VĂN KIỆN QUỐC HỘI TOÀN TẬP TẬP VIII (1992-1997) Quyển 3 1995-1996

 

TỜ TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ
VỀ DỰ ÁN LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

(Do ông Hồ Tế, Bộ trưởng Bộ Tài chính
đọc tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá IX, ngày 08-3-1996)

PHẦN THỨ NHẤT

THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI XÂY DỰNG LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Trong hệ thống tài chính, ngân sách nhà nước (NSNN) là khâu chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước do Hiến pháp quy định. Đồng thời, ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng của Nhà nước để điều chỉnh vĩ mô đối với toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội và bảo đảm an ninh Quốc gia.

Nhờ có đường lối chính sách đổi mới đúng đắn của Đảng và Nhà nước được thực hiện trong 10 năm gần đây, nhất là từ năm 1989, đã tạo ra sức giải phóng và sử dụng ngày càng có hiệu quả các nguồn nhân tài vật lực trong nước và thu hút nguồn lực bên ngoài, đưa tới những thành quả rất quan trọng về phát triển kinh tế, góp phần ổn định chính trị, từng bước tạo khả năng giải quyết hợp lý những vấn đề xã hội và an ninh quốc phòng. Trong thành quả của công cuộc đổi mới đó, nền tài chính quốc gia nói chung và ngân sách nhà nước nói riêng đã có bước cải thiện cơ bản về huy động và sử dụng các nguồn lực cho đầu tư phát triển, xử lý lạm phát, cải thiện thu chi ngân sách với bước ngoặt từ chỗ luôn thiếu hụt cạn kiệt, từng bước bảo đảm thu đủ chi thường xuyên với mức tăng khá nhanh, bắt đầu có tích lũy.

Nói riêng về ngân sách nhà nước, trong điều kiện chưa ban hành được Luật, Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định, quyết định làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý và điều hành ngân sách. Công tác quản lý và điều hành ngân sách nhà nước trong thời gian qua đã đạt được những kết quả quan trọng, cụ thể là:

- Việc huy động các nguồn thu đã có chuyển biến tốt: số thu ngân sách nhà nước ngày càng tăng và nguồn thu ngày càng mở rộng, thu trong nước không ngừng tăng lên, năm sau cao hơn năm trước, tỷ lệ động viên GDP vào ngân sách cũng có nhiều tiến bộ. Nhờ đó, thu trong nước trước đây không đủ chi tiêu dùng thường xuyên, đến nay đã bảo đảm và có phần dành cho đầu tư phát triển và trả nợ.

- Chi ngân sách ngày càng tăng đã phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế chính trị của từng thời kỳ. Cơ cấu chi từng bước được bố trí hợp lý và tình trạng bao cấp qua chi ngân sách được thu hẹp dần.

- Công tác quản lý ngân sách đi dần vào nền nếp. Thu thực hiện theo luật và chính sách chế độ của Nhà nước, đã cố gắng bao quát nguồn thu và chống thất thu. Việc bố trí và quản lý chi ngân sách được cải tiến và có tiến bộ, công tác kiểm tra, kiểm soát chi tiêu được chú trọng hơn.

- Việc phân công trách nhiệm và quyền hạn quản lý ngân sách giữa Trung ương và địa phương đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần cho phù hợp với yêu cầu của từng giai đoạn, nhờ đó trong chừng mực nhất định đã phát huy được tính năng động của các cấp chính quyền. Chính phủ và nhiều địa phương đã chú trọng chăm lo đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế - xã hội. Trong điều kiện nguồn vốn của Trung ương có hạn, các địa phương đã quan tâm chỉ đạo khai thác nguồn thu tại chỗ để tận dụng nguồn tăng thu, đồng thời sắp xếp lại chi, bảo đảm các khoản chi thiết yếu để tăng đầu tư cho các cơ sở kinh tế. Nhiều xí nghiệp mới hình thành và làm ăn có hiệu quả đã làm tăng nhanh nguồn thu ngân sách nhà nước trên địa bàn, góp phần quan trọng giải quyết các nhu cầu chi của địa phương và chung của cả nước.

Bên cạnh những mặt tiến bộ, tích cực nêu trên, công tác quản lý ngân sách nhà nước vẫn còn nhiều thiếu sót và hạn chế.

Một là, chất lượng công tác kế hoạch hoá ngân sách chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý:

Lập và giao kế hoạch thường chậm và kéo dài, chất lượng kế hoạch thấp, nhiều chính sách, chủ trương ảnh hưởng lớn đến thu, chi ngân sách nhưng không được quyết định trước năm kế hoạch nên gây khó khăn trong điều hành và thường phải bổ sung điều chỉnh; kế hoạch từ cơ sở chưa vững chắc và tích cực, có xu hướng lập kế hoạch thu thấp để cuối năm vượt kế hoạch có nguồn tăng chi, lập kế hoạch chi cao để được xét mức bổ sung nhiều; công tác lập kế hoạch chưa được tập trung vào một đầu mối, nguồn lực của ngân sách không được khai thác triệt để. Kế hoạch thiếu chi tiết dẫn đến khó khăn trong giám sát và điều hành.

Hai là, quản lý ngân sách nhà nước chưa chặt chẽ, kém hiệu quả:

Chính sách thu và việc quản lý thu chưa bao quát hết nguồn thu, còn thất thoát thu ngân sách. Hệ thống thu ngân sách tuy đã được hình thành, nhưng công tác thu chưa được tập trung thống nhất, ngoài hệ thống thuế thuộc Bộ Tài chính và Tổng cục Hải quan quản lý thu còn nhiều cơ quan và địa phương có thu các khoản khác (phí và lệ phí); với tình hình thực tế này và trong cơ chế hiện hành các khoản thu nói trên chưa được quản lý thống nhất và phản ánh đầy đủ vào ngân sách. Trong quản lý nhà nước cũng còn tư tưởng coi việc quản lý và tổ chức thu ngân sách nhà nước là trách nhiệm chuyên môn của ngành Tài chính nên thường thiếu sự phối hợp chỉ đạo và tổ chức thực hiện thống nhất giữa các ngành, các cấp.

Về chi, tình trạng phổ biến là:

+ Nhiều khoản chi sai chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, chi không đúng mục đích.

+ Có nhiều kênh cấp phát cho cùng một đối tượng, một mục đích dẫn đến chồng chéo và phân tán nguồn vốn.

+ Cơ chế cấp phát còn qua nhiều khâu, nhiều cấp thủ tục rườm rà mà vẫn còn nhiều sơ hở, gây thất thoát lớn cho ngân sách.

+ Việc kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau khi cấp phát chưa được quy định cụ thể, rõ ràng. Nhiều khoản chi thực hiện theo tính chất "khoán trắng" không có sự kiểm tra, kiểm soát và không quyết toán.

+ Trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình quản lý và quyết định các khoản chi chưa được quy định cụ thể rõ ràng dẫn đến tuỳ tiện chi sai mục đích, vi phạm kỷ cương, kỷ luật tài chính.

Ba là, công tác kế toán và quyết toán ngân sách nhà nước chưa chấp hành nghiêm chỉnh Pháp lệnh kế toán thống kê:

Nhiều đơn vị sử dụng vốn ngân sách và các cấp ngân sách không chấp hành đúng các chế độ về kế toán và quyết toán, thậm chí cố tình phản ánh sai thực tế, quyết toán khống. Công tác kiểm tra xét duyệt quyết toán không được thực hiện thường xuyên và làm còn sơ sài hình thức, các vi phạm chế độ kế toán và quyết toán không được xử lý hoặc xử lý không nghiêm, thời gian lập quyết toán thường chậm, gây nhiều khó khăn cho công tác tổng hợp quyết toán ngân sách nhà nước; quyết toán ngân sách hàng năm chưa được kiểm toán.

