Phát biểu của PGS.TS. Bùi Xuân Đức
Hội thảo này là một dịp để nhận thức lại, đánh giá đầy đủ hơn những giá trị của Hiến pháp 1946 và ảnh hưởng đương đại, nhận thức đương đại giúp gì cho việc kế thừa và phát triển hiện nay. Trên nền tảng nhận thức những giá trị đó, chúng tôi đã nghiên cứu và đề xuất một số biện pháp để tiếp tục hoàn thiện, đổi mới chế định Chủ tịch nước để làm sao bộ máy nhà nước chúng ta hoàn thiện hơn, có hiệu quả hơn.
Có thể nói có rất nhiều ý kiến về những giá trị của Hiến pháp 1946 trong các quy định về chế định Chủ tịch nước. Có người cho rằng chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp1946 được quy định như chế định tổng thống, Chủ tịch nước có vai trò rất lớn. Nhìn nhận lại vấn đề này, chúng tôi thấy như sau:
Mặc dù Hiến pháp 1946 có những điểm rất độc đáo, rất đặc biệt trong chế định về Chủ tịch nước nhưng vẫn nằm trong khuôn khổ nhận thức về tổ chức nhà nước của cách mạng vô sản, chứ không phải hoàn toàn tương tự như các nước. Sau khi cách mạng thành công, tổ chức nhà nước của Việt Nam (điều này chúng ta đã trù liệu từ khi cương lĩnh Đảng nêu ra) lẽ ra được xây dựng theo mô hình chính quyền chuyên chính công nông, nhưng do hoàn cảnh lịch sử, đến những năm 40 thế kỷ XX thì chúng ta nhận thấy nếu chúng ta xây dựng mô hình theo kiểu Xô viết thì chẳng khác nào xây dựng một lâu đài trên đất sét (câu nói của đồng chí Trường Chinh). Chúng ta phải xây dựng một chế độ mới không phải là chế độ Xô viết cũng không phải là tư sản.
Khi cách mạng mới thành công, một thiết chế đã được thành lập để đứng ra điều hành đất nước đó là Chính phủ lâm thời, người đứng đầu là Chủ tịch Chính phủ. Rất nhiều người vẫn nhầm lẫn Chủ tịch Chính phủ là Chủ tịch nước. Chủ tịch Chính phủ lúc bấy giờ là người đứng đầu Chính phủ như Lênin là Chủ tịch dân ủy. Chủ tịch Hồ Chí Minh thời gian đầu cũng như vậy. Quốc hội lập ra Chính phủ chính thức. Chính phủ chính thức có Chủ tịch Chính phủ vào tháng 3-1946. Việc chuyển đổi bắt đầu từ khi có Hiến pháp Việt Nam ban hành và công bố vào tháng 5-1946, thay vì Chủ tịch Chính phủ có chức danh Chủ tịch nước, và chức danh này xuất hiện từ thời kỳ đó. Lúc này, chúng ta cũng có một dự án Hiến pháp khác đề nghị thiết lập chế độ đại nghị lưỡng viện ở nước ta. Nếu dự án ấy được áp dụng thì đó là mô hình cộng hòa đại nghị, không phù hợp với nước ta. Cho nên, Việt Nam vẫn để phương án là Quốc hội thống nhất nhưng Chủ tịch nước có vai trò đặc biệt, và điểm này khiến cho nước ta trở thành nhà nước dân chủ cộng hòa nhân dân, không phải là cộng hòa Xô viết, cũng không phải là cộng hòa tư sản. Trong bối cảnh Việt Nam lúc bấy giờ, chúng ta cần sự đoàn kết rộng rãi thì việc thiết kế mang tính chất độc đáo trong vị trí của Chủ tịch nước, vị trí của Nghị viện và tòa án để xây dựng một nhà nước dân chủ cộng hòa nhân dân - một cấp độ thấp của cộng hòa xã hội chủ nghĩa, là quy định rất hợp lý.
Điểm thứ hai, mô hình Chủ tịch nước năm 1946 có những nét rất đặc biệt. Theo mô hình Xô viết thì Chủ tịch nước phải là tập thể, nhưng chúng ta lại thiết lập một mô hình Chủ tịch nước cá nhân, đồng thời lại làm hai chức năng: một là chức năng đứng đầu Nhà nước, hai là chức năng đứng đầu Chính phủ. Chủ tịch nước có những quyền hạn rất lớn để điều hành đất nước kịp thời, song vẫn đề cao được Chính phủ, đề cao Quốc hội. Như vậy Quốc hội được đề cao nhưng có khoảng rất rộng để Chủ tịch nước quyết định, và lúc bấy giờ, người đứng đầu Nhà nước có rất nhiều quyền hạn.
