Tổ chức quyền lực nhà nước trong
hiến pháp 1946 – giá trị mang tính thời đại
PGS. TS. Phạm Hồng Thái
Học viện Chính trị-Hành chính quốc gia
Hồ Chí Minh
Về Hiến pháp 1946, giá trị chính trị - pháp lý và lịch sử của nó đã có nhiều những luận bàn từ những tác phẩm bình luận Hiến pháp, bài báo khoa học, luận án, luận văn thạc sỹ khoa học v.v.. Nhưng đây là một chủ đề lớn đòi hỏi có những nghiên cứu công phu, sự góp công của nhiều cơ sở nghiên cứu, đào tạo, của nhiều nhà chính trị, hành chính, của nhiều nhà khoa học thuộc các chuyên ngành khác nhau. Trong khuôn khổ bài viết này tôi xin trao đổi một số suy nghĩ, luận bàn tới khía cạnh tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946 và những giá trị của nó mà chúng ta cần khai thác để phục vụ cho cuộc sống ngày hôm nay.
1. Cách lựa chọn mô hình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước
Trong lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý của nhân loại và trong thực tiễn đã có nhiều hình thức cầm quyền (chính thể khác nhau) của các quốc gia khác nhau: quân chủ chuyên chế, quân chủ hạn chế, cộng hoà với những biến thể của nó (cộng hòa tổng thống, cộng hoà đại nghị, cộng hòa lưỡng hợp) và những phương thức tổ chức thực hiện quyền lực khác nhau: phân quyền (“phân quyền mềm dẻo” , “phân quyền cứng rắn”), tập quyền.
- Hiến pháp 1946 không chọn nguyên mẫu cách tổ chức quyền lực theo mô hình của bất kỳ nhà nước nào, mà có cách tiếp cận khá đầy đủ cả về khía cạnh chính trị, xã hội và khía cạnh kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.
Điều này thể hiện bằng quy định Hiến pháp: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt nam, không phân biệt giống nòi, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”. “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa”. Chính các quy định này một mặt đã khẳng định về nguồn gốc của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, mặt khác khẳng định tính thống nhất của quyền lực nhà nước - quyền lực nhân dân. Bên cạnh đó cũng nhận thấy rằng Hiến pháp 1946 đi theo hướng đề cao vị thế của Nghị viện trong tương quan với các nhánh quyền lực khác, tính trội thuộc về nghị viện. Nếu chỉ dừng ở đây có thể nhận thấy Hiến pháp 1946 đi theo chế độ đại nghị - chế độ tính trội của quyền lực thuộc về cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân.
Ngày nay trong nhiều ấn phẩm khoa học nước ngoài và cả trong Hiến pháp của nhiều quốc gia trên thế giới đều khẳng định nguyên tắc phân quyền “phân lập các quyền” lập pháp, hành pháp, tư pháp. Vậy Hiến pháp 1946 đã tiếp cận vấn đề này như thế nào.
- Hiến pháp 1946 - Hiến pháp đã áp dụng những nguyên lý cơ bản của thuyết phân quyền ở khía cạnh kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.
Theo quy định tại các Điều 22 Hiến pháp 1946: “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa”; Điều 43: “Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa”; Điều 63: “Cơ quan tư pháp của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa gồm có: Tòa án tối cao, các toà án phúc thẩm, các tòa án đệ nhị cấp và sơ cấp”, thì như vậy, trong cơ cấu quyền lực đã bao gồm các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền lập pháp thuộc về Nghị viện nhân dân; quyền hành pháp thuộc Chính phủ, quyền tư pháp thuộc Toà án tối cao, các toà phúc thẩm, các toà đệ nhị cấp. Những quy định này phản ánh sự phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước.
- Hiến pháp 1946 hình thành cơ chế “kiềm chế quyền lực”
Khi quy định thẩm quyền cụ thể của các cơ quan nhà nước, Hiến pháp đã tạo nên cơ chế kiềm chế giữa các nhánh quyền lực nhà nước, đặc biệt là giữa lập pháp và hành pháp. Điều 50, 51 Hiến pháp 1946 quy định: “Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc”; “Mỗi khi truy tố Chủ tịch, Phó Chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập một toà án đặc biệt để xét xử”. Hiến pháp 1946 không quy định trách nhiệm của Chủ tịch nước trước nghị viện nhân dân. Trong quan hệ với Nghị viện, Điều 31 quy định: “Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố”. Những quy định này của Hiến pháp 1946 cho phép liên tưởng tới những quy định trong Hiến pháp Hợp chúng quốc Hoa kỳ về quyền phủ quyết luật của Tổng thống. Chính cơ chế này tạo ra một sự kiềm chế giữa nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp.
Bên cạnh đó, Điều 54 còn quy định Nghị viện có quyền biểu quyết tín nhiệm Nội các, nhưng “Trong hạn 24 giờ sau... Chủ tịch nước có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại..., Nội các mất tín nhiệm phải từ chức”. Những quy định này không khác gì với cơ chế “nghị viện giải tán chính phủ” được quy định trong Hiến pháp của nhiều quốc gia đương đại.
- Hiến pháp 1946 áp dụng chế độ “hành pháp hai đầu”, một phần quyền lực hành pháp thuộc về Chủ tịch nước, một phần thuộc về Thủ tướng, nhưng chủ yếu tập trung vào Chủ tịch nước. Hiến pháp quy định: Chính phủ gồm có Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các, Chủ tịch nước chọn Thủ tướng…Chủ tịch nước Chủ tọa Hội đồng Chính phủ; Thủ tướng Chính phủ chọn các thành viên Nội các.
- Hiến pháp 1946 là Hiến pháp đề cao trách nhiệm cá nhân, phân biệt trách nhiệm tập thể và cá nhân. Với các quy định: Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi của Bộ trưởng, còn Thủ tướng là người chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các.
2. Tổ chức thực hiện quyền lực trong Hiến pháp 1959, 1980, 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001)
Hiến pháp 1959, thể hiện khá đầy đủ và rõ nét quan điểm quyền lực thống nhất thuộc nhân dân, quan điểm tập quyền, tập trung quyền lực vào Quốc hội. Quan điểm đó thể hiện bằng những quy định: “Tất cả quyền lực trong nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đều thuộc về nhân dân”. “Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất”. Thuật ngữ cơ quan quyền lực nhà nước xuất hiện từ đây và về sau trong các Hiến pháp và trong các văn bản quy phạm pháp luật nước ta. Còn Hội đồng Chính phủ chỉ là “cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”. Điều đáng lưu ý là Chủ tịch nước tách ra thành một chế định độc lập, không còn với vị trí là người đứng đầu hành pháp, một số quyền của người đứng đầu nhà nước được quy định trong Hiến pháp 1946 chẳng hạn như quyền kiến nghị lại luật của Chủ tịch nước không được quy định tại Hiến pháp 1959. Qua các quy định của Hiến pháp 1959 về mối tương quan giữa Quốc hội và Hội đồng Chính phủ có thể nhận thấy xu hướng tập quyền, tập trung quyền lực nhà nước vào Quốc hội, và cùng với xu hướng đó là xu hướng đề cao trách nhiệm tập thể Hội đồng Chính phủ, và sự phân công quyền lực bắt đầu có sự không rõ giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước.
Hiến pháp 1980 quy định “tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”. “Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp là cơ sở chính trị của hệ thống cơ quan Nhà nước” còn “Hội đồng Bộ trưởng là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất”,”Quốc hội có thể tự đặt cho mình những nhiệm vụ quyền hạn mới” “Quốc hội có thể giao cho Hội đồng Nhà nước và Hội đồng Bộ trưởng những nhiệm vụ, quyền hạn mới”. Tất cả các quy định đó thể hiện xu hướng tập quyền, tập trung quyền lực vào Quốc hội. Nhưng đồng thời cũng cần phải nhận thấy rằng tập quyền càng cao bao nhiêu thì sự phân công lao động quyền lực lại càng không rõ bấy nhiêu trong bộ máy nhà nước và đi cùng với nó là chế độ trách nhiệm tập thể được đề cao, trong khi trách nhiệm cá nhân lại không được quy định rõ ràng trong Hiến pháp.
Như vậy, Hiến pháp 1959 như là bước quá độ thể hiện quan điểm tập quyền, tập trung quyền lực vào Quốc hội, còn đỉnh cao của nó thể hiện ở Hiến pháp 1980.
Hiến pháp 1992 đã kế thừa những tư tưởng tổ chức quyền lực nhà nước trong những Hiến pháp trước đây. Nhưng, ở khía cạnh phân công chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước, đã thể hiện rõ nét và đầy đủ hơn về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước như bước chuyển về sự phân công lao động trong bộ máy nhà nước, nhưng vẫn đảm bảo quyền lực thống nhất thuộc về nhân dân. Điều đó thể hiện thông qua các quy định của Hiến pháp: “...Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.”, 1)“Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và công dân.”, 2) “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam...” 3) Các toà án do luật định, là cơ quan xét xử của nước được thành lập trên cơ sở nhân danh nhà nước, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật khi xét xử các vụ án. Tất cả những vấn đề có tính nguyên tắc đó chi phối toàn bộ quá trình thiết lập bộ máy nhà nước, đặc biệt là việc xác định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước và quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với các cơ quan quyền lực nhà nước.
Điều đáng lưu ý là Hiến pháp 1992 đã tiếp thu những quy định của Hiến pháp 1959 khi quy định về vị trí chính trị - pháp lý của Chính phủ trong mối tương quan với Quốc hội và Hiến pháp 1992 bắt đầu đi theo hướng tăng quyền cho Thủ tướng Chính phủ.
3. Vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương
Vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước không chỉ diễn ra theo chiều ngang giữa các nhánh quyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp, mà còn liên quan tới tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Hiến pháp 1946 quy định: Nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Uỷ ban hành chính. Điều đáng lưu ý ở đây là Hiến pháp nói về phương diện hành chính - phương diện tổ chức để thực hiện quyền lực hành pháp. Điều đặc biệt là cấp bộ và cấp huyện không thành lập Hội đồng nhân dân, thực chất đây chỉ là những thiết chế hành chính - bàn tay nối dài của cơ quan hành chính cấp trên. Từ đây có thể nhận thấy rằng Hiến pháp 1946 đã áp dụng những nguyên lý của cơ chế “tản quyền”. Và để bảo đảm cho một nền hành chính thống nhất, Hiến pháp quy định các nghị quyết của Hội đồng nhân dân đều phải được cấp trên phê chuẩn. Điều này phù hợp với điều kiện thực tiễn Việt Nam vào thời kỳ mới giành chính quyền.
Đến các Hiến pháp sau này đều coi Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và là cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương, chính điều này đã gây ra mâu thuẫn nội tại của một thiết chế vừa mang tính nhà nước, lại mang tính tự quản địa phương. Nhưng tính tự quản lại có phần lấn át tính nhà nước. Còn đối với Uỷ ban nhân dân lại quy định là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, rõ ràng ở đây có sự lệch pha giữa sự điều chỉnh của Hiến pháp đối với hai thiết chế này. Hơn nữa việc coi Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước cũng gây tranh luận nhiều trong giới khoa học. Công bằng mà nói về tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta đã áp dụng mô hình tổ chức quyền lực Xôviết, nhưng cũng đã bị biến thể đi do cách dịch, cách hiểu không thật chuẩn xác về mô hình này, mà trong nhiều cuộc hội thảo đã bàn tới. Thực chất các Xô viết đại biểu nhân dân được quan niệm là cơ quan đại diện của quyền lực nhà nước.
Tóm lại, cách tổ chức quyền lực trong Hiến pháp 1946 dựa trên cơ sở quan điểm về sự thống nhất quyền lực từ khía cạnh chính trị, xã hội của vấn đề, nhưng đã bảo đảm sự độc lập một cách tương đối của các nhánh quyền lực nhà nước và tạo ra cơ chế “kiềm chế” giữa nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp, theo hướng tổ chức một nền hành pháp mạnh, đề cao trách nhiệm cá nhân của các thành viên Chính phủ, đề cao vị trí chính trị - pháp lý của người đứng đầu nhành quyền lực hành pháp. Đây chính là những bài học có giá trị chính trị - pháp lý, giá trị thời đại cần được tiếp tục nghiên cứu để vận dụng phù hợp trong điều kiện hiện nay.