Bốn là, việc xác định trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan nhà nước các cấp chưa được quy định rõ ràng và cụ thể:

+ Theo Hiến pháp, Quốc hội và Hội đồng nhân dân đều là cơ quan quyết định ngân sách nhưng thẩm quyền quyết định ngân sách giữa Quốc hội và Hội đồng nhân dân chưa được phân định rõ nên vai trò của Hội đồng nhân dân bị hạn chế và "quyền" của một cấp chính quyền về ngân sách không được thể hiện đầy đủ. Thời gian để Quốc hội và Hội đồng nhân dân xem xét thảo luận ngân sách còn quá ít, chưa có điều kiện đi sâu vào chi tiết các khoản thu, chi nên mặc dầu kế hoạch ngân sách hàng năm sau khi Quốc hội phê chuẩn là một đạo luật nhưng hiệu lực chấp hành còn thấp. Trong quá trình thảo luận quyết định ngân sách thường tách rời nguồn thu với yêu cầu chi, chỉ đề nghị tăng chi, ít quan tâm đến thu và chưa gắn thu với chi để bảo đảm cân đối thu, chi ngân sách.

+ Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền thường thay đổi và không ổn định do đó chưa tạo cho các địa phương chủ động xây dựng và điều hành ngân sách. Thiếu cơ chế khuyến khích các địa phương chăm lo khai thác phát triển nguồn thu, sắp xếp hợp lý các nhu cầu chi và cũng chưa tạo điều kiện để các địa phương đang nhận bổ sung từ ngân sách trung ương cố gắng vươn lên để tự cân đối hoặc giảm bớt sự hỗ trợ của ngân sách trung ương.

+ Ủy ban nhân dân là cơ quan quản lý ngân sách trong những năm qua đã có nhiều quan tâm chỉ đạo nhưng vẫn thiếu những biện pháp cụ thể. Cũng còn không ít địa phương chưa thực sự chủ động điều hành ngân sách được giao, chưa có biện pháp tích cực khai thác nguồn thu, sắp xếp nhiệm vụ chi nên khi có những nhu cầu chi phát sinh thường đề nghị ngân sách cấp trên xử lý.

+ Quyền hạn và trách nhiệm của các Bộ, cơ quan tổng hợp đối với ngân sách nhà nước còn chồng chéo, chưa được phân định rõ dẫn đến thủ tục lập và bảo vệ kế hoạch qua nhiều khâu, nhiều nấc; các địa phương phải bảo vệ kế hoạch với nhiều cơ quan (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Bộ quản lý chuyên ngành, các cơ quan chủ quản chương trình mục tiêu), gây nhiều phiền hà, thủ tục hành chính rườm rà, nhưng hiệu quả công tác kế hoạch thấp, ngân sách bị phân tán.

+ Bộ Tài chính và cơ quan tài chính các cấp là cơ quan chuyên môn tham mưu cho chính quyền trong quản lý ngân sách nhưng chưa phát huy tốt vai trò, vị trí của mình, chưa có đầy đủ những quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm quản lý của từng ngành, từng cấp và đơn vị; cũng không quan tâm đầy đủ đến chức năng giám đốc kiểm tra các hoạt động nên chưa có những tác động mạnh mẽ, có hiệu quả đến việc quản lý các nguồn lực tài chính phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

+ Ý thức chấp hành các quy định về quản lý ngân sách của một số đơn vị và tổ chức kinh tế chưa được đề cao. Thu ngân sách nộp chậm, chiếm dụng nguồn thu ngân sách để làm vốn, chi tiêu kém hiệu quả, nhiều hiện tượng phô trương hình thức gây lãng phí công quỹ của Nhà nước...

Tình hình tồn tại trên đây có nhiều nguyên nhân nhưng trong đó quan trọng phải kể đến là hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước hiện hành tuy đã được sửa đổi, bổ sung nhưng vẫn đang trong tình trạng chắp vá, không đồng bộ và hiệu lực pháp lý thấp; đặc biệt là từ năm 1989 tới nay, công cuộc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế được thực hiện mạnh mẽ đang đòi hỏi phải tăng cường vai trò điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước, thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật thì cơ chế quản lý ngân sách nhà nước hiện hành càng bộc lộ rõ những mặt tồn tại, yếu kém. Đây là một trong những nguyên nhân làm hạn chế kết quả hoạt động của ngân sách nhà nước và tạo ra tình trạng quản lý lỏng lẻo, phá vỡ kỷ luật, kỷ cương tài chính, từ đó, vai trò của tài chính nhà nước trong hệ thống tài chính quốc gia không những không được tăng cường, mà có phần bị suy yếu, nguồn lực tài chính bị phân tán. Để khắc phục, cần thiết phải đổi mới cơ chế quản lý ngân sách nhà nước và thực hiện cơ chế quản lý theo pháp luật. Chính vì vậy, việc xây dựng và ban hành Luật ngân sách nhà nước đang là một đòi hỏi cấp bách, được Quốc hội, Chính phủ, các ngành, các cấp rất quan tâm.

PHẦN THỨ HAI

QUAN ĐIỂM XÂY DỰNG VÀ NỘI DUNG CƠ BẢN
CỦA LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Việc xây dựng Luật ngân sách nhà nước được bắt đầu từ giữa năm 1991. Sau nhiều lần soạn thảo, chỉnh lý, bổ sung, tiếp thu ý kiến của các Bộ, ngành, các địa phương, các thành viên Chính phủ, các chuyên gia trong và ngoài nước và xin ý kiến các đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ 4 và thứ 8, Quốc hội khoá IX. Dự thảo Luật lần này đã được Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến để trình ra Quốc hội.

I- NHỮNG YÊU CẦU VÀ QUAN ĐIỂM XÂY DỰNG
LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Luật ngân sách nhà nước phải thể hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước, bảo đảm vai trò của ngân sách nhà nước phục vụ và thúc đẩy sự phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, củng cố an ninh, quốc phòng, bồi dưỡng và phát huy nhân tố con người nhằm thực hiện chiến lược công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

2. Luật ngân sách nhà nước được xây dựng trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 và phù hợp với Luật tổ chức Quốc hội; Luật tổ chức Chính phủ; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; các luật, pháp lệnh hiện hành.

3. Quan điểm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:

- Luật ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc tập trung, dân chủ và yêu cầu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia của Nhà nước. Các cơ chế, chính sách thu, chi và phương thức quản lý ngân sách nhà nước phải được thống nhất do Trung ương quy định; các cấp chính quyền ở địa phương được đề cao vai trò, quyền hạn, trách nhiệm và khuyến khích tính chủ động sáng tạo trong việc quản lý ngân sách nhà nước trong khuôn khổ luật pháp và những quy định của Trung ương.

- Luật ngân sách nhà nước phải xác định và phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền nhà nước ở Trung ương và địa phương trong việc quản lý ngân sách nhà nước.