Tuy vậy cũng phải khẳng định rằng, mô hình xây dựng Chủ tịch nước trong Hiến pháp 1946 vẫn nằm trong khuôn khổ lý luận bởi Nhà nước ta là Nhà nước thuộc phạm trù xã hội chủ nghĩa, nên vẫn phải bảo đảm được sự kiểm soát đối với Chủ tịch nước, bảo đảm đề cao được vai trò của Nghị viện nhân dân. Nghị viện bầu Chủ tịch nước trong số các nghị viên. Nghị viện chuẩn y các hiệp ước do Chính phủ ký với nước ngoài, thực chất đây là Chủ tịch nước ký. Những luật mà Chủ tịch nước yêu cầu thảo luận lại nếu được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch nước phải công bố. Ban thường vụ Nghị viện tuyên bố tuyên chiến hay đình chiến, và Chủ tịch nước phải thực hiện theo quyết định đó. Chủ tịch nước không hoàn toàn tự quyết định. Quy định áp dụng chế độ mỗi một sắc lệnh của Chủ tịch nước do Bộ trưởng tiếp ký, tiếp ký ở đây được hiểu là giao nhiệm vụ cho Bộ trưởng, nếu Bộ trưởng chưa ký thì sắc lệnh đó chưa có giá trị, theo nghĩa kiểm soát.
Đặc biệt, Nghị viện nhân dân không bị giải tán, trừ một số trường hợp khác. Ở các nước theo mô hình cộng hoà tổng thống mà nước Mỹ là một điển hình, Tổng thống có quyền giải tán Quốc hội. Bởi vậy, Mỹ thường được gọi là nước đại nghị hành lang. Hiện nay, ở Nga, Tổng thống có vai trò rất lớn, có khi còn lớn hơn cả Tổng thống Mỹ.
Đề cao vai trò của Quốc hội, đề cao vai trò của Chủ tịch nước là việc tất yếu và cần thiết, tuy nhiên việc đề cao này phải nằm trong khuôn khổ riêng và bảo đảm cho Chủ tịch nước quyền điều hành đất nước trong bối cảnh đất nước rất phức tạp.
Trên cơ sở kế thừa chế định trên, tại Hiến pháp 1959, Chủ tịch nước vẫn là cá nhân, vẫn tham gia vào hoạt động của Quốc hội đồng thời tham gia vào hoạt động của Chính phủ. Chủ tịch nước về mô hình gần giống như hiện nay, nhưng Chủ tịch nước lúc bấy giờ gắn nhiều với Chính phủ hơn. Chủ tịch nước có quyền bổ nhiệm Thủ tướng, triệu tập các phiên họp của Chính phủ. Vai trò của Chủ tịch nước thường gắn với Chính phủ. Chủ tịch nước theo qui định tại Hiến pháp 1959 được Quốc hội chọn bầu nhưng không chọn bầu trong nhân dân mà lại chọn bầu trong đại biểu Quốc hội. Việc chọn bầu trong đại biểu Quốc hội thể hiện sự kiểm soát của Quốc hội. Ngay tại bản Hiến pháp 1946 cũng đã có qui định Bộ trưởng phải là nghị viên. Việc bắt buộc Bộ trưởng phải là nghị viên cũng thể hiện sự kiểm soát.
Theo Hiến pháp 1980, chúng ta đã xây dựng mô hình xã hội chủ nghĩa theo đúng mô hình của các nước, tức là một chế định nguyên thủ nằm trong cơ quan đại biểu cao nhất thường được giao cho cơ quan thường trực thực hiện.
Đến Hiến pháp 1992, chúng ta thực hiện đổi mới, tư duy chính của ta làm sao cho có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng. Tức là vừa bảo đảm thống nhất, nhưng phân công, phân nhiệm, thực hiện các chức năng về lập pháp, hành pháp, tư pháp. Riêng chế định Chủ tịch nước, chúng ta cũng kế thừa được ở một mức độ nhất định từ chế định trước đây.
Trước nhu cầu đổi mới một số nội dung liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước, năm 2001, chúng ta đã tiến hành sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992. Theo nhận thức của chúng tôi, trên cơ sở giá trị của Hiến pháp1946, bây giờ chúng ta phải tổ chức lại, đổi mới, hoàn thiện thêm vị trí của Chủ tịch nước nhằm đáp ứng được nhu cầu quản lý, đáp ứng xu hướng xây dựng một Quốc hội hoạt động thường xuyên trong tương lai. Lúc đó vai trò của Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhất định sẽ giảm đi, vai trò của Chủ tịch nước được nâng lên.
Một số điều chỉnh vào năm 2001 là không thành công. Chúng ta bỏ quyền phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng về thay đổi Chính phủ, dẫn đến việc Chủ tịch nước không tham dự vào hoạt động này nữa. Chủ tịch nước vẫn có quyền tạm đình chỉ công tác, tuy nhiên đó cũng chỉ là phương pháp bổ sung. Thủ tướng có quyền điều chỉnh Bộ trưởng các bộ, việc đưa ra Ủy ban Thường vụ Quốc hội là nâng cao vai trò của Quốc hội song lại làm hạn chế đi vai trò của Chủ tịch nước.
Việc bỏ quyền quyết định tuyên bố chiến tranh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội có sự tham gia của Chủ tịch nước cũng là vấn đề cần bình luận thêm. Việc tuyên bố chiến tranh thì phải có tính pháp lý, phải có cơ chế, tức là Ủy ban Thường vụ Quốc hội tuyên bố, Chủ tịch nước yêu cầu xem xét lại nếu cho rằng không hợp lý.
Theo Hiến pháp 1992, Chủ tịch nước có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp. Chủ tịch nước chỉ được ban bố tình trạng khẩn cấp khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội không họp được. Quy định này cũng quá chặt chẽ. Chủ tịch nước trong tổ chức bộ máy nhà nước của chúng ta so với các nước có vai trò rất hạn chế, chưa phát huy được bản năng của Chủ tịch nước cá nhân, chưa phù hợp với thông lệ chung. Để giải quyết thực trạng này thì trước hết Chủ tịch nước phải được tăng cường hơn về những nhiệm vụ, quyền hạn trong việc đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế, các thỏa thuận nhân danh Nhà nước Việt Nam. Xuất phát từ việc lưu giữ một số văn bản được ký kết giữa các bên, vai trò của Chủ tịch nước khi ký những văn bản, những thỏa thuận quốc tế rất cần được phát huy.
Tiếp đến, nên để Chủ tịch nước phê chuẩn các điều ước quốc tế, chỉ những điều ước nào thực sự quan trọng thì Quốc hội phê chuẩn.
Bên cạnh đó, cũng cần khắc phục những khiếm khuyết trong việc chỉnh sửa năm 2001. Chúng ta nên giao lại cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội một số quyền như quyền phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng, quyền tuyên bố chiến tranh. Trong trường hợp sau này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội giảm đi, tiến tới không còn nữa thì quyền này được chuyển cho Chủ tịch nước. Chủ tịch nước có quyền giải quyết những việc đó, quyết định tổng động viên, quyết định tình trạng khẩn cấp, quyết định đặc xá. Nên để Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại các đạo luật. Bên cạnh đó cũng cần phải đề cập đến vai trò của Chủ tịch nước trong việc quyết định những vấn đề tư pháp, đặc biệt những vấn đề về án tử hình, những vấn đề về ân giảm. Hiện nay, việc thực hiện việc ân giảm án tử hình còn phụ thuộc rất nhiều ý kiến của cơ quan này, cơ quan kia. Theo quan điểm của chúng tôi, Chủ tịch nước muốn ân giảm ai thì không cần phải hỏi ý kiến. Chế định nguyên thủ quốc gia luôn luôn là một chế định tiềm tàng, xử lý các tình huống cần kíp, phòng khi các định chế dân chủ khác đã không còn tác dụng. Nếu tòa án kết tội một người, kiểm sát cũng có kết luận như vậy, nhưng, Chủ tịch nước thấy rằng vì lợi ích của đất nước vẫn cho ân xá thì vẫn phải ân xá mà không cần phụ thuộc vào các cơ quan kia.
Cuối cùng, pháp luật quy định Chủ tịch nước có quyền tham gia các phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nhưng lại quy định Chủ tịch nước có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ khi xét thấy cần thiết. Chúng tôi cho rằng, đã là nguyên thủ quốc gia thì bao giờ cũng gắn với Chính phủ. Vì vậy, nguyên thủ quốc gia có thể không tham dự các phiên họp của Chính phủ bằng cách trao quyền cho Thủ tướng, còn nếu đã tham dự thì phải tham dự với tư cách là người đứng trên, chứ không phải tham dự để được xin ý kiến. Bởi vậy, trong trường hợp Chủ tịch nước tham dự phiên họp của Chính phủ phải để Chủ tịch nước chủ tọa và điều khiển phiên họp.