TỜ TRÌNH
CỦA CHÍNH PHỦ VỀ DỰ ÁN
LUẬT VỀ THẨM QUYỀN, THỦ TỤC VÀ TRÌNH TỰ
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
(Do ông Nguyễn Đình Lộc, Bộ trưởng Bộ Tư pháp
đọc tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa IX,
ngày 24-10-1996)
I- SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT VÀ
QUÁ TRÌNH CHUẨN BỊ DỰ ÁN LUẬT NÀY
Dự án Luật về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được Chính phủ trình Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ ba tháng 6 năm 1993. Tại kỳ họp này, Quốc hội đã thảo luận, cho nhiều ý kiến về nội dung dự án Luật. Đa số ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội đều nhất trí về sự cần thiết ban hành Luật này nhằm kịp thời thể chế hóa Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, cụ thể hóa Hiến pháp năm 1992 và để đưa công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào nền nếp, khắc phục một bước tình trạng ban hành văn bản pháp luật không đúng thẩm quyền, mâu thuẫn, chồng chéo đã tồn tại trong nhiều năm nay.
Tuy nhiên, các đại biểu Quốc hội cũng cho rằng, phạm vi điều chỉnh của dự án Luật là quá rộng, có nhiều vấn đề chưa đủ điều kiện để đưa vào Luật, nhất là vấn đề thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương. Những tiêu chí, thủ tục, trình tự ban hành các văn bản này, quy định trong cùng một văn bản như dự thảo là những vấn đề chưa được làm rõ. Mặc dù cơ quan chuẩn bị dự án đã có nhiều cố gắng trong việc nghiên cứu, soạn thảo, song đây là vấn đề phức tạp, liên quan đến việc phân định thẩm quyền của cơ quan nhà nước các cấp, do đó, Dự án Luật chưa được thông qua và cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn chỉnh.
Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Tư pháp cùng các cơ quan hữu quan, trên cơ sở tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội tiếp tục chuẩn bị, soạn thảo, chỉnh lý dự án. Mấy năm qua, cơ quan soạn thảo cùng các cơ quan, tổ chức hữu quan: Ủy ban pháp luật của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Ban Nội chính Trung ương, Văn phòng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Luật gia Việt Nam, Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc Trung tâm Khoa học xã hội và Nhân văn quốc gia... đã phối hợp tổ chức các cuộc khảo sát, hội thảo với các chuyên gia pháp lý trong và ngoài nước cũng như tổ chức nghiên cứu thực tiễn lập pháp, lập quy của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của nước ta. Vấn đề được thảo luận nhiều lần là phạm vi điều chỉnh của Luật cũng như một số vấn đề cơ bản thuộc nội dung của Dự án Luật.
Đa số ý kiến đều cho rằng, thực tiễn hoạt động lập pháp, lập quy và việc tổ chức tình hình pháp luật của Nhà nước ta trong những năm qua ngày càng cho thấy rõ nhu cầu bức xúc phải sớm ban hành Luật thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chủ trương, định hướng chỉ đạo đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, cải tiến sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật để bảo đảm tính kịp thời và nâng cao chất lượng xây dựng luật, pháp lệnh, bảo đảm việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng thẩm quyền đã được chỉ ra rất rõ tại Hội nghị Trung ương lần thứ VIII (khóa VII) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cải cách một bước nền hành chính nhà nước. Điều đó một lần nữa được khẳng định trong Báo cáo Chính trị tại Đại hội toàn quốc lần thứ VIII của Đảng.