- Trong hệ thống ngân sách nhà nước, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung nguồn tài chính cơ bản đủ để bảo đảm các nhiệm vụ chi quan trọng của quốc gia như an ninh, quốc phòng, đối ngoại, trả nợ, những lĩnh vực và những phần quan trọng về giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội có tầm toàn quốc..., các nhiệm vụ chi quyết định đến định hướng phát triển của đất nước như đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Đồng thời, phải bảo đảm vai trò bổ sung, điều hoà giữa các địa phương, tạo ra cơ cấu kinh tế hợp lý, có hiệu quả và sự công bằng giữa các vùng trong cả nước.

- Ngân sách các cấp được giao nguồn thu tương ứng nhiệm vụ chi ổn định để chính quyền các cấp chủ động thực hiện các nhiệm vụ được giao theo Luật định.

4. Luật ngân sách nhà nước phải đáp ứng được các yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý ngân sách nhà nước, phải là cơ sở pháp lý để điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong quá trình lập, chấp hành và kiểm soát ngân sách nhằm lập lại trật tự kỷ cương tài chính, ngăn chặn các hành vi tiêu cực.

5. Luật ngân sách nhà nước phải được xây dựng trên cơ sở yêu cầu thực tế đặt ra trong quá trình quản lý ngân sách nhà nước, phù hợp với đặc điểm và xu hướng phát triển của nền kinh tế Việt Nam, đồng thời phù hợp với thông lệ quốc tế. Luật ngân sách nhà nước vừa có tính chất kế thừa những mặt tích cực của cơ chế quản lý ngân sách nhà nước hiện nay, vừa phải tạo ra sự đổi mới cho phù hợp với tình hình mới.

II- BỐ CỤC CỦA DỰ THẢO LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Bản Dự thảo Luật ngân sách nhà nước trình Quốc hội lần này gồm 8 chương, 68 điều.

Chương I: "Những quy định chung", nói rõ bản chất và quy định những nguyên tắc bảo đảm sự quản lý tập trung thống nhất về ngân sách nhà nước.

Chương II: "Nhiệm vụ và quyền hạn về ngân sách nhà nước" quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn về ngân sách nhà nước của Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, thủ trưởng các Bộ, cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội.

Chương III: "Nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp", quy định nguyên tắc chung và các quy định cụ thể về nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp.

Chương IV: "Lập ngân sách nhà nước", quy định nội dung, trình tự và phương pháp lập dự toán ngân sách nhà nước, quyết định ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước.

Chương V: "Chấp hành ngân sách nhà nước", quy định về nguyên tắc, trình tự thực hiện ngân sách, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan chủ quản, cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước và các đơn vị trong quá trình thực hiện ngân sách nhà nước.

Chương VI: "Kế toán và quyết toán ngân sách nhà nước", quy định về nguyên tắc, trình tự, nội dung lập và phê chuẩn quyết toán ngân sách.

Chương VII: "Kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm", quy định về việc thanh tra, kiểm tra trong quá trình quản lý ngân sách nhà nước; các trường hợp vi phạm luật và hình thức xử lý.

Chương VIII: "Điều khoản thi hành", quy định về hiệu lực thi hành của Luật ngân sách nhà nước.

III- NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA DỰ ÁN LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Hệ thống ngân sách nhà nước:

Theo Hiến pháp và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, chính quyền nhà nước gồm 4 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã. Mỗi cấp chính quyền đều có chức năng, nhiệm vụ quản lý kinh tế - chính trị - xã hội được giao theo luật định. Qua thảo luận về hệ thống ngân sách, có nhiều ý kiến khác nhau: nhiều ý kiến đề nghị 4 cấp ngân sách theo 4 cấp chính quyền; một số ý kiến cho rằng nhiệm vụ của quận, huyện hiện được giao trong phạm vi hẹp, không có cơ sở kinh tế và nguồn thu để bảo đảm phần lớn yêu cầu chi của ngân sách cấp mình nên chỉ là cấp dự toán, do đó hệ thống ngân sách chỉ gồm 3 cấp: Trung ương, tỉnh và xã; cũng có ý kiến cho rằng chỉ có ngân sách trung ương và ngân sách xã là cấp ngân sách hoàn chỉnh.

Do nhận thức ngân sách là phương tiện vật chất để các Bộ, cơ quan Trung ương và chính quyền địa phương các cấp chủ động thực hiện nhiệm vụ được giao, vì vậy, Dự Luật quy định hệ thống ngân sách nhà nước gồm: ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Ngân sách trung ương để bảo đảm ngân sách cho Chính phủ, các Bộ, cơ quan Trung ương thực hiện các nhiệm vụ của Quốc gia; ngân sách các cấp ở địa phương để bảo đảm ngân sách cho Ủy ban nhân dân và các cơ quan chức năng ở địa phương thực hiện các nhiệm vụ của địa phương. Nội dung thu, chi của từng cấp quy định phù hợp với phân cấp về kinh tế - xã hội và khả năng quản lý.

2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:

Qua thảo luận, có ý kiến đề nghị trong Luật chỉ quy định các nguyên tắc phân cấp, còn việc quy định cụ thể từng nhiệm vụ chi, nguồn thu giao cho Chính phủ quy định; cũng có ý kiến đề nghị Luật phải quy định chi tiết từng nhiệm vụ chi, nguồn thu cho từng cấp, nhưng đa số đều thống nhất dù trong Luật quy định hay để Chính phủ quy định đều phải quy định chi tiết, rõ ràng từng nhiệm vụ chi, nguồn thu cho từng cấp để phát huy quyền chủ động thực sự của các cấp chính quyền.

Đây là nội dung cơ bản, quan trọng của Luật có ý nghĩa lớn trong việc đưa các hoạt động ngân sách vào khuôn khổ pháp luật, vì vậy dự Luật quy định nguyên tắc phân cấp nhiệm vụ chi và các nguồn thu cho từng cấp chính quyền ổn định từ 3 đến 5 năm (giai đoạn đầu là 3 năm rút kinh nghiệm dần, các giai đoạn sau là 5 năm) để các địa phương chủ động trong việc kế hoạch hoá phát triển kinh tế - xã hội và bố trí ngân sách của địa phương mình; đồng thời, khuyến khích các địa phương phát huy tính chủ động, sáng tạo khai thác tiềm năng sẵn có của địa phương.

Đồng thời, nền kinh tế nước ta đang trong thời kỳ đổi mới, cơ cấu nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước thường có biến động qua các năm, để bảo đảm tính thống nhất của ngân sách nhà nước, trong quá trình đổi mới do thay đổi nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội; do thay đổi cơ chế chính sách thu, chi; hoặc do yếu tố khách quan khác, Luật cho phép Chính phủ được quyền điều chỉnh lại phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp cho phù hợp.

Việc phân cấp nhiệm vụ chi, phân giao nguồn thu cho từng cấp trong dự Luật đã quán triệt các nguyên tắc sau đây:

- Phân cấp rõ, ổn định nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền; những nhiệm vụ gắn với chức năng quản lý của cấp nào thì phân cấp cho cấp đó.

- Ngân sách trung ương đóng vai trò chủ đạo, phải tập trung nguồn tài chính cơ bản đủ để thực hiện những nhiệm vụ quan trọng trên phạm vi cả nước.

- Phân cấp gắn với hiệu quả quản lý từng nhiệm vụ chi, nguồn thu (cấp nào quản lý có hiệu quả hơn sẽ phân cấp cho cấp đó); những nhiệm vụ ổn định, mang tính thường xuyên, có tính xã hội rộng phân cấp cho chính quyền địa phương; tuỳ theo yêu cầu của nhiệm vụ quản lý của từng cấp để giao nhiệm vụ cho phù hợp.

