BÁO CÁO THẨM TRA
CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT CỦA QUỐC HỘI
VỀ DỰ ÁN LUẬT VỀ THẨM QUYỀN, THỦ TỤC
VÀ TRÌNH TỰ BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT
(Do ông Nguyễn Văn
Yểu, Phó Chủ nhiệm
Ủy ban pháp luật của Quốc hội đọc tại kỳ họp thứ 10,
Quốc hội khóa IX, ngày 24-10-1996)
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Dự án Luật về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp
luật đã được Chính phủ trình Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ ba, tháng 6-1993.
Trong kỳ họp đó, các vị đại biểu Quốc hội đã dành nhiều thời gian để thảo
luận và cho ý kiến về dự án Luật. Quốc hội cho rằng, đây là một dự án Luật
có nhiều vấn đề phức tạp, nhất là việc xác định phạm vi điều chỉnh của dự án
Luật. Do đó, Quốc hội đã quyết định giao cho Chính phủ tiếp tục nghiên cứu,
hoàn chỉnh Dự án Luật để trình Quốc hội xem xét tại một kỳ họp khác. Chấp
hành quyết định của Quốc hội, Chính phủ đã chỉ đạo cơ quan soạn thảo phối
hợp với các cơ quan hữu quan tiếp tục hoàn chỉnh Dự án Luật. Dự án Luật cũng
đã được Ủy ban pháp luật tham gia ý kiến và trình Ủy ban thường vụ Quốc hội
xem xét cho ý kiến tại một số phiên họp.
Ngày 14-9-1996, Chính phủ đã có Tờ trình Quốc hội (Tờ trình số 4591/CP) về
Dự án Luật thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp
luật.
Ngày 24-9-1996, Ủy ban pháp luật đã họp phiên toàn thể để thẩm tra Dự án
Luật này. Tham dự phiên họp có đại diện Hội đồng dân tộc của Quốc hội, Ủy
ban kinh tế và ngân sách, Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường, Tòa án
nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Văn phòng Quốc hội, Văn
phòng Chủ tịch nước, Ban Nội chính Trung ương và đại diện của Ủy ban Trung
ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Sau khi nghe đồng chí Bộ trưởng Bộ Tư pháp
được sự ủy nhiệm của Chính phủ trình bày Dự án Luật, đại diện các cơ quan
phát biểu ý kiến, các thành viên Ủy ban pháp luật đã thảo luận và nếu nhiều
ý kiến về dự án Luật.
Thay mặt Ủy ban pháp luật, chúng tôi xin báo cáo ý kiến của Ủy ban về Dự án
Luật này như sau:
I-
SỰ CẦN THIẾT PHẢI BAN HÀNH
LUẬT THẨM QUYỀN, THỦ TỤC VÀ TRÌNH TỰ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước đã đặt ra cho Nhà nước ta nhiệm vụ to
lớn, nặng nề là thể chế hóa bằng pháp luật đường lối của Đảng nhằm xây dựng
và từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, có hiệu lực.
Từ trước tới nay, do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó có nguyên nhân
chưa có một văn bản pháp luật quy định đầy đủ về thẩm quyền, thủ tục và
trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã làm cho việc xây dựng và ban
hành các văn bản pháp luật còn gặp khó khăn, lúng túng, thường bị kéo dài và
do đó, không tránh khỏi có những trường hợp văn bản đã được ban hành kém
chất lượng, không đi vào cuộc sống; đồng thời, tình trạng thiếu trật tự, kỷ
cương cũng xảy ra ngay trong hoạt động xây dựng pháp luật. Tình hình đó cũng
đã có tác động tiêu cực đến hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Để khắc phục những tồn tại nêu trên, đồng thời, đưa công tác xây dựng pháp
luật đi vào nền nếp, Ủy ban pháp luật tán thành với đề nghị của Chính phủ
trình Quốc hội xem xét và thông qua Dự án Luật về thẩm quyền, thủ tục và
trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại kỳ họp này.
II-
VỀ PHẠM VI ĐIỀU CHỈNH CỦA DỰ ÁN LUẬT
Dự án Luật đề cập các loại hình văn bản như quy định tại Chương II của Dự án
Luật, trong đó quy định cụ thể, chi tiết về thẩm quyền, thủ tục và trình tự
ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội. Đối với văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ
tịch nước, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan khác thuộc Chính
phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao thì Dự án
Luật đã quy định một số nguyên tắc lớn, quan trọng để xác định thẩm quyền
ban hành văn bản, còn trình tự và thủ tục cụ thể thì Dự án Luật giao cho các
cơ quan nói trên quy định. Riêng đối với các văn bản của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân các cấp, Dự án Luật cũng đã định ra một số nguyên tắc về
thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản của các cơ quan này, còn thủ tục và
trình tự cụ thể thì Dự án Luật giao cho Chính phủ trình Ủy ban thường vụ
Quốc hội quy định.
Trong quá trình soạn thảo cũng như lấy ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội,
có ý kiến đề nghị cần quy định ngay trong Dự án Luật này về thẩm quyền, thủ
tục và trình tự ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
các cấp, Ủy ban pháp luật nhận thấy, trong tình hình hiện nay, nếu có được
một văn bản quy định một cách thống nhất về thẩm quyền, thủ tục và trình tự
ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước ở các cấp thì có tác dụng rất tốt
cho công tác xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ. Do vậy, văn
bản đó là rất cần thiết. Tuy nhiên, qua thảo luận, đa số ý kiến của thành
viên Ủy ban pháp luật thấy rằng việc quy định ngay trong Luật này về thủ tục
và trình tự ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các
cấp vào dự án Luật là rất khó. Vì cho đến nay, việc xác định văn bản nào của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản quy phạm pháp luật và Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở cấp nào có thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật vẫn còn có ý kiến rất khác nhau. Có ý kiến cho rằng, Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân ở tất cả các cấp đều có thẩm quyền ban hành văn
bản quy phạm pháp luật, vì Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp đều
có chức năng, nhiệm vụ giống nhau và nếu có khác nhau thì chỉ khác về phạm
vi quản lý theo địa giới hành chính. Ý kiến khác lại đề nghị chỉ có Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật. Loại ý kiến thứ ba cho rằng, Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện (trừ cấp xã) có thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật. Chúng tôi nhận thấy, đây là một vấn đề cần phải được tiếp
tục nghiên cứu trên cơ sở tổng kết tình hình ban hành văn bản ở các cấp
chính quyền địa phương; đồng thời, về trình tự, thủ tục ban hành văn bản
cũng cần phải được nghiên cứu thêm để quy định cho phù hợp với thực tiễn
triển khai cải cách hành chính và tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền
địa phương. Trong khi đó, thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản
của các cơ quan nhà nước ở Trung ương cho đến nay là tương đối rõ; do cơ
quan soạn thảo đã kế thừa những quy định của Quy chế về xây dựng luật và
pháp lệnh được Hội đồng Nhà nước ban hành năm 1988 và kinh nghiệm thực tiễn
trong công tác xây dựng pháp luật, đồng thời, bộ máy để đảm bảo cho việc
nghiên cứu, soạn thảo, thẩm tra, thông qua văn bản đã được xác định tương
đối cụ thể; do vậy, đã có cơ sở và điều kiện để quy định ngay vào trong Dự
án Luật này. Sau khi thảo luận, nhận thấy để có bước đi thích hợp và phù hợp
với tình hình thực tế hiện nay như đã nêu trên, Ủy ban pháp luật tán thành
với cơ quan soạn thảo về phạm vi điều chỉnh như đã được thể hiện trong Dự án
Luật nhằm đưa việc ban hành các văn bản pháp luật của các cơ quan Trung ương
vào nền nếp, có chất lượng, đồng bộ để góp phần vào công cuộc đổi mới của
đất nước.
III-
MỘT SỐ VẤN ĐỀ THUỘC NỘI DUNG
CỦA DỰ ÁN LUẬT
Dự án Luật do Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp này đã được chuẩn bị công
phu, đề cập toàn diện đến thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật, do vậy về cơ bản, Ủy ban pháp luật tán thành với nội
dung được quy định trong dự án Luật; sau đây chúng tôi xin được trình bày để
làm rõ thêm một số vấn đề của Dự án Luật:
1.
Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
a) Thẩm quyền về hình thức văn bản, cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp
luật:
- Căn cứ vào quy định của Hiến pháp năm 1992 và các luật tổ chức Quốc
hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Dự án Luật đã xác
định thẩm quyền của các cơ quan trong việc ban hành văn bản, hình thức văn
bản, cụ thể là: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Ủy ban thường
vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chính phủ ban hành nghị quyết,
nghị định. Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị; Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan khác thuộc Chính phủ ban hành
quyết định, chỉ thị, thông tư. Về cơ bản, Ủy ban pháp luật tán thành với quy
định của Dự án Luật. Tuy nhiên, việc xác định các chỉ thị của Thủ tướng
Chính phủ, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ là một trong những hình
thức văn bản quy phạm pháp luật thì theo chúng tôi, cần được cân nhắc thêm.
Vì về nội dung, theo chúng tôi hiểu chỉ thị bao gồm những quy định thuộc
phạm vi quản lý và điều hành hành chính nội bộ, không mang tính chất bắt
buộc chung đối với mọi đối tượng, nhất là đối với nhân dân và vì vậy không
nên xác định văn bản này là văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vậy, những người
có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không nên ban hành dưới
hình thức chỉ thị mà ban hành dưới hình thức văn bản khác như quyết định,
thông tư.
- Về việc ban hành văn bản liên tịch giữa các tổ chức chính trị - xã hội với
cơ quan nhà nước có thẩm quyền: tại Điều 20 của Dự án Luật quy định về thẩm
quyền ban hành văn bản liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với
một số tổ chức chính trị - xã hội trong trường hợp pháp luật có quy định
việc tổ chức chính trị - xã hội đó tham gia quản lý nhà nước đối với một số
lĩnh vực cụ thể. Ủy ban pháp luật tán thành với quy định của Dự án Luật. Quy
định này phản ánh thực tế hiện nay là một số tổ chức chính trị - xã hội như
Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam được giao một số nhiệm vụ quản lý nhà nước
về bảo hiểm xã hội; Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được giao
nhiệm vụ tổ chức hiệp thương trong công tác bầu cử đại biểu Quốc hội, đại
biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Tuy nhiên, xét về chức năng, nhiệm vụ của
các tổ chức chính trị - xã hội, cũng như tính chất của văn bản quy phạm pháp
luật thì không nên để các tổ chức nói trên tự mình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, mà phải cùng với cơ quan nhà nước hữu quan ban hành hình thức văn
bản liên tịch.
b) Thẩm quyền về nội dung của văn bản quy phạm pháp luật:
Trong Dự án Luật đã xác định một số lĩnh vực chủ yếu thuộc thẩm quyền quy
định của các cơ quan như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước,
Chính phủ, v.v., nhất là đối với việc xác định thẩm quyền nội dung của các
văn bản do Quốc hội ban hành (Điều 22). Trong quá trình soạn thảo, có ý kiến
đề nghị cần quy định rõ thẩm quyền về nội dung của từng loại văn bản thuộc
thẩm quyền ban hành của từng cơ quan. Qua thảo luận, Ủy ban pháp luật nhận
thấy, việc phân định một cách cụ thể về thẩm quyền nội dung của từng loại
văn bản là rất khó. Vì thực tế ở nước ta cho đến nay, cũng như trong thời
gian sắp tới, bên cạnh những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội ban hành
luật thì việc Ủy ban thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành pháp lệnh, Chính
phủ còn phải ban hành nghị định về những nội dung mà lẽ ra cần phải ban hành
luật, pháp lệnh, nhưng do nhiều nguyên nhân khác nhau nên chưa thể ban hành
luật, pháp lệnh. Trong bối cảnh như vậy, thì việc phân định một cách rạch
ròi vấn đề nào thuộc nội dung của luật, nội dung của pháp lệnh và vấn đề nào
thuộc nội dung của nghị định là hết sức khó khăn và trong nhiều trường hợp
không thể phân biệt được. Vì vậy, Ủy ban pháp luật tán thành với quy định
của Dự án Luật về việc phân định thẩm quyền về nội dung của văn bản quy phạm
pháp luật. Quy định như vậy là có căn cứ phản ánh đúng tình hình thực tế
hiện nay và phù hợp với Nghị quyết của Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khóa VII là “Trong khi chưa có đủ luật, Ủy ban thường vụ
Quốc hội tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy
để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển của đất nước”. Tuy nhiên, Ủy ban pháp
luật đề nghị đối với các pháp lệnh, nghị định quy định những vấn đề thuộc
thẩm quyền của Quốc hội ban hành luật, thì trong quá trình thực hiện, các cơ
quan có trách nhiệm cần phải tăng cường kiểm tra, giám sát, sau một thời
gian thực hiện cần phải được tổng kết để khi đã có đủ điều kiện thì trình
Quốc hội ban hành luật.
2.
Về việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh:
Ủy ban pháp luật tán thành với quy định của Dự án Luật trong việc xác định
những nguyên tắc về việc xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; đó
là, việc lập chương trình phải căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách
của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và yêu cầu
quản lý nhà nước trong từng thời kỳ. Đồng thời, Ủy ban pháp luật cũng tán
thành với những quy định của Dự án Luật về việc xác định phương thức để các
cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội tham gia xây dựng chương trình, trong đó
đã nhấn mạnh vai trò của Chính phủ trong quá trình lập, trình và thông qua
dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; cụ thể là các cơ quan, tổ
chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật, khi có
sáng kiến pháp luật thì gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội, đồng thời cũng
gửi đến Chính phủ để Chính phủ tập hợp, lập dự kiến chương trình và trình Ủy
ban thường vụ Quốc hội theo nghị quyết của Chính phủ và ý kiến của Chính phủ
về những kiến nghị, sáng kiến pháp luật của cơ quan, tổ chức và đại biểu
Quốc hội. Ủy ban pháp luật nhận thấy, ngay trong Luật này cũng cần có quy
định về trách nhiệm của người có quyền trình dự án luật, pháp lệnh khi đề
nghị đưa một dự án luật, pháp lệnh vào chương trình thì cần phải làm rõ về
sự cần thiết của luật, pháp lệnh đó đối với yêu cầu quản lý đất nước cũng
như khả năng điều kiện thực tế của việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh để
làm cơ sở cho việc Quốc hội xem xét, quyết định chương trình. Có như vậy,
mới có thể bảo đảm hiệu lực của Nghị quyết Quốc hội về vấn đề này, để tránh
tình trạng phải nhiều lần điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
như trong thời gian qua.
3.
Về kiểm tra, giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
Như
chúng tôi đã trình bày ở các phần trên, việc ban hành các văn bản quy phạm
pháp luật phải được tuân theo thủ tục, trình tự do Luật này quy định. Vì
vậy, cần phải có quy định để thiết lập cơ chế kiểm tra, giám sát việc cơ
quan soạn thảo văn bản và cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản trong việc
thực hiện những quy định của Luật. Tại Chương IX của Dự án Luật mới chỉ quy
định việc giám sát, kiểm tra, kiểm sát và xử lý văn bản trái pháp luật. Như
vậy, Dự án Luật mới chỉ đề cập các loại văn bản đã được ban hành. Theo chúng
tôi, cần bổ sung những quy định về việc kiểm tra, giám sát đối với việc tuân
theo những quy định về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy
phạm pháp luật đã được quy định trong Luật này và các văn bản pháp luật có
liên quan khác.
4.
Về vấn đề văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế:
Tại Điều 4 của Chương những quy định chung đã quy định: “Văn bản quy phạm
pháp luật được ban hành phải tôn trọng các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia”. Như vậy, theo quy định này của
Dự án Luật thì việc tôn trọng các điều ước quốc tế là một trong những
nguyên tắc quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước ta.
Theo chúng tôi, đây là một vấn đề cần phải được cân nhắc. Chúng tôi cho
rằng, việc tôn trọng các điều ước quốc tế mà Nhà nước ta đã ký kết hoặc tham
gia là một yêu cầu cần thiết, nhất là trong công cuộc đổi mới hiện nay. Tuy
nhiên, đây là một nguyên tắc áp dụng pháp luật chứ không phải là một
nguyên tắc trong hoạt động xây dựng pháp luật và nguyên tắc này thường được
xác định trong các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể. Hơn nữa, chúng tôi
nhận thấy điều ước quốc tế thường được ký kết hoặc tham gia dưới hình thức
song phương hoặc đa phương (với một nước hoặc một số nước nhất định) và do
đó, những cam kết trong điều ước quốc tế chỉ có giá trị bắt buộc đối với các
nước cùng ký kết hoặc tham gia. Vì vậy, không nên quy định việc tôn trọng
điều ước quốc tế làm nguyên tắc trong hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà
nước ta và do đó, Ủy ban pháp luật đề nghị không quy định vấn đề này vào Dự
án Luật.
Thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Ngoài những vấn đề mà chúng tôi trình bày trên, các thành viên của Ủy ban
pháp luật cũng đã phát biểu đóng góp vào các chương, điều cụ thể của Dự án
Luật. Cơ quan soạn thảo đã tiếp tục chỉnh lý Dự án và trình Quốc hội tại kỳ
họp này.
Ủy ban pháp luật xin trình Quốc hội xem xét, quyết định.
Lưu tại Phòng Lưu trữ,
Văn phòng Quốc hội