Thực hiện chủ trương của Quốc hội về tổng kết 8 năm thực hiện Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước năm 1988, Văn phòng Quốc hội đã có Báo cáo tổng kết nêu ra những mặt được, mặt chưa được và đề xuất những vấn đề cần được nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung để từng bước hoàn thiện quy trình xây dựng luật, pháp lệnh. Một trong những kiến nghị quan trọng của Báo cáo tổng kết là cần thiết phải tập trung xây dựng và sớm ban hành Luật về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Để kịp trình Quốc hội khóa IX kỳ họp thứ 10 xem xét thông qua, ngày 26 tháng 8 năm 1996, Chính phủ đã trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến chính thức về Dự án Luật về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ủy ban thường vụ Quốc hội đã xem xét, cho ý kiến chỉ đạo về phạm vi điều chỉnh và một số nội dung cơ bản của Dự án Luật.
Ủy ban thường vụ Quốc hội thống nhất ý kiến với Chính phủ là cần quy định cụ thể về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành luật, pháp lệnh để tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp, cụ thể hóa quy định của Điều 87 Hiến pháp 1992 là “thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật” phải “do luật định”. Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng cho rằng để lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động lập pháp, lập quy thì dự án luật này cần phải điều chỉnh cả văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước khác ở Trung ương ban hành, từ văn bản của Chủ tịch nước đến văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, của Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Đây là những văn bản phần lớn được ban hành để cụ thể hóa, chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, là những văn bản quản lý vĩ mô, có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nước mà cho đến nay, vẫn còn tồn tại tình trạng ban hành chưa kịp thời, thiếu đồng bộ, có trường hợp lại chồng chéo, mâu thuẫn, không đúng thẩm quyền. Do đó, Dự án Luật này được ban hành sẽ tạo cơ sở pháp lý thiết lập trật tự ngay trong hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước ta, một điều kiện hết sức cần thiết bảo đảm tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu quả điều hành, quản lý xã hội bằng pháp luật. Xét về mặt phạm vi, để tập trung điều chỉnh lập pháp, lập quy ở cấp vĩ mô, Dự án Luật này chỉ quy định thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước Trung ương.
Cụ thể, Dự án Luật quy định những cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các hình thức văn bản của từng cơ quan; thẩm quyền nội dung của từng loại văn bản; thủ tục và trình tự cụ thể ban hành luật, pháp lệnh. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thì Dự án Luật chỉ ấn định các nguyên tắc chung về thủ tục, trình tự ban hành, còn thủ tục và trình tự cụ thể thì để chính các cơ quan này ban hành nhằm bảo đảm tính chủ động, linh hoạt trong hoạt động của chính các cơ quan đó nhưng vẫn bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật ngay trong khâu soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Dự án Luật cũng xác định các nguyên tắc chung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương làm cơ sở để sau này Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành văn bản quy định thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương.
II- BỐ CỤC, CƠ CẤU CỦA DỰ ÁN LUẬT
Dự án Luật có 10 chương và 81 điều.
Chương I: Những quy định chung, có 14 điều (từ Điều 1 đến Điều 14).
Chương II: Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hình thức văn bản quy phạm pháp luật, có 7 điều (từ Điều 15 đến Điều 21).
Chương III: Văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, có 32 điều (từ Điều 22 đến Điều 53).
Chương IV: Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, có 2 điều (từ Điều 54 đến Điều 55).
Chương V: Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, có 9 điều (từ Điều 56 đến Điều 64);
Chương VI: Văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có 2 điều (từ Điều 65 đến Điều 66).
Chương VII: Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch, có 4 điều (từ Điều 67 đến Điều 70).
Chương VIII: Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, có 5 điều (từ Điều 71 đến Điều 75).
Chương IX: Giám sát, kiểm tra, kiểm sát và xử lý văn bản trái pháp luật, có 5 điều (từ Điều 76 đến Điều 80).
Chương X: Điều khoản thi hành, có 1 điều (Điều 81).
III- MỘT SỐ VẤN ĐỀ THUỘC NỘI DUNG
CỦA DỰ ÁN LUẬT
1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật:
Trong quá trình xây dựng Dự án Luật, có ý kiến đề nghị Dự án Luật cần làm rõ khái niệm văn bản pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, hoặc cũng có ý kiến cho rằng văn bản pháp luật chỉ gồm luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Dự án Luật này xuất phát từ nhận thức cho rằng, do phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Luật này chỉ về văn bản quy phạm pháp luật, nên Dự án Luật chỉ xác định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, còn các khái niệm khác như văn bản pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật sẽ báo cáo và giải trình trong bản thuyết minh về dự án Luật này.
Tại Điều 1 của Dự án Luật quy định rõ: “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng pháp luật theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Việc làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật là nhằm phân biệt cụ thể loại văn bản này với văn bản áp dụng pháp luật, là loại văn bản cũng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, nhưng chỉ được áp dụng đối với một đối tượng hay một số đối tượng cụ thể về một số vấn đề cụ thể, thường có địa chỉ được xác định. Chính sự phân biệt này sẽ bảo đảm cho việc quy định đúng thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
2. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1992, các luật về tổ chức mới ban hành, Dự án Luật xác định chỉ những cơ quan nhà nước được Hiến pháp và Luật này quy định mới được ban hành những hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Quốc hội có thẩm quyền ban hành luật, nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban hành pháp lệnh, nghị quyết; còn Chính phủ ban hành nghị quyết, nghị định, Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định... (Điều 2 và các điều trong Chương I).
Việc quy định cụ thể các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản và các loại hình văn bản quy phạm pháp luật của từng cơ quan là để bảo đảm việc ban hành văn bản đúng thẩm quyền, bảo đảm trật tự hiệu lực của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, tránh sự tùy tiện, dễ dãi trong việc sử dụng các hình thức văn bản và cũng để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản pháp luật.
Trong thực tiễn hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước ta hiện nay, việc phân biệt rạch ròi thẩm quyền nội dung của từng loại văn bản là vấn đề rất quan trọng, đồng thời cũng rất khó. Song trên cơ sở Hiến pháp 1992 và các luật tổ chức như Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Dự án Luật lần này đã cố gắng thể hiện rõ hơn thẩm quyền nội dung của từng loại hình thức văn bản. Dự án Luật đã cố gắng quy định là đối với mỗi loại văn bản thì được quy định một loại vấn đề nhất định. Ví dụ: Luật quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng, tương đối ổn định thuộc các lĩnh vực về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh của đất nước... (Điều 22). Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp 1992, Dự án Luật cũng đã xác định một nguyên tắc là đối với một số vấn đề nhất thiết phải được Quốc hội ban hành luật như các vấn đề quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế, tổ chức bộ máy nhà nước, chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, quốc tịch, tội phạm và hình phạt, tố tụng hình sự (khoản 1 Điều 22); còn đối với pháp lệnh là hình thức văn bản của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì quy định những vấn đề được Quốc hội giao, trừ những vấn đề mà theo quy định của Luật này nhất thiết phải được ban hành bằng luật như đã nói ở trên.
3. Về trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
- Dự án Luật quy định cụ thể thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, đồng thời quy định một số nguyên tắc chung về thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, còn thủ tục, trình tự cụ thể của việc soạn thảo, ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan này thì giao lại cho chính các cơ quan đó quy định.
- Dự án Luật xác định nguyên tắc: việc xây dựng luật, pháp lệnh phải trên cơ sở chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội và đã quy định cụ thể cơ chế xây dựng chương trình. Chương trình phải được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ nhất định. Dự án Luật xác định phương thức để các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội tham gia xây dựng chương trình, đồng thời, làm rõ vai trò của Chính phủ trong quá trình lập, trình và thông qua chương trình xây dựng pháp luật.
- Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, có chức năng quản lý thống nhất việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng - an ninh, đối ngoại của Nhà nước, là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc quy định chi tiết và nhất là tổ chức thực hiện, bảo đảm việc tôn trọng và thi hành pháp luật, cho nên, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cần có sự tham gia chủ động, tích cực của Chính phủ. Mọi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật và kiến nghị về luật đều vừa được gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội vừa được gửi đến Chính phủ. Chính phủ có trách nhiệm tập hợp đầy đủ, lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội để Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội (Điều 24). Dự án Luật xác định rõ cơ quan thẩm tra dự kiến chương trình (khoản 3 Điều 24). Đồng thời, Dự án Luật cũng đã quy định trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ trong việc bảo đảm các điều kiện cần thiết cho việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 25 và Điều 26).
- Dự án Luật xác định việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh phải do Ban soạn thảo đảm nhiệm. Ban soạn thảo có thể do chính cơ quan được giao chủ trì soạn thảo dự án thành lập hoặc do Ủy ban thường vụ Quốc hội thành lập (Điều 27). Những dự án do đại biểu Quốc hội trình thì đại biểu Quốc hội chủ trì việc soạn thảo hoặc đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo mà vị đại biểu Quốc hội đó là Trưởng ban (Điều 29).
- Dự án Luật xác định rõ trách nhiệm của Chính phủ đối với các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình cũng như đối với văn bản do các cơ quan tổ chức ngoài Chính phủ trình. Đối với loại văn bản do Chính phủ trình thì Chính phủ có trách nhiệm xem xét, thảo luận tập thể, biểu quyết theo đa số tổng số thành viên để quyết định việc trình, còn đối với các dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức khác trình thì Chính phủ có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản trước khi trình dự án ra Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 32). Dự án Luật cũng xác định trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc giúp Chính phủ thẩm định các dự án luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của Chính phủ (Điều 32).
- Về thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, Dự án Luật quy định rõ nguyên tắc là các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội phải được thẩm tra (Điều 34). Dự án Luật còn quy định phạm vi thẩm tra (Điều 36), phương thức thẩm tra (Điều 37). Để bảo đảm và phát huy quyền dân chủ của công dân trong hoạt động xây dựng pháp luật, Dự án Luật dành hẳn một mục quy định về việc lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh; quy định rõ cơ quan có thẩm quyền quyết định việc lấy ý kiến nhân dân, nội dung, phạm vi, thể thức lấy ý kiến nhân dân (Điều 40, 41 và Điều 42); vai trò của công dân, cơ quan nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức khác tham gia ý kiến về dự án luật, pháp lệnh (Điều 41).
Để đổi mới, nâng cao chất lượng và tiết kiệm thời gian trong việc thảo luận, thông qua các dự án luật tại kỳ họp Quốc hội và các dự án pháp lệnh tại phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Dự án Luật cũng quy định trách nhiệm của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh trước khi Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua (Điều 43, 44).
Dự án Luật cũng quy định thủ tục, trình tự xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết (tại các điều 46, 47 và Điều 48), quy định trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc xem lại pháp lệnh, nghị quyết sau khi thông qua mà Chủ tịch nước có đề nghị xem xét lại (Điều 49); quy định về việc công bố luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng như thẩm quyền, thủ tục, trình tự giải thích, Hiến pháp, luật, pháp lệnh (Điều 52, Điều 53).
Dự án Luật lần này quy định rõ thẩm quyền nội dung và các loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước (Điều 54, Điều 55), Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (Điều 56, Điều 57), của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (Điều 58), của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 65, Điều 66), văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với các tổ chức chính trị - xã hội khi có pháp luật quy định (các điều 67, 68, 69 và Điều 70). Đồng thời, Dự án Luật cũng quy định một số nguyên tắc chung về thủ tục, trình tự soạn thảo, ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nói trên để làm cơ sở cho việc quy định chi tiết sau này. Việc thảo luận, thông qua nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao để hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật và tổng kết kinh nghiệm xét xử phải có sự tham gia của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng Bộ Tư pháp (khoản 3 Điều 65). Dự thảo Luật còn quy định việc Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trước khi ký thông tư liên tịch với các cơ quan của Chính phủ thì dự thảo thông tư đó phải được Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Ủy ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao thông qua (Điều 70).