Về phân chia điều tiết một số khoản thu:

Nguồn thu của ngân sách nhà nước được phân làm 3 loại: loại thu ngân sách trung ương 100%, loại thu ngân sách địa phương 100%, và loại thu phân chia theo tỷ lệ chung cho cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; Dự thảo Luật quy định cụ thể như sau:

- Các khoản thu cả nước nhưng chỉ phát sinh trên một số địa bàn, nộp 100% vào ngân sách trung ương, gồm: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt; các khoản thu từ dầu khí, thuế lợi tức của các đơn vị hạch toán toàn ngành, phí và lệ phí Trung ương.

- Các khoản thu nộp 100% vào ngân sách địa phương là những nguồn thu trên địa bàn, phản ánh trực tiếp tình hình kinh tế trên địa bàn, gắn nhiều với kết quả chỉ đạo của địa phương, gồm: thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu cấp quyền sử dụng đất, thu về hoạt động xổ số kiến thiết, lệ phí trước bạ, thu tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước, thuế nhà đất, tiền thuê đất, phí và lệ phí địa phương, thuế môn bài, thuế sát sinh, thu khác ngoài quốc doanh, thu khác ngân sách của địa phương.

- Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ chung cho cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương gồm: thuế doanh thu, thuế lợi tức, thuế thu nhập, thuế tài nguyên, thu sử dụng vốn ngân sách.

Đối với các tỉnh mà những nguồn thu này phải để lại đến 100% vẫn không đủ chi thì được ngân sách trung ương bổ sung để bảo đảm yêu cầu chi được phân cấp. Như vậy các khoản thu của ngân sách trung ương ngoài việc bảo đảm yêu cầu chi mang tính chất quốc gia còn phải điều hoà cho các tỉnh có nguồn thu ít, bảo đảm công bằng và phát triển cân đối giữa các vùng trong cả nước.

Ngoài ra, có một số ý kiến nêu là: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt cũng nên phân chia theo tỷ lệ chung cho cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Về điểm này xin báo cáo rõ như sau:

+ Về thuế xuất khẩu, nhập khẩu: thực chất chủ yếu là thuế nhập khẩu (chiếm tới 98% tổng số thu) vì phần lớn hàng hóa xuất khẩu không tính thuế hoặc nếu có thì thuế suất thấp. Vì vậy, thu thuế xuất khẩu, nhập khẩu chính là điều tiết vào đối tượng tiêu dùng hàng nhập khẩu do các đơn vị kinh doanh xuất nhập khẩu nộp tập trung ở một số cửa khẩu. Trường hợp đơn vị kinh doanh xuất nhập khẩu và hàng hóa xuất khẩu ở địa phương này nộp thuế ở cửa khẩu thuộc địa phương khác là phổ biến. Do đó kết quả thu thuế xuất khẩu, nhập khẩu không phản ánh kết quả kinh tế của địa phương có cửa khẩu và càng không thể phân tích được địa phương nào có công thu, thu nhiều hay thu ít. Mặt khác, khoản thu này chỉ phát sinh ở các địa phương có cửa khẩu, là nguồn thu lớn có tính chất ổn định trên phạm vi quốc gia, nhưng lại không ổn định ở từng cửa khẩu do nguồn hàng thông qua cửa khẩu thường thay đổi.

+ Về thuế tiêu thụ đặc biệt: khoản này thu vào một số sản phẩm tiêu dùng cao cấp; chịu sự chi phối về chính sách tiêu dùng của Trung ương và đối tượng điều tiết nộp thuế là người tiêu dùng, các doanh nghiệp chỉ là người nộp thuế thay. Mặt khác, những năm tới khoản thu này không chỉ là những mặt hàng rượu, bia, thuốc lá, mà với việc nước ta tham gia AFTA, các mặt hàng nhập khẩu phải giảm thuế suất tối đa bằng 60% nên nhiều mặt hàng nhập khẩu sẽ chuyển một phần từ thuế nhập khẩu sang thu dưới hình thức thuế tiêu thụ đặc biệt (từ 01-01-1996 thuế nhập khẩu ô tô, xe máy, xăng đã chuyển một phần từ thuế nhập khẩu sang thu dưới hình thức thuế tiêu thụ đặc biệt). Vì vậy, cần tập trung nguồn thu này về ngân sách trung ương để bảo đảm tương ứng với nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương (khoảng 70% nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước).

- Có một số ý kiến khác nêu là; thu dành cho ngân sách địa phương theo một tỷ lệ chung giữa tổng chi ngân sách địa phương và tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn (trừ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và các khoản thu từ dầu khí). Nếu theo phương án này sẽ có một số điểm như sau:

+ Không có tác dụng khuyến khích các địa phương tận thu các khoản thu gắn chặt với địa phương như các khoản thu từ nhà và đất, thu thuế sử dụng đất nông nghiệp, thu xổ số kiến thiết... (các khoản thu nộp ngân sách địa phương 100% đã nêu trong phương án của Dự thảo Luật ngân sách nhà nước).

+ Một số khoản thu là nguồn để chi cho các mục tiêu nhất định như: thu cấp quyền sử dụng đất để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, thu về xổ số kiến thiết để chi đầu tư xây dựng các công trình phúc lợi công cộng, thu tiền bán nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước để chi đầu tư phát triển quỹ nhà, nếu cũng điều tiết theo tỷ lệ chung như các khoản thu khác sẽ không hợp lý, không khuyến khích địa phương.

Vì vậy, đề nghị chấp nhận như phương án nguồn thu đã được thể hiện trong Dự thảo Luật ngân sách nhà nước.

Ngoài ra, có thể có một hình thức thưởng khuyến khích cho những địa phương thu vượt kế hoạch (hoặc hỗ trợ thu vượt kế hoạch) những khoản thu được phân giao 100% cho ngân sách trung ương.

Theo dự kiến phân cấp nguồn thu ngân sách như trên, có một số thay đổi so với hiện hành như sau:

Về thu:

- Thu hẹp các khoản thu nộp vào ngân sách trung ương 100%: ngân sách trung ương chỉ thu 100% các khoản thuế gián thu và các khoản thu phát sinh không đều, không thường xuyên và không ổn định giữa các địa phương (thu từ hoạt động khai thác dầu khí, thuế xuất nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế lợi tức các đơn vị hạch toán toàn ngành và các khoản phí, lệ phí của Trung ương).

- Tăng thêm các khoản thu nộp vào ngân sách các cấp ở địa phương 100% như các khoản thu từ nhà và đất nhằm tạo điều kiện và khuyến khích các địa phương quản lý chặt chẽ nhà, đất và khai thác nguồn thu này để tạo nguồn đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển quỹ nhà ở địa phương.

Tăng thêm các khoản thu phân chia theo tỷ lệ chung giữa các cấp: thuế doanh thu, thuế lợi tức, thuế tài nguyên, thuế thu nhập dân cư, thu sử dụng vốn ngân sách nhà nước nhằm nâng cao trách nhiệm quản lý, khai thác nguồn thu của các cấp chính quyền và tạo nguồn thu để cân đối ngân sách từng cấp.

Về chi:

- Chi đầu tư phát triển: giao cho địa phương thực hiện những công trình đầu tư cơ sở hạ tầng gắn với nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội của địa phương, mang tính thường xuyên cho phù hợp với chức năng quản lý kinh tế - xã hội của địa phương và tạo điều kiện để ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi của địa phương.

Trung ương đầu tư cho các công trình cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội lớn hoặc đầu tư điều chỉnh cơ cấu kinh tế và chi toàn bộ việc đầu tư cho doanh nghiệp: xây dựng cơ bản (nếu có), vốn lưu động, trợ giá, dự trữ, v.v..

- Về chi thường xuyên:

+ Chi về giáo dục: hiện nay, địa phương lo cả cơ sở vật chất và chi thường xuyên. Qua thảo luận có ý kiến đề nghị Trung ương lo toàn bộ chi lương, địa phương lo toàn bộ cơ sở vật chất và chi thường xuyên; cũng có ý kiến đề nghị địa phương chi cơ sở vật chất và chi thường xuyên cho cấp II và cấp III, Trung ương lo chi thường xuyên cấp I (vì là cấp Nhà nước phổ cập), v.v.. Giáo dục phổ thông mang tính xã hội rộng rãi, gắn với dân trên địa bàn và để toàn dân có điều kiện chăm lo cho giáo dục nên trong dự Luật quy định do ngân sách địa phương chi.

+ Về tiền lương, có ý kiến đề nghị Trung ương thống nhất quản lý chi trả toàn bộ lương cho hệ thống công chức từ Trung ương đến huyện để quản lý chặt chẽ việc tuyển dụng công chức và thực hiện chế độ tiền lương thống nhất. Nhưng theo cơ chế phân cấp quản lý cán bộ hiện hành thì chính quyền cấp nào quản lý công chức thuộc cấp đó, nếu địa phương quản lý con người mà Trung ương trả lương thì sẽ có sự lủng củng, thiếu đồng bộ. Mặt khác, với cơ chế kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước sẽ buộc các đơn vị phải trả lương đúng chế độ và biên chế được duyệt, vì vậy, Dự Luật quy định phân cấp chi lương theo phân cấp quản lý cán bộ.

+ Về ngân sách xã và ngân sách đô thị có đặc thù, cần có các quy định riêng cho phù hợp. Dự luật xử lý như sau:

·     Hoạt động thu, chi ngân sách xã, thị trấn gắn với nhiệm vụ cơ sở, ngoài các nhiệm vụ thu, chi quan hệ trực tiếp với ngân sách nhà nước theo các quy định chung còn gắn với cộng đồng dân cư, nên dự luật cho phép chính quyền cấp xã được lập quỹ huy động vốn đầu tư trên nguyên tắc tự nguyện, hoạt động thu chi công khai, có kiểm tra, kiểm soát để dùng vào mục đích chung của tập thể, cộng đồng dân cư tại xã.

·     Để phù hợp với đặc điểm và tạo điều kiện khuyến khích sự phát triển của các đô thị, Dự Luật quy định bổ sung một số nhiệm vụ chi cho ngân sách các đô thị như: đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội (giao thông nội thị, cấp thoát nước,...), chi về phúc lợi công cộng, điện chiếu sáng, vệ sinh đô thị... Đồng thời, cũng quy định thêm nguồn thu như: điều tiết thuế doanh thu, thuế lợi tức, lệ phí trước bạ và cho phép thu thêm một số khoản thu, phụ thu về sự nghiệp đô thị như: phí vệ sinh, phụ thu điện, nước, điện thoại..., và lập quỹ đầu tư theo quy định của Chính phủ và được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cho phép.

+ Quận và phường là đơn vị hành chính nội thị có đặc thù riêng, chủ yếu thực hiện chức năng quản lý nhà nước; các chức năng quản lý kinh tế, văn hoá, xã hội và đô thị nằm trong tổng thể chung của thành phố, thị xã do thành phố, thị xã đứng ra tổ chức và thực hiện như: cấp thoát nước, chiếu sáng, vệ sinh đô thị, các công trình công cộng, bảo đảm trật tự giao thông. Những nhiệm vụ này không thể chia cắt nên chỉ phân cấp cho quận ở mức độ cần thiết. Vì vậy, để tránh phân tán ngân sách, giảm bớt bộ máy nên dự Luật quy định đối với quận được phân cấp một số nguồn thu và chuyển một phần từ ngân sách thành phố xuống để chi cho các nhiệm vụ được giao; đối với phường được để lại một số khoản thu phát sinh tại phường và nguồn kinh phí chủ yếu của phường do ngân sách cấp trên bảo đảm.

Việc phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi như trên đã đáp ứng được hai yêu cầu cơ bản của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:

Một là, dự án Luật đã bảo đảm tính tập trung, thống nhất của ngân sách quốc gia; cơ chế chính sách và phương pháp quản lý ngân sách nhà nước thống nhất theo quy định chung; địa phương tập trung chăm lo cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội được giao; Trung ương đảm nhận những nhiệm vụ chi chính và quan trọng mang tính quốc gia, thực hiện điều chỉnh cơ cấu kinh tế, bảo đảm sự phát triển cân đối, hợp lý giữa các vùng, các ngành, các địa phương theo tốc độ và bước đi thích hợp; đồng thời, đã giải quyết được những đặc thù riêng của cấp xã và các đô thị.

Hai là, với việc phân cấp ngân sách ổn định các nguồn thu cũng như các nhiệm vụ chi; ổn định tỷ lệ điều tiết; ổn định số bổ sung từ ngân sách trung ương (hàng năm chỉ điều chỉnh một phần theo hệ số trượt giá) đã tạo thế chủ động và khuyến khích tính năng động của chính quyền địa phương các cấp và xoá bỏ về cơ bản tình trạng co kéo, tranh chấp hằng năm giữa Trung ương và địa phương. Trên cơ sở pháp luật về thu, các định mức tiêu chuẩn, chế độ về chi thống nhất và chế độ phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, Hội đồng nhân dân quyết định và phân bổ ngân sách cấp mình, phù hợp với nguyện vọng và quyền lợi của nhân dân địa phương trong khuôn khổ pháp luật và định hướng phát triển chung về kinh tế - xã hội. Với cơ chế này sẽ tạo động lực để các địa phương chăm lo, phát triển nguồn thu, bố trí chi hợp lý, có hiệu quả.

Dự luật quy định nguồn thu gắn với sự chỉ đạo của từng cấp, quy định thu 100% cho từng cấp; nguồn thu phân chia giữa các cấp theo tỷ lệ ổn định, như:

- Giữa Trung ương với tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương gồm: các loại thuế doanh thu, thuế lợi tức, thuế thu nhập, thuế tài nguyên, thu sử dụng vốn ngân sách nhà nước.

- Giữa tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương với huyện, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh và xã gồm: thuế doanh thu, thuế lợi tức, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu cấp quyền sử dụng đất, thuế nhà, đất.

Ngoài ra, chính quyền địa phương còn được quy định thu một số khoản phí, lệ phí; phụ thu và huy động đóng góp của các tổ chức, nhân dân theo quy định của Thủ tướng Chính phủ.

3. Về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước:

Dự Luật cần quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ công tác trong việc quản lý ngân sách nhà nước của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp trên cơ sở Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nhằm quản lý tốt ngân sách nhà nước, giảm bớt thủ tục hành chính, hạn chế quan liêu và tiêu cực, dễ kiểm tra, kiểm soát.

a) Về quyền hạn của Quốc hội:

Qua thảo luận có nhiều ý kiến khác nhau về quyền hạn của Quốc hội đối với ngân sách nhà nước, tập trung là:

- Một số ý kiến đề nghị Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước; phân bổ ngân sách nhà nước theo lĩnh vực và phân bổ chi tiết ngân sách nhà nước cho từng Bộ, địa phương.

Trong điều kiện thực tế hiện nay, để phân bổ chi tiết ngân sách nhà nước cho từng Bộ, địa phương là khối lượng công việc rất lớn trong khi thời gian họp của Quốc hội có hạn; mặt khác, tinh thần của dự luật là phân cấp ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các địa phương để địa phương chủ động quyết định và điều hành ngân sách của mình theo quy định chung của Trung ương. Nếu Quốc hội phân bổ ngân sách cho từng tỉnh sẽ hạn chế quyền của Hội đồng nhân dân đã được ghi trong Hiến pháp, cũng như Luật tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, không phát huy được tính chủ động của từng địa phương trong việc khai thác nguồn thu và bố trí các nhiệm vụ chi.

- Một số ý kiến đề nghị Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và nguồn bù đắp ngân sách nhà nước; phân bổ ngân sách nhà nước theo lĩnh vực; phân bổ ngân sách trung ương cho từng Bộ, cơ quan Trung ương.

- Một số ý kiến đề nghị Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước; phân bổ ngân sách nhà nước theo lĩnh vực; giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định phê chuẩn phân bổ ngân sách trung ương.

Để phù hợp với tình hình thực tế hiện nay và một số năm tới, Dự Luật quy định: Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước; phân bổ ngân sách nhà nước theo từng lĩnh vực; Quốc hội ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định phê chuẩn phân bổ ngân sách trung ương gồm cả số bổ sung cho ngân sách địa phương.

Quy định như Dự Luật phù hợp với Hiến pháp và bảo đảm Quốc hội quyết định những vấn đề then chốt nhất về ngân sách nhà nước; đồng thời Quốc hội vẫn giám sát được phân bổ ngân sách trung ương và ngân sách của các địa phương.

b) Về quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp:

Dự Luật quy định Hội đồng nhân dân quyết định dự toán ngân sách của cấp mình trên cơ sở khả năng thu, nhiệm vụ chi và mức bổ sung (nếu có) giao ổn định từ 3 - 5 năm, cấp trên không quyết định chi tiết ngân sách của cấp dưới. So với hiện hành, đây là thay đổi về cơ bản; với quyền hạn này, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp có thể phát huy tiềm năng hiện có để bồi dưỡng và tăng nguồn thu cho ngân sách, từ đó chủ động bố trí chi tiêu hợp lý và có hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương phù hợp với quy hoạch tổng thể và chế độ thu, chi thống nhất trong cả nước.

Đi đôi với việc giao quyền và cơ chế ổn định thu, chi ngân sách 3. 5 năm cho địa phương, đòi hỏi phải ban hành cơ chế, chính sách định mức quản lý thu chi rõ ràng, chặt chẽ, thống nhất; đồng thời, phải tăng cường kiểm tra, kiểm soát của cấp trên đối với cấp dưới tránh tình trạng tuỳ tiện, quản lý lỏng lẻo làm thất thoát ngân sách.

c) Về quyền hạn của các Bộ trong lĩnh vực quản lý ngân sách:

Đây cũng là một vấn đề khá phức tạp. Có nhiều ý kiến đề nghị phải tăng cường quyền hạn của các Bộ trong lĩnh vực quản lý ngân sách, Bộ trưởng phải chuẩn chi toàn bộ ngân sách ngành hoặc lĩnh vực phụ trách, đồng thời cũng có ý kiến cho rằng làm như vậy là xâm phạm vào quyền của chính quyền địa phương.

Để làm rõ vấn đề này, trước hết cần phân loại các Bộ, các cơ quan ngang Bộ thành 4 nhóm:

1. Các Bộ quản lý ngành kinh tế - kỹ thuật.

2. Các Bộ quản lý hành chính.

3. Các Bộ quản lý tổng hợp.

4. Các Bộ quản lý ngành hoặc lĩnh vực sự nghiệp (chủ yếu là văn xã).

Nhiệm vụ và quyền hạn về ngân sách của từng nhóm được quy định như sau:

+ Các Bộ thuộc nhóm 1 và 2, chịu trách nhiệm về ngân sách của Bộ và các đơn vị trực thuộc;

+ Các Bộ thuộc nhóm 3, ngoài nhiệm vụ như nhóm 1 và 2, còn có thêm nhiệm vụ phối hợp với Bộ Tài chính trong việc lập và tổng hợp dự toán ngân sách nhà nước.

+ Các Bộ thuộc nhóm 4, vừa có chức năng quản lý ngành hoặc lĩnh vực, vừa có chức năng quản lý trực tiếp:

- Theo chức năng ngành hoặc lĩnh vực: Bộ chịu trách nhiệm phối hợp với Bộ Tài chính lập dự toán ngân sách, kiểm tra, giám sát việc thực hiện ngân sách ngành hoặc lĩnh vực, bao gồm:

+ Phần trực tiếp do Bộ quản lý (ngân sách của Bộ và các đơn vị trực thuộc Bộ).

+ Phần ngân sách phân bổ cho các nhiệm vụ thuộc lĩnh vực ngành phụ trách nhưng do các Bộ khác quản lý trực tiếp.

+ Phần ngân sách thuộc lĩnh vực ngành phụ trách, phân bổ cho địa phương quản lý trực tiếp.

- Theo chức năng quản lý trực tiếp: Bộ chịu trách nhiệm lập và thực hiện ngân sách đối với Bộ và các đơn vị trực thuộc Bộ.

4. Về cơ chế bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương:

Hiện nay, việc bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương do Trung ương tính toán trên cơ sở tính kế hoạch thu, kế hoạch chi cho ngân sách địa phương giao hàng năm, nếu chênh lệch chi lớn hơn thu thì ngân sách trung ương bổ sung cho đủ, cơ chế này thực chất là Trung ương quyết định dự toán và cân đối ngân sách thay cho địa phương, tạo ra tư tưởng ỷ lại, hạn chế việc chủ động phát huy khả năng sáng tạo của địa phương và có tình trạng co kéo giữa Trung ương và địa phương trong quá trình thảo luận, quyết định ngân sách.

Để khắc phục tình trạng trên, Dự Luật quy định cơ chế bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương bằng phương pháp xác định nguồn thu, nhiệm vụ chi theo các tiêu thức thống nhất và ổn định, từ đó ổn định số bổ sung cho địa phương từ 3 - 5 năm. Số bổ sung này hằng năm có xem xét điều chỉnh tăng một phần theo tỷ lệ trượt giá và trong trường hợp có thay đổi về chính sách hoặc phát sinh các yếu tố bất khả kháng làm ảnh hưởng lớn đến nguồn thu và nhiệm vụ chi của địa phương.

5. Về cân đối ngân sách:

Để ổn định và phát triển kinh tế - xã hội với tốc độ phát triển cao bảo đảm an ninh, quốc phòng, trong tình hình hiện nay và một số năm tới chúng ta cần phải tích cực kiềm chế chi tiêu dùng, ưu tiên cho đầu tư phát triển và còn phải vay cho đầu tư phát triển. Vì vậy, cân đối ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc: số chi thường xuyên phải nhỏ hơn số thu thuế và phí, dành tỷ lệ thu thuế và phí cao hơn cho đầu tư phát triển; không phát hành cho chi ngân sách, không vay thương mại để bù đắp thiếu hụt ngân sách; vay bù đắp thiếu hụt ngân sách phải bảo đảm hiệu quả và phù hợp với khả năng trả nợ. Qua thảo luận và trình xin ý kiến các cấp lãnh đạo, quan điểm này được nhất trí cao.

Riêng vấn đề cân đối của ngân sách địa phương, nhiều ý kiến cho rằng chỉ ngân sách trung ương mới được phép bội chi và được vay trong nước, vay ngoài nước, ngân sách địa phương không được bội chi và vay; cũng có ý kiến cho rằng, ta đã phân cấp rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ chi, nguồn thu cho địa phương để địa phương chủ động trong việc thực hiện các nhiệm vụ được giao, thì phải cho địa phương được vay thêm vốn trong nước để có nguồn thực hiện các dự án đầu tư của địa phương theo quy hoạch được duyệt.

Dự Luật quy định địa phương được quyền quyết định nhiệm vụ chi cụ thể của mình. Vì vậy, khi địa phương có nhu cầu xây dựng các công trình thuộc đối tượng ngân sách đầu tư và có khả năng huy động trong nước và trả nợ thì Trung ương cần cho phép thực hiện. Tuy nhiên, có một số ý kiến lo ngại nếu địa phương có quyền này sẽ dẫn tới tình trạng huy động tràn lan, vượt quá khả năng trả nợ và dễ xảy ra sự lộn xộn trong huy động vốn. Để xử lý, Dự Luật quy định chỉ cho phép chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được huy động vốn trong nước thông qua phát hành trái phiếu công trình kết hợp huy động sức dân... (không được vay nước ngoài) để đầu tư cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng của địa phương, nhưng dự án đầu tư và mức huy động phải được Chính phủ cho phép để bảo đảm khả năng trả nợ, địa phương không được huy động vốn cho doanh nghiệp; nguồn để trả nợ, chính quyền tỉnh được thu lệ phí sử dụng công trình đầu tư bằng nguồn vốn vay và được bố trí trong kế hoạch ngân sách hằng năm của mình. Không được để việc trả nợ vay các công trình ảnh hưởng đến chi thường xuyên (an ninh, quốc phòng, giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội...) của ngân sách năm sau.

Việc vay tạm ứng ngân hàng để xử lý thiếu hụt tạm thời của ngân sách nhà nước trong năm do ngân sách trung ương thực hiện, ngân sách các cấp ở địa phương không được quyền này.

6. Về trình tự lập ngân sách nhà nước:

Cùng với việc quy định thẩm quyền của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách; quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan về ngân sách nhà nước, trong đó việc lập và dự kiến phân bổ ngân sách tập trung cho hệ thống cơ quan tài chính các cấp..., quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước cũng phải thay đổi cho phù hợp, cụ thể:

- Bộ Tài chính căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ sau khi trao đổi thống nhất với các cơ quan có liên quan hướng dẫn xây dựng dự toán ngân sách nhà nước và giao số kiểm tra về dự toán.

- Trên cơ sở hướng dẫn và số kiểm tra, các Bộ, địa phương hướng dẫn các đơn vị trực thuộc lập dự toán ngân sách, cấp dưới xây dựng và tổng hợp dự toán gửi lên cấp trên và cơ quan tài chính cùng cấp. Trường hợp cấp dưới xây dựng dự toán ngân sách không đúng định hướng chung do cơ quan cấp trên hướng dẫn, cấp trên có quyền yêu cầu cấp dưới điều chỉnh lại. Cơ quan Tài chính chủ trì xây dựng và lập kế hoạch ngân sách cấp mình; cơ quan Kế hoạch và các cơ quan khác có trách nhiệm tham gia với cơ quan Tài chính.

- Về lập dự toán ngân sách và dự kiến phân bổ dự toán ngân sách trình Quốc hội, các cấp quyết định phải chi tiết cho từng đơn vị sử dụng ngân sách theo từng nội dung kinh tế của khoản chi (theo mục đích sử dụng) để làm cơ sở cho việc kiểm soát chi đúng mục đích, đúng đối tượng, đúng chế độ.

- Dự toán ngân sách cho năm sau được các cấp có thẩm quyền phê duyệt trước 31 tháng 12 năm hiện hành.

7. Về dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính:

- Thực tế cho thấy, việc lập kế hoạch không thể dự kiến hết được các nhu cầu chi trong năm, vì vậy, cần thiết phải cho chính quyền các cấp được bố trí một khoản dự phòng trong dự toán ngân sách để xử lý các nhu cầu phát sinh đột xuất. Thẩm quyền quyết định sử dụng khoản dự phòng: đối với ngân sách trung ương do Thủ tướng Chính phủ hoặc ủy quyền cho Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định (theo mức độ khác nhau); đối với ngân sách các cấp ở địa phương do Chủ tịch Ủy ban nhân dân quyết định sử dụng.

- Dự Luật ngân sách nhà nước cho phép Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được xây dựng quỹ dự trữ tài chính nhà nước. Nguồn hình thành quỹ từ kết dư (là chênh lệch thu lớn hơn chi cuối mỗi tài khoá), nguồn tăng thu vượt kế hoạch hàng năm và bố trí trong chi ngân sách. Mục đích cho ngân sách tạm sử dụng khi nguồn thu chưa tập trung kịp để bảo đảm sự chủ động trong điều hành ngân sách, sau đó, phải được hoàn trả ngay trong năm, trừ trường hợp đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ quy định. Nguyên tắc này bảo đảm cho quỹ không mất đi mà chỉ tăng thêm hàng năm tới một giới hạn (do Chính phủ quy định) thì sẽ không được trích thêm nữa.

8. Về quy trình, phương pháp chấp hành ngân sách nhà nước:

Về thu, dự Luật quy định tất cả các khoản thu của Nhà nước phải tập trung đầy đủ vào ngân sách nhà nước, kể cả các khoản viện trợ của nước ngoài, vay nợ của Chính phủ, các khoản phí và lệ phí; không được gán trừ. Mọi tổ chức, cá nhân phải nghiêm chỉnh chấp hành Luật, pháp lệnh, chế độ thu và cơ quan tài chính có quyền cưỡng chế đối với các trường hợp trốn, lậu hoặc chậm nộp. Nghiêm cấm các ngành, các cấp tự ý đặt ra các khoản thu, chi ngân sách nhà nước không đúng thẩm quyền; tất cả các chứng từ để thu và chi ngân sách nhà nước đều do Bộ Tài chính ấn hành và quản lý thống nhất trong cả nước.

Về chi, tất cả các khoản chi của Nhà nước đều phải lập dự toán được cấp có thẩm quyền duyệt và ghi trong dự toán ngân sách nhà nước.

Về phương thức cấp phát chi trả các khoản chi ngân sách hiện nay có một hạn chế là: quy trình cấp phát còn qua nhiều khâu, nhưng vẫn chưa chặt chẽ, còn nhiều khe hở dễ dẫn đến phát sinh các hiện tượng tiêu cực như chi tiêu không đúng mục đích, kém hiệu quả, cơ quan tài chính không kiểm soát được quá trình sử dụng kinh phí tại các đơn vị.

Để khắc phục, Dự Luật quy định rõ các điều kiện và trình tự cấp phát kinh phí ngân sách nhà nước theo nguyên tắc: mọi khoản chi đều phải được thanh toán chi trả qua Kho bạc Nhà nước trên cơ sở có kế hoạch, dự toán được duyệt, được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chuẩn chi và đúng với chính sách, chế độ hiện hành. Thực hiện quy trình này hạn chế được tình trạng rút tiền về đơn vị chi sai mục đích, tiêu cực và gây ứ đọng kinh phí của ngân sách nhà nước ở đơn vị. Tuy nhiên, để phù hợp với tình hình thực tế, quy trình cấp phát trên sẽ được thực hiện từng bước. (Giao cho Chính phủ quy định các bước thực hiện điều khoản này).

9. Về kiểm tra, quyết toán ngân sách nhà nước và cơ quan kiểm toán:

Dự Luật quy định việc kiểm tra, kiểm soát các khoản thu, chi ngân sách phải được thực hiện thường xuyên bằng nhiều hình thức: thanh tra, kiểm tra trong nội bộ ngành, đơn vị sử dụng ngân sách; thanh tra, kiểm tra của ngành Tài chính; thanh tra, kiểm tra của Cơ quan thanh tra nhà nước.

Ngoài những quy định phù hợp với yêu cầu chung của chế độ kế toán và báo cáo quyết toán, Dự Luật chú ý đến vấn đề thẩm tra quyết toán ngân sách nhà nước, cụ thể quy định Cơ quan kiểm toán của Chính phủ và hệ thống của nó (Cơ quan kiểm toán khu vực) giúp Chính phủ và Ủy ban nhân dân thẩm tra quyết toán ngân sách của các cấp và các cơ quan, tổ chức, đơn vị có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước, báo cáo độc lập kết quả trước Chính phủ hoặc Ủy ban nhân dân cùng cấp.

Kiểm toán là quy định bắt buộc đối với báo cáo quyết toán ngân sách của các Bộ, các tỉnh, thành phố và tổng quyết toán ngân sách nhà nước trước khi trình cấp có thẩm quyền phê chuẩn.

10. Quan hệ của ngân sách nhà nước với ngân sách Đảng, các tổ chức đoàn thể, hội quần chúng:

- Đối với ngân sách Đảng: kinh phí hoạt động của Đảng chủ yếu do ngân sách nhà nước bảo đảm.

- Đối với các tổ chức đoàn thể, hội quần chúng: hiện có trên 160 tổ chức chính trị, xã hội (bao gồm các hội, đoàn thể, các tổ chức từ thiện...). Theo quy định của Ban Bí thư: về nguyên tắc các hội, đoàn thể thành lập và hoạt động phải tự trang trải kinh phí, nhưng hiện nay nhiều tổ chức đề nghị ngân sách hỗ trợ kinh phí xây dựng trụ sở mua sắm trang bị ban đầu và kinh phí hoạt động.

Vấn đề tồn tại là chưa có quy định chính thức về việc ngân sách nhà nước hỗ trợ cho tổ chức nào, bao nhiêu. Do đó, việc hỗ trợ không có cơ sở, không rõ ràng và nhiều tổ chức đề nghị hỗ trợ kinh phí. Dự Luật đưa ra phương án xử lý là phân các tổ chức thành ba nhóm và có quy định cụ thể:

+ Nhóm được ngân sách nhà nước bảo đảm kinh phí chủ yếu (các tổ chức đoàn thể chính trị: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam). Riêng đối với tổ chức Công đoàn Việt Nam hoạt động theo Luật Công đoàn (có nhiều nguồn thu trong đó có nguồn thu lớn nhất trích tỷ lệ trên quỹ lương để bảo đảm chi phí), ngân sách nhà nước chỉ hỗ trợ trong những trường hợp đặc biệt.

+ Nhóm được tài trợ một phần kinh phí (các tổ chức đoàn thể quần chúng thuộc lĩnh vực văn hoá, nghệ thuật, từ thiện).

+ Nhóm tự trang trải toàn bộ (các tổ chức quần chúng khác).

+ Các đơn vị kinh tế đều phải nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật.

11. Về thời điểm thi hành Luật:

Đề nghị Quốc hội thông qua Luật ngân sách nhà nước có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 1997. Để niên khoá 1997 thực hiện theo Luật, Chính phủ đã chỉ đạo các cơ quan có liên quan soạn thảo các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước như: phân cấp quản lý ngân sách; lập và chấp hành ngân sách; chế độ định mức, tiêu chuẩn chi ngân sách và kiểm soát chi... Đồng thời, ngay từ tháng 8-1996 phải tổ chức xây dựng dự toán ngân sách nhà nước năm 1997 theo quy định của Luật ngân sách nhà nước.

Tóm lại, dự Luật ngân sách nhà nước như trình bày ở trên thể hiện một bước đổi mới trong công tác quản lý ngân sách.

1. Với các quy định trong Luật, bảo đảm tính pháp lý cao của các cơ chế chính sách trong công tác quản lý ngân sách nhà nước ở các cấp, các đơn vị.

2. Bước đầu phân định bằng luật pháp trách nhiệm và quyền hạn của các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước, trên cơ sở đó thực hiện phân công, phân quyền hợp lý, nâng cao trách nhiệm của mỗi cấp, mỗi đơn vị.

3. Đối với phân cấp quản lý cho địa phương, Dự Luật quy định cụ thể nhiệm vụ thu, chi của từng cấp và ổn định trong từng thời kỳ, đồng thời Dự Luật đã thể chế hoá việc cho phép chính quyền cấp cơ sở được huy động thêm vốn trong dân để đầu tư nhằm bảo đảm sự chủ động và khuyến khích tính năng động của từng cấp trong việc khai thác nguồn thu, bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả, khắc phục được tình trạng ỷ lại của địa phương và co kéo giữa Trung ương và địa phương. Cấp trên không duyệt kế hoạch chi tiết cho cấp dưới. Dự toán ngân sách các cấp do Hội đồng nhân dân các cấp duyệt và được tổng hợp trình Quốc hội, như vậy, các địa phương sẽ lập dự toán ngân sách sát thực hơn, không còn tình trạng cố tình lập kế hoạch thu thấp, kế hoạch chi cao để nhận bổ sung từ cấp trên nhiều.

4. Việc kế hoạch hoá và phân bổ ngân sách được quy định sớm hơn và theo quy trình cụ thể, hợp lý từ khâu lập cho đến lúc dự toán được quyết định và phân bổ.

5. Đưa ra quy trình cấp phát ngân sách mới, vừa giảm bớt thủ tục, bảo đảm vốn ngân sách được cấp phát kịp thời và đúng đối tượng sử dụng, gắn chặt việc xuất quỹ ngân sách với việc kiểm soát chi.

6. Tăng cường sự kiểm tra, kiểm soát, và quy định chế độ kiểm toán bắt buộc khi phê duyệt quyết toán ngân sách.

Tuy nhiên, trong bối cảnh việc cải cách nền hành chính quốc gia cũng như việc hoàn thiện các chính sách tài chính, tiền tệ (Luật thuế, Luật ngân hàng...) đang trong quá trình cải cách và hoàn thiện thì Luật ngân sách cũng sẽ được hoàn chỉnh tiếp. Song để đáp ứng yêu cầu bức xúc của thực tiễn và phù hợp với tiến trình cải cách hành chính thì Dự Luật này đã bảo đảm được yêu cầu quản lý trước mắt và tạo ra một trật tự ngân sách mới trong thực tiễn để rút kinh nghiệm hoàn thiện dần cho các lần chỉnh lý sau. Trong quá trình thực hiện, những tồn tại, vướng mắc sẽ được nghiên cứu trình cấp có thẩm quyền cho phép bổ sung, sửa đổi.

Trên đây là những nội dung cơ bản của Dự án Luật. Kính trình Quốc hội xem xét, quyết định.

  

Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội