Những giá trị của hiến pháp 1946 về mô hình tổ chức và việc ứng dụng
nó cho công cuộc cải cách bộ máy nhà nước hiện nay
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung
Đại học Quốc gia Hà Nội
Bài viết này có ý định tiếp nối bài viết với tiêu đề: “Chính thể Nhà nước Việt Nam trong Hiến pháp 1946, sự sáng tạo tài tình của Chủ tịch Hồ Chí Minh” trong cuốn Hiến pháp 1946 và sự kế thừa, phát triển trong các Hiến pháp Việt Nam kỷ niệm 50 năm Hiến pháp 1946 của Văn phòng Quốc hội.
Nội dung của bài viết nói trên đưa ra một thông điệp rằng: Mặc dù phải tiếp thu kinh nghiệm và học hỏi các mô hình tổ chức nhà nước của các nước khác nhau trên thế giới từ chính thể đại nghị của Pháp quốc, đến chính thể tổng thống cộng hòa của Mỹ quốc, và nhất là của chính thể cộng hòa xã hội chủ nghĩa của các nước thuộc Liên Xô, nơi Chủ tịch Hồ Chí Minh trực tiếp tiếp thu các lý thuyết xây dựng chủ nghĩa xã hội, nhưng với Hiến pháp 1946 mô hình tổ chức nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa không hoàn toàn giống bất kỳ một mô hình nhà nước nào. Đó là một sự sáng tạo có một không hai của các nhà lập hiến Việt Nam dưới sự lãnh đạo của Chủ tịch Hồ Chí Minh.
Mô hình đó gần giống như mô hình lưỡng tính cộng hòa trong Hiến pháp của Pháp hiện hành dưới sự chỉ đạo soạn thảo của Tổng thống De Gaulle, mà mãi cho đến năm 1958, sau những 12 năm mới tìm ra, do phải đề ra một thể chế nhằm mục đích khắc phục những khiếm khuyết của thể chế đại nghị cộng hòa đang lâm vào tình trạng khủng khoảng của những năm cuối cùng của thập niên 1940 và đầu thập niên 1950. Điều đáng phải bàn là khi phân tích các mô hình thể chế điển hình của các nhà nước đương đại, người ta chỉ tính đến nhà nước lưỡng tính của Pháp, và xếp mô hình này đứng ngang hàng với thể chế đại nghị và thể chế tổng thống cộng hòa, mà không tính đến mô hình dân chủ nhân dân của Hiến pháp 1946. Có chăng nó chỉ được các học giả Xô viết phân tích là một trong những mô hình đặc biệt của nhà nước quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội của các nhà nước thuộc địa. Những nhận định trên của tôi cho đến hiện nay vẫn chưa nhận được một sự hồi âm nào của các độc giả cũng như của các nhà khoa học. Sự im lặng cũng gần như là một sự đồng ý. Để củng cố thêm những nhận định trên tôi xin đưa ra một số cứ liệu nữa, mà lần trước chưa có điều kiện trình bày:
1. Cơ sở của sự sáng tạo ra nhà nước dân chủ nhân dân- không phân biệt giai cấp (không phân biệt tài sản)
Vượt lên trên tất cả các lý thuyết gia và giúp C. Mác trở thành lãnh tụ của giai cấp vô sản và sau này của nhà nước chuyên chính vô sản là ở chỗ Người đã vạch ra tính giai cấp của các nhà nước trong lịch sử nhân loại. Sự thật đã chứng minh nhận định có tính chất chân lý trên của C. Mác là hoàn toàn đúng đắn. Nhà nước của chế độ chiếm hữu nô lệ là của giai cấp chủ nô, nhà nước của phong kiến là của giai cấp địa chủ, và đến nhà nước của tư bản là nhà nước của giai cấp tư sản. Và cuối cùng đến lượt nhà nước quá độ chuyển sang hình thái không còn nhà nước nguyên nghĩa phải là nhà nước của đại đa số nhân dân lao động, của giai cấp công nhân và nông dân (vô sản).
Vì vậy, theo đúng với lý thuyết này, đáng lý ra sau sự thành công của Cách mạng tháng Tám 1945, nhà nước Việt Nam được thành lập phải là một nhà nước chuyên chính vô sản của giai cấp công nhân và nông dân. Những năm cuối cùng của thập niên 30 của thế kỷ XX, một số Xô viết Việt Nam đã được thành lập nhưng đã thất bại. Bài học này cùng với những nhận thức sâu sắc về tình hình kinh tế - văn hóa - xã hội ở phương Đông, nhất là của xã hội Việt Nam là cơ sở cho Nguyễn Ái Quốc, vị lãnh tụ kính yêu của chúng ta suy ngẫm lại học thuyết của chủ nghĩa Mác, tạo nên sự sáng tạo có một không hai trong việc áp dụng học thuyết của chủ nghĩa Mác - Lênin vào thực tiễn cách mạng Việt Nam. Ngay từ năm 1924, trong một báo cáo gửi Quốc tế Cộng sản, Nguyễn Ái Quốc đã đưa ra nhận định về sự phát triển không giống nhau giữa xã hội phương Tây và phương Đông: Xét về mặt cấu trúc kinh tế - xã hội, xã hội phương Đông (có thể nói cả Ấn Độ hay Trung Quốc) không giống xã hội phương Tây thời trung cổ. Việt Nam không trải qua chế độ chiếm hữu nô lệ. Chế độ phong kiến Việt Nam cũng mang đặc điểm khác với chế độ phong kiến phương Tây.
Từ đó Nguyễn Ái Quốc rút ra kết luận: “Cuộc đấu tranh giai cấp không diễn ra giống như ở phương Tây”. Vì vậy, Người nêu sự cần thiết phải bổ sung cơ sở lịch sử của chủ nghĩa Mác bằng cách đưa thêm vào đó những tư liệu mà ở thời của Mác không có được. Đó là những kiến nghị rất táo bạo, và mới mẻ, nhất là vào lúc phong trào quốc tế đang có xu hướng xơ cứng lý luận sau khi Lênin qua đời.
Chính vì những lý lẽ như vậy, Nguyễn Ái Quốc không thành lập một nhà nước của giai cấp công – nông theo đúng lý thuyết của chủ nghĩa Mác- Lênin, cùng thực tiễn tổ chức và hoạt động của Nhà nước Xô viết, mà tiến hành xây dựng một nước đại đoàn kết dân tộc, không phân biệt giai cấp, đó là nhà nước dân chủ nhân dân.
Do phải tập trung vào mục đích lật đổ chế độ quân chủ chuyên chế, mà quyền lực nhà nước tập trung vào trong tay nhà vua và các quý tộc, hiện diện trong bộ máy cai trị/hành pháp, trong lịch sử lập hiến của thế giới nói chung và cả của Việt Nam chúng ta nói riêng, không có mấy bản hiến pháp thấy rõ được tầm quan trọng của bộ máy hành pháp, mà đứng đầu là Chính phủ trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, và nhất là trách nhiệm hoạch định chính sách của Chính phủ, cũng như thủ tục tín nhiệm nói riêng của Chính phủ. Nhưng ngay từ chương quy định về Chính phủ, Hiến pháp 1946 đã có những quy định này:
“Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức.
Toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi của một bộ trưởng.
Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban Thường vụ hoặc một phần tư tổng số nghị viên nêu vấn đề ấy ra.”
Quản lý đất nước là một trong những chức năng quan trọng và sống còn của nhà nước. Sự quản lý này phải dẫn đến sự phát triển và thịnh vượng của quốc gia, trong đó có cả những thành viên hợp thành dân tộc của quốc gia đó. Đất nước phát triển không thể không bằng các chủ trương, đường lối, chính sách. Có những chủ trương đường lối dẫn đến sự phát triển thịnh vượng, nhưng cũng có chủ trương đường lối dẫn đến sự suy tàn. Những ai và chủ thể nào có trách nhiệm trong việc này thì không nhiều hiến pháp chỉ ra được. Hiến pháp 1946 đã chỉ ra được trách nhiệm đó thuộc chính phủ và người đứng đầu nó.
2. So với các bản hiến pháp sau này, Hiến pháp 1946 có nhiều dấu ấn của chủ nghĩa hiến pháp hơn cả
Chủ nghĩa hiến pháp, hay còn có thể gọi là chủ nghĩa hợp hiến (Constitutionalism) là những tư tưởng hợp hiến qua nhiều thời đại. Những biểu hiện đặc trưng của chủ nghĩa hiến pháp là một chính phủ hữu hạn mà thẩm quyền tối hậu của nó luôn luôn phải tuân thủ sự đồng ý của nhân dân. Chủ nghĩa hiến pháp có ý nghĩa rõ rệt gắn chặt với quan niệm về một chế độ pháp quyền (The Rule of Law). Nó bao hàm một tư tưởng cho rằng chính quyền không được phép làm những gì tùy theo ý muốn của các quan chức, mà phải hành động theo một thủ tục công bằng được mọi người công nhận. Mục đích của sự hạn chế các hành động tùy tiện của chính quyền là để bảo vệ tự do cho công dân. Hiến pháp chủ nghĩa rõ ràng là không thể đi đôi với độc tài mà là một sự giới hạn quyền lực nhà nước.
Nhìn lại lịch sử lập hiến Việt Nam, có cảm nhận rằng, Hiến pháp 1946 so với các hiến pháp sau này có nhiều dấu ấn của chủ nghĩa lập hiến hơn cả.
Thứ nhất, đây là bản Hiến pháp có cách tiếp cận gần với quyền con người nhất. Khác với các bản hiến pháp sau này, các quyền công dân được Hiến pháp 1946 quy định ngay ở các chương đầu tiên, làm cơ sở cho việc quy định các chương khác. Nhất là trước bản Hiến pháp này còn có một bản Tuyên ngôn Độc lập với lời mở đầu bằng việc trích lại một phần khái niệm về quyền con người trong Tuyên ngôn Độc lập của Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ 1776: “Mọi người sinh ra đều có quyền bình đẳng, tạo hóa cho họ những quyền không ai có thể tước đoạt được, trong đó có quyền được sống, được tự do và được mưu cầu hạnh phúc.”
Đó là những dấu ấn đầu tiên, không khác nào như những mốc tiêu cần phải cắm làm tiêu chí cho mọi hoạt động của nhà nước, đồng thời cũng là những dấu hiệu quan trọng trong việc giới hạn quyền lực của nhà nước.
Thứ hai, tư hữu tài sản là một trong những quyền cơ bản nhất của con người được Hiến pháp này ghi nhận ở Điều 12 Chương Quyền lợi và nghĩa vụ của công dân như là một trong những đảm bảo quan trọng việc thực hiện nhân quyền của nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Với cơ chế tập trung kế hoạch hóa, quy định này không được thừa nhận ở các Hiến pháp sau này. Mặc dù Hiến pháp 1959 vẫn thừa nhận sự sở hữu tư nhân (Điều 11 và Điều 40), nhưng vì phải thực hiện chủ trương “tiến dần từ chế độ dân chủ nhân dân lên chủ nghĩa xã hội bằng cách cải tạo nền kinh tế quốc dân theo chủ nghĩa xã hội” (Điều 9), tiến hành các cuộc cải tạo công thương bằng nhiều hình thức như công tư hợp doanh, quốc hữu hóa và hợp tác hóa nông nghiệp, nên hình thức sở hữu này dần biến mất. Sau nhiều năm, Hiến pháp 1992 đã lấy lại quy định này, tạo nên một bước tiến vượt bậc cho sự chuyển đổi từ một nền kinh tế tập trung kế hoạch hoá sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Thứ ba, suy đoán vô tội là một trong những quyền quan trọng để bảo vệ con người trước sự giam cầm vô cớ và buộc tội sai trái của các cơ quan nhà nước, không được quy định trong thời kỳ của cơ chế cũ của Hiến pháp 1980, mãi tới Hiến pháp hiện hành 1992 sau này mới được quy định, thì chúng ta có thể tìm thấy được hình hài của nó trong Điều 11 của Hiến pháp 1946 như sau: “Tư pháp chưa quyết định thì không được bắt bớ và giam cầm người công dân Việt Nam. Nhà ở và thư tín của công dân Việt Nam không ai được xâm phạm một cách trái pháp luật.”.
Thứ tư, một điểm rất khác với các hiến pháp theo cơ chế tập trung sau này, tất cả các quyền của công dân đều được tuyên bố một cách tự do, ví dụ như quyền tự do đi lại, tự do cư trú, tự do hội họp, tự do ngôn luận, tự do báo chí,… nhưng phải theo quy định của pháp luật, trong khi Hiến pháp 1946 không hề có cụm từ “theo quy định của pháp luật” kèm theo.
Thứ năm, sự hạn chế quyền lực nhà nước, chống lại sự lạm quyền của các cơ quan nhà nước còn được thể hiện ở những quy định về sự phân quyền tương đối rõ ràng. Cơ chế tự giám sát quyền lực nhà nước được quy định tương đối rõ trong bản Hiến pháp này. Điều 31 Hiến pháp 1946 quy định, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các dự luật đã được Quốc hội thông qua…
3. Thực tế sự điều hành của Chủ tịch Hồ Chí Minh- những điểm đáng phải bàn và nghiên cứu
Nhìn lại các quy định của Hiến pháp 1946, thì mô hình tổ chức Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa không khác mấy với chế độ lưỡng tính cộng hòa, nhưng trên thực tế việc tổ chức và điều hành của nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà lúc bấy giờ không khác nào như của chính thể cộng hoà tổng thống hiện nay. Theo quy định của bản Hiến pháp này, và tương tự chế độ đại nghị ở điểm, Chủ tịch nước không phải chịu trách nhiệm trừ tội phản bội Tổ quốc, một đặc điểm của chế độ đại nghị. Nhưng trên thực tế, khi điều hành Chính phủ, Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, thể hiện qua việc đích thân Chủ tịch phải trả lời trước Quốc hội, thậm chí còn nhận khuyết điểm trước Quốc hội về những sai lầm của Chính phủ. Vì một lẽ rằng, Chủ tịch nước do Quốc hội bầu ra, nhưng không chỉ là người đứng đầu nhà nước, mà còn là người trực tiếp điều hành hành pháp. Không có chức danh Thủ tướng - người đứng đầu Chính phủ - Nội các, mặc dù Hiến pháp có quy định chức danh này.
Những năm đầu tiên của cách mạng tư sản, khi mới ra đời các bản hiến pháp, vấn đề đảng phái chính trị là một vấn đề khó quy định. Cho đến hiện nay đảng phái chính trị vẫn là một vấn đề bỏ ngỏ trong lý luận của khoa học pháp lý cũng như trong thực tiễn việc tổ chức nhà nước tư sản. Nhà nước tư sản là nhà nước phân quyền, quyền lực nhà nước phân chia thành ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hiến pháp như là một bản văn phân chia quyền lực, nhưng trong chế độ đại nghị, hành pháp với lập pháp hầu như nằm trong tay của đảng chiếm đa số của Nghị viện, có chăng chỉ là sự phân chia giữa đảng cầm quyền nắm cả hành pháp và lập pháp với đảng đối lập thiểu số trong Nghị viện. Trong chế độ tổng thống mặc dù là phân quyền cứng rắn, nhưng Tổng thống – hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, bằng các thông điệp đọc hàng năm trước Nghị viện. Hoạt động của các đảng phái chính trị đã làm nên tính hình thức của hiến pháp các nước phát triển.
Hồ Chí Minh với tư cách là người đứng đầu của đảng cầm quyền lúc bấy giờ đã giải quyết rất khéo vấn đề chính trị này, bằng cách giải tán đảng cầm quyền, Đảng Cộng sản đi vào hoạt động bí mật. Và thủ lĩnh của đảng hoạt động bí mật này không những là nguyên thủ quốc gia, mà lại còn là người đứng đầu hành pháp– chính phủ. Thật là một điều kỳ diệu theo kiểu của phương Đông, không có nhưng vẫn là có. Trong thành phần của Chính phủ cả một thời gian rất dài cho đến tận mãi sau này, sau ngày toàn thể đất nước được giải phóng có rất nhiều người không phải là đảng viên Đảng Cộng sản vẫn giữ vai trò Bộ trưởng trong Chính phủ của Nhà nước Việt Nam như: Bộ trưởng Bộ Văn hoá (Nguyễn Văn Huyên), Bộ Quốc phòng (Phan Anh); Bộ Y tế (Hồ Đắc Di); Bộ Thanh niên (Dương Đức Hiền); Bộ Đại học (Tạ Quang Bửu); Bộ Kinh tế quốc dân (Nguyễn Văn Hà); Bộ Cứu tế xã hội (Nguyễn Văn Tố)…
Thậm chí nhiều bộ trưởng không phải là đảng viên Đảng Cộng sản muốn xin thôi chức bộ trưởng nhưng vẫn được Chủ tịch Hồ Chí Minh giữ lại đảm trách chức vụ bộ trưởng cho đến cuối đời của mình.
Việc điều hành Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp 1946 còn có điểm tinh túy nữa là Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhìn rõ tầm quan trọng của hành pháp trong cơ cấu tổ chức nhà nước. Chính vì lẽ đó, chính Chủ tịch Hồ Chí Minh trực tiếp nắm chức vụ của người đứng đầu hành pháp, tương đương như chức vụ Chủ tịch Hội đồng Dân ủy (Chủ tịch Chính phủ) của V. I. Lênin sau Cách mạng tháng Mười Nga năm 1917.
Tổ chức và hoạt động của Nghị viện nhân dân theo quy định tại Hiến pháp 1946 cũng không khác chế độ đại nghị hiện nay. Các nghị viên được tổ chức và hoạt động theo các đảng phái. Đảng viên của Đảng Cộng sản thì thắt cà vạt đỏ, của các đảng phái khác thì cà vạt xanh.
Đó là những điểm sáng tạo tạo nên những thành công của cách mạng Việt Nam. Bài học ở đây cần phải rút ra là: Muốn cho cách mạng thành công, việc áp dụng các học thuyết và kinh nghiệm của các nước trên thế giới vào Việt Nam phải có sự vận dụng sáng tạo, và ngược lại không có sự vận dụng một cách sáng tạo thì sẽ tạo ra cơ sở cho những thất bại.
Khi phân tích về những sáng tạo của Chủ tịch Hồ Chí Minh cần nhấn mạnh vị trí quan trọng của các lãnh tụ/thủ lĩnh của một đảng cầm quyền, phải biết nhận ra vấn đề và phải biết thu phục nhân tâm. Đó là một phẩm chất của lãnh tụ, đã biết dùng tài năng của mọi người vào đúng những lúc cần thiết cho dân tộc. Thành công của Hiến pháp 1946 là ở chỗ Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dùng rất nhiều người tài phục vụ cho việc soạn thảo bản Hiến pháp 1946, và sau này không ít người trong số họ đã trở thành các bộ trưởng trong Nội các của mình. Trong số những người đó không ít người là các nhà luật học có tiếng tăm như: Phan Anh, Vũ Trọng Khánh, Vũ Đình Hòe, Vũ Văn Hiền… Điều này cũng được nhiều chính khách cầm quyền trong lịch sử trước đây của các nước Pháp và Mỹ như Napoleon hoặc Washington thực hiện. Họ đều thấy rõ vị trí vai trò của các nhà luật học trong sự nghiệp soạn thảo ra các bản văn luật quan trọng và quản lý, điều hành đất nước.
[1]. Xem, Nguyễn Đăng Dung: “Chính thể Nhà nước Việt Nam trong Hiến pháp năm 1946, sự sáng tạo tài tình của Chủ tịch Hồ Chí Minh”, Hiến pháp 1946 và sự kế thừa, phát triển trong các hiến pháp Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998, tr. 170.
[2]. Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia ,Hà Nội, 2002, t.1, tr. 464.