Ngoài ra, Dự án Luật còn quy định về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 71), nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật (Điều 75), trong đó xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật; hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 72); giám sát, kiểm tra, kiểm sát và xử lý văn bản trái pháp luật (các điều 76, 77, 78 và 79).
IV- MỘT SỐ VẤN ĐỀ CÒN CÓ Ý KIẾN KHÁC NHAU
1. Về phạm vi điều chỉnh của Dự án Luật:
Như trên đã trình bày, đây là một vấn đề phức tạp, hiện còn một số ý kiến chưa thật nhất trí, nhưng tuyệt đại đa số ý kiến cho rằng Dự án Luật này chỉ quy định thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương, còn đối với văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp thì giao cho Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định.
Tiếp thu ý kiến chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng như ý kiến của các ban, ngành ở Trung ương, Chính phủ xác định phạm vi điều chỉnh của Dự Luật này chỉ gồm văn bản của các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Trung ương.
2. Về văn bản pháp quy của Chính phủ:
Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, trong hoạt động lập quy của mình, Chính phủ thường phải ban hành các nghị định để quy định chi tiết thi hành các luật, pháp lệnh. Đây là loại văn bản chiếm đại bộ phận các văn bản pháp quy của Chính phủ. Một loại văn bản pháp quy khác thường được Chính phủ ban hành là các văn bản quy định tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và những cơ quan, tổ chức khác thuộc thẩm quyền thành lập của Chính phủ. Loại văn bản này về mặt thẩm quyền nội dung thường cũng không có vấn đề gì đặt ra. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp quy được Chính phủ ban hành có một loại văn bản mà xét về nội dung thì có thể ban hành luật hoặc pháp lệnh nhưng do những nguyên nhân khác nhau, trong đó có lý do là vấn đề chưa đủ chín để ban hành thành luật, pháp lệnh, và vì vậy, đã được Chính phủ ban hành nghị định. Tình hình này đã được Nghị quyết Trung ương 8 (khóa VII) xác định “Trong khi chưa có đủ luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển đất nước”. Trong tinh thần đó, Dự thảo Luật tại Điều 56 có quy định:
“2. Nghị định của Chính phủ bao gồm:
a) Nghị định quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh;
b) Nghị định quy định những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ...
c) Nghị định quy định những vấn đề thuộc nội dung của luật, pháp lệnh nhưng chưa có luật, pháp lệnh quy định để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển của đất nước, trừ các vấn đề quy định tại các điểm a, b, c, d, đ, e, g và h của khoản 1, Điều 22 của Luật này”.
Song về thủ tục soạn thảo, ban hành loại nghị định này còn có ý kiến khác nhau:
- Có ý kiến cho rằng là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, để thực hiện chức năng điều hành đất nước, Chính phủ có quyền ban hành loại nghị định này; Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giám sát việc ban hành và có quyền xử lý khi việc ban hành không hợp hiến, hợp pháp.
- Loại ý kiến khác cho rằng việc Chính phủ ban hành loại nghị định này là hoàn toàn cần thiết, song so tính chất đặc thù của nó như đã nói ở trên, thủ tục ban hành cần thể hiện được tính đặc thù đó, cụ thể trong quá trình chuẩn bị, Chính phủ cần trao đổi, xin ý kiến Ủy ban thường vụ Quốc hội trước khi ban hành để bảo đảm sự thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước.
Dự án Luật được chuẩn bị theo hướng thứ hai (Điều 56).
3. Về hình thức văn bản liên tịch:
Đây là loại hình thức văn bản chưa được quy định trong Hiến pháp 1992 và các luật tổ chức bộ máy nhà nước (trừ thông tư liên bộ đã được quy định trong Luật tổ chức Chính phủ). Song trong thực tế thì các loại văn bản này vẫn đang được sử dụng khá phổ biến. Do vậy, khi soạn thảo cũng có hai loại ý kiến:
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, văn bản liên tịch chỉ nên là văn bản giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với nhau hoặc với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, không nên quy định văn bản liên tịch giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội vì đây là những tổ chức không phải nhà nước, trong hoạt động thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình chủ yếu dùng phương pháp tổ chức, vận động quần chúng mà không thực hiện chức năng quản lý nhà nước, không thực thi quyền lực nhà nước mà pháp luật, dù được thể hiện bằng hình thức “dưới luật” cũng đều thể hiện quyền lực nhà nước.
- Nhưng cũng có ý kiến cho rằng ngoài văn bản liên tịch được quy định giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhau, cần thiết phải quy định cả văn bản liên tịch giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội khi pháp luật có quy định, bởi vì, không chỉ trong thực tế mà cả trong một số luật đã được Quốc hội thông qua đều có quy định một số tổ chức chính trị - xã hội cũng có tham gia quản lý nhà nước như Luật Công đoàn, Bộ luật lao động đối với Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân đối với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (chịu trách nhiệm tổ chức hiệp thương). Để thực hiện chức năng của mình, các tổ chức chính trị - xã hội này phải ra các văn bản có tính quy phạm, nhưng không nên tự ban hành riêng biệt mà phải cùng với một cơ quan nhà nước có thẩm quyền và chỉ nên ở cấp Trung ương dưới hình thức văn bản pháp luật liên tịch.
Dự án Luật được soạn thảo, chuẩn bị theo hướng thứ hai (Chương VII).
4. Về việc đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật:
- Cho đến nay, việc đăng Công báo các văn bản quy phạm pháp luật còn chậm và chưa đăng tải hết văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, ngành. Các Bộ, ngành thậm chí không gửi đủ các văn bản pháp quy của Bộ, ngành cho Văn phòng Chính phủ để đăng Công báo. Tình hình đó hạn chế đáng kể việc phát huy hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Ý kiến chung thống nhất là tất cả các hình thức văn bản quy phạm pháp luật, trừ những văn bản cá biệt liên quan đến bí mật quốc gia, an ninh - quốc phòng và có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là không đăng Công báo, tất cả các văn bản quy phạm pháp luật khác của các cơ quan Trung ương trong một thời hạn nhất định do Luật này quy định đều phải được đăng đầy đủ trên Công báo và phải được phát hành rộng rãi trong nhân dân.
- Cũng có loại ý kiến cho rằng chỉ đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, còn các loại văn bản quy phạm pháp luật khác thì không nhất thiết phải đăng Công báo.
Dự án Luật quy định theo hướng thứ nhất.
5. Về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật:
Trong thực tiễn hiện nay ở nước ta, các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc kể từ ngày ký văn bản, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác. Quy định như vậy bảo đảm cho việc văn bản ban hành sớm có hiệu lực, song trên thực tế thì thời điểm công bố hoặc ký văn bản và thời điểm cơ quan, tổ chức, công dân có văn bản và biết được về nội dung của văn bản là không thống nhất. Do vậy, Dự án Luật quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương là sau 15 ngày kể từ ngày ký, trừ trường hợp văn bản trực tiếp quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.
Có loại ý kiến khác cho rằng, thời điểm có hiệu lực của văn bản nên quy định từ ngày công bố hoặc ngày đăng Công báo, trừ trường hợp trong văn bản đó có quy định ngày có hiệu lực khác. Văn bản có hiệu lực từ ngày ký là rất hạn chế, chỉ trong những trường hợp như tình trạng khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh...
Dự án Luật này quy định theo hướng thứ nhất.
Trên đây là những nội dung chủ yếu của dự án Luật về thẩm quyền thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật và một số vấn đề còn có ý kiến khác nhau, Chính phủ xin trình Quốc hội xem xét, quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội