ yếu do sản xuất, kinh doanh đã dần đi vào ổn định và tiếp tục phát triển. Một số chính sách thu đã được sửa đổi, bổ sung kịp thời, tạo điều kiện thúc đẩy phát triển sản xuất và xuất khẩu, khắc phục những sơ hở trong chính sách, chấn chỉnh công tác quản lý thu thuế, chủ động trong việc điều hành ngân sách (chỉ riêng việc sửa đổi, bổ sung khung thuế suất trong Biểu thuế xuất nhập khẩu, chấn chỉnh công tác kiểm hóa, tính giá để thu thuế sát thực tế hơn, đã tăng thu khoảng 1.000 tỷ đồng).
Việc phối hợp chỉ đạo của các ngành, các cấp, đặc biệt là chính quyền địa phương trong công tác quản lý thu thuế có được quan tâm hơn; việc kiểm tra, kiểm soát và đôn đốc thu nộp ngân sách của Cơ quan Tài chính, ngành Thuế, Hải quan được tăng cường và có các biện pháp tích cực hơn; ý thức chấp hành nghĩa vụ đối với Nhà nước của các tổ chức ngày càng có tiến bộ hơn, đã tạo điều kiện bảo đảm cho tiến độ thu, khắc phục được dần tình trạng dồn thu vào cuối năm.
Tuy nhiên, một điều đáng quan tâm là thuế khu vực ngoài quốc doanh không đạt kế hoạch (95,6%) trong khi kinh tế ở khu vực này phát triển với tốc độ cao và nhanh. Tình trạng thất thu thuế vẫn còn khá lớn trong các lĩnh vực, các thành phần kinh tế nhưng chưa có những biện pháp kiên quyết, hữu hiệu chống thất thu có kết quả, đặc biệt là trong khu vực kinh tế ngoài quốc doanh chủ yếu vẫn dựa trên hình thức “khoán thu” không sát tình hình kinh doanh thực tế, đã gây thất thu phổ biến và nghiêm trọng, nhất là đối với hộ lớn, hộ vừa, công ty trách nhiệm hữu hạn. Đối với khu vực kinh tế quốc doanh thì việc quản lý, kiểm soát chưa được chặt chẽ, việc chấp hành chế độ quản lý tài chính chưa nghiêm chỉnh, thực hiện hạch toán kế toán trong nhiều doanh nghiệp chưa bảo đảm chính xác, rõ ràng, xác định lợi tức chịu thuế không sát với thực tế kinh doanh, đã gây thất thu cho ngân sách. Tình trạng nợ đọng thuế, kể cả thuế xuất nhập khẩu, vẫn còn khá phổ biến, nhất là khá nhiều doanh nghiệp lợi dụng việc chậm nộp thuế để giải quyết tình trạng thiếu vốn trong kinh doanh. Các khoản thu về đất đạt thấp so với dự kiến do có phần triển khai chậm, công tác địa chính và việc kiểm kê, kiểm soát đất đai tiến hành lúng túng và thiếu chặt chẽ trong khi thực tế diễn ra phức tạp và có tình trạng nhiều đơn vị, nhiều cấp, nhất là cấp xã, phường ở nhiều địa phương đã làm tùy tiện, thu tiền chi tiêu không kiểm soát được, số nộp vào ngân sách còn quá hạn chế. Về phí và lệ phí còn có quá nhiều loại thu đặt ra tùy tiện ở các ngành, các cấp và cơ sở chưa được chấn chỉnh, nhiều khoản thu không qua ngân sách mà chủ yếu tự thu tự chi, không kiểm soát được.
Từ tình hình trên cho thấy, nếu các sơ hở và tình trạng thất thu nói trên sớm được chấn chỉnh, khắc phục, có các biện pháp tích cực, kiên quyết với quyết tâm tổ chức thực hiện cao thì khả năng tăng thu sẽ khá hơn, tình hình cân đối ngân sách sẽ được cải thiện thêm một bước, vốn đầu tư xây dựng cơ bản được bảo đảm và cấp kịp thời hơn.
3. Về chi ngân sách:
Tổng chi ngân sách nhà nước năm 1994 đạt 44.207 tỷ 171 triệu đồng, bằng 95% dự toán đầu năm và tăng 13,2% so với quyết toán chi ngân sách nhà nước năm 1993. Trong năm 1994, Chính phủ đã có nhiều biện pháp chỉ đạo, điều hành các ngành, các cấp nghiêm chỉnh thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về thực hành tiết kiệm, bước đầu cho thấy tình trạng chi vượt dự toán ban đầu có được giảm đi so với các năm trước.
Tuy nhiên, cũng như một số năm gần đây, năm 1994, chi thường xuyên nói chung, điển hình là chi quản lý hành chính nhà nước vượt nhiều so với dự toán đầu năm (54,2%), tuy có yếu tố cải tiến tiền lương được phân bổ trong quá trình thực hiện nhưng trong đó vẫn còn chứa đựng nhiều yếu tố phô trương, lãng phí trong tình hình ngân sách còn nhiều khó khăn, trong khi chi cho đầu tư phát triển còn quá hạn chế và đạt kế hoạch thấp. Điều đó cho thấy, tuy có phần do lập dự toán không sát với tình hình thực tế nhưng chủ yếu là việc điều hành thiếu kiên quyết, công tác quản lý lỏng lẻo, chi tiêu chưa được kiểm soát chặt chẽ ngay từ đầu khi xuất quỹ ngân sách.
Trong các khoản chi chỉ duy nhất khoản chi bổ sung vốn lưu động cho một số doanh nghiệp nhà nước được chú ý nhằm góp phần giải quyết khó khăn, tạo nguồn tăng thu cho ngân sách, đã vượt 27% dự toán đầu năm. Còn nói chung, các khoản chi cho đầu tư phát triển đều đạt thấp, nhất là chi đầu tư xây dựng cơ bản (chỉ đạt 76,5% kế hoạch). Ngoài những nguyên nhân đã nói trên, trong công tác quản lý điều hành yếu kém, các khoản thu gắn với nguồn vốn để xây dựng cơ sở hạ tầng ở địa phương (các khoản thu về đất, phí giao thông, thuế nhập khẩu qua biên giới đất liền...) đạt kế hoạch thấp; nguồn vay trong và ngoài nước bù đắp thiếu hụt ngân sách mà chủ yếu để đầu tư xây dựng cơ bản thì luôn gặp lúng túng, khó khăn, bị động và kết quả đạt quá thấp so với dự kiến (2.080 tỷ/7.850 tỷ đồng kế hoạch). Tuy trong quá trình điều hành đã ưu tiên cấp vốn cho các công trình trọng điểm, nhưng nói chung việc cấp vốn thanh toán khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành luôn bị chậm, không bảo đảm tiến độ kế hoạch và đến cuối năm quyết toán còn phải chuyển sang năm sau 1.360 tỷ đồng. Chi cho phủ xanh đồi núi trọc chỉ đạt 97,7%, chi giải quyết việc làm cũng chỉ đạt 82,6% dự toán đầu năm... Điều đáng chú ý là trong khi nguồn vốn đáp ứng còn khó khăn, chưa vững chắc thì việc bố trí các công trình, các dự án còn phân tán, dàn trải..., đã phát sinh tình trạng thi công kéo dài, công trình dở dang, không bảo đảm dứt điểm, đưa vào sử dụng đúng tiến độ ngày càng lớn, gây lãng phí, thất thoát, kém hiệu quả. Mặt khác, việc chấp hành thủ tục, trình tự đầu tư và xây dựng, cũng như công tác quyết toán công trình, hạng mục công trình thiếu nghiêm chỉnh, không chặt chẽ nên đã phát sinh nhiều trường hợp lạm dụng sơ hở gây tiêu cực, vốn đầu tư bị rò rỉ, thất thoát qua nhiều khâu, hiệu quả và chất lượng bị giảm sút.
4. Về cân đối ngân sách nhà nước năm 1994:
So với dự toán ngân sách nhà nước năm 1994 đã được Quốc hội thông qua, số quyết toán thu tăng được 2.779 tỷ 561 triệu đồng, đồng thời số quyết toán chi giảm 2.302 tỷ 829 triệu đồng, dẫn đến số thiếu hụt ngân sách giảm 5.082 tỷ 390 triệu đồng so với mức Quốc hội cho phép. Nhìn chung, việc tăng thu, giảm chi và giảm thiếu hụt ngân sách là theo hướng tích cực. Tuy nhiên, nhìn vào thực chất tình hình diễn ra trong năm 1994, việc giảm một số khoản chi và giảm số thiếu hụt ngân sách đáng kể so với mức Quốc hội cho phép là đều bất bình thường vì thực tế chủ yếu là thiếu nguồn để đáp ứng các nhiệm vụ chi: số dự kiến tăng thu (4.000 tỷ đồng) để đáp ứng cho các nhu cầu tăng chi nhưng không bảo đảm thực hiện được đủ mà chi đã bố trí không thể trì hoãn được trong khi các khoản vay trong và ngoài nước đạt quá thấp so với dự kiến kế hoạch (2.080 tỷ/ KH 7.850 tỷ đồng). Từ tình hình đó, mặc dù giảm chi đầu tư phát triển; giảm mức thiếu hụt ngân sách nhưng đã để lại hậu quả, gánh nặng cho ngân sách năm 1995 và các năm sau như nợ thanh toán khối lượng xây dựng cơ bản 1.360 tỷ đồng, các khoản vay tạm ngân hàng, Kho bạc Nhà nước trên 1.100 tỷ đồng mà chưa trả được trong năm 1994.
Ngoài những vấn đề trên, qua tổng quyết toán ngân sách nhà nước năm 1994 thấy còn có một số vấn đề cần rút kinh nghiệm:
- Nếu so với số ước thực hiện ngân sách nhà nước năm 1994 theo báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thứ 6 của Quốc hội khóa IX, thì số tổng quyết toán này hụt 1.390 tỷ đồng về thu và 623 tỷ đồng về chi. Sự chênh lệch này tuy mức độ có giảm so với các năm trước đây, đã thể hiện có nhiều cố gắng trong việc theo dõi, phân tích thông tin, đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch sát thực tế hơn. Mặc dầu vậy, sự chênh lệch của các số ước này vẫn còn khá lớn, cần sớm khắc phục để việc đánh giá thực hiện năm trước ngày càng trở thành căn cứ tương đối vững chắc, xác thực hơn cho việc lập dự toán năm sau.
- Tình trạng báo cáo quyết toán ngân sách của nhiều Bộ, ngành, địa phương tiến hành chậm, không bảo đảm theo đúng tiến độ thời gian đã quy định, gây khó khăn cho việc tổng hợp, lập tổng quyết toán ngân sách nhà nước. Mặt khác, quyết toán ngân sách của các Bộ, ngành và địa phương cũng như tổng quyết toán ngân sách nhà nước chưa được phân tích, thẩm tra một cách chặt chẽ mà chủ yếu vẫn là bản số liệu tổng hợp đơn thuần về các khoản thu ngân sách đã nộp vào Kho bạc Nhà nước, về các khoản chi ngân sách trên cơ sở cấp phát, xuất quỹ ngân sách các cấp. Từ tình hình đó, Ủy ban chúng tôi đề nghị:
+ Cần tăng cường công tác quản lý thu, chi ngân sách: các khoản thu nhà nước đều phải được tập trung nộp đủ vào ngân sách Nhà nước; các khoản chi phải được kiểm tra, giám sát chặt chẽ, kể cả kiểm soát ngay từ khi xuất quỹ ngân sách tại Kho bạc Nhà nước.
+ Các cấp, các Bộ, ngành và đơn vị cơ sở cần chấp hành nghiêm chỉnh chế độ kế toán, chi phải có chứng từ, hóa đơn, sổ sách cụ thể, rõ ràng và phải được kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ. Quyết toán ngân sách phải tiến hành đúng trình tự, tiến độ thời gian theo quy định, phải có phân tích, đánh giá và bảo đảm tính chính xác, trung thực về số liệu.
+ Hiện nay, cơ quan kiểm toán Nhà nước đã được thành lập, để bảo đảm tính xác thực của bản quyết toán, cần sớm tiến tới tất cả quyết toán ngân sách của các Bộ, ngành, địa phương và đơn vị cơ sở sử dụng kinh phí ngân sách và tổng quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm đều phải qua kiểm toán. Chúng tôi đề nghị tổng quyết toán ngân sách nhà nước từ năm 1995 trở đi phải qua kiểm toán Nhà nước trước khi trình ra Quốc hội. Vì vậy, để có đủ thời gian quyết toán và kiểm toán, việc xem xét phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách nhà nước của Quốc hội có thể tiến hành vào kỳ họp Quốc hội đầu năm sau năm báo cáo (quyết toán năm 1995 sẽ phê chuẩn vào kỳ họp Quốc hội đầu năm 1997).
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Trên đây là một số ý kiến của Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội, kính trình Quốc hội xem xét phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách nhà nước năm 1994.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội