Phát biểu của TS. Thang Văn Phúc
Tôi muốn phát biểu, trao đổi về một số vấn đề về cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay từ những giá trị tư tưởng pháp lý của Hiến pháp 1946.
Cải cách nền hành chính Nhà nước ở Việt Nam đã bắt đầu khởi động được 11 năm, bắt đầu từ Nghị quyết Trung ương lần thứ tám khóa VII, tức là vào năm 1995. Đây là yêu cầu đặt ra cho thời kỳ đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước. Như vậy, cải cách hành chính là một thành tố của cải cách bộ máy Nhà nước của chúng ta, để đáp ứng yêu cầu chuyển đổi sang kinh tế thị trường và hội nhập. Quá trình từ năm 1995 đến nay là một quá trình liên tục chúng ta điều chỉnh nhận thức trên cơ sở của những thay đổi từ trong quy định pháp lý cao nhất. Đó là Hiến pháp 1992 được sửa đổi năm 2001, khi chúng ta xác lập thể chế nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, được ghi nhận vào Điều 2 của Hiến pháp sửa đổi năm 2001.
Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 đã xác lập hai thể chế quan trọng: một là thể chế nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân; hai là thể chế kinh tế thị trường, nền kinh tế chuyển sang nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa. Đây chính là hai thể chế rất quan trọng, rất cơ bản, làm cơ sở cho việc thực hiện các nhiệm vụ cải cách của Chính phủ.
Khía cạnh chúng tôi muốn trình bày liên quan trực tiếp tới cải cách hành chính và tới Chính phủ. Cùng với quá trình đổi mới, chúng ta đã có bước tiến khá dài, chính hai quyết định này giúp Việt Nam tiếp cận được với thể chế hiện đại. Về mặt pháp lý, chúng ta đã xác lập đầy đủ, nhưng trong vấn đề tổ chức thực tiễn để thể chế hóa vấn đề dân chủ và pháp quyền thì cần phải tiếp tục thực hiện. Đó cũng là thành quả to lớn của 20 năm đổi mới, là cơ sở để chúng ta tiếp cận với việc xây dựng một Nhà nước hiện đại và một nền hành chính hiện đại.
Khi chúng ta chuyển đổi sang xây dựng nhà nước pháp quyền và thể chế pháp quyền, nhận thức của chúng ta về các trụ cột phát triển là tương đối rõ trong giới nghiên cứu đó là: nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường và xã hội dân sự. Mặc dù xã hội dân sự hiện nay chưa được chính thức trở thành văn từ trong văn kiện, nhưng trong các nghiên cứu hiện nay, trong các văn bản của cơ quan có trách nhiệm bắt đầu đụng chạm tới, gắn vào đó là thuật ngữ “xã hội công dân”. Chúng tôi cho rằng đây cũng là quá trình nhận thức. Rõ ràng, yêu cầu này đặt ra mục tiêu của cải cách bộ máy nhà nước, cải cách Chính phủ theo hướng nhà nước pháp quyền và đáp ứng một nền hành chính phù hợp với mô hình của nền kinh tế thị trường. Quản trị đất nước này phải đáp ứng được hai yếu tố: pháp quyền và kinh tế thị trường. Về mặt nhận thức chúng ta đã dần nhận thức được và trong các văn kiện quan trọng đã thể hiện được một phần những tư tưởng này.
Hiện nay chúng ta đã có được một văn kiện chính thức, đó là Chương trình tổng thể cải cách hành chính năm 2001-2010. Trước đó, các văn kiện của Đảng như Nghị quyết Trung ương lần thứ tám khóa VII về cải cách nền hành chính nhà nước đã xác định ba nội dung cơ bản. Đó là một nhiệm vụ trọng tâm của xây dựng và hoàn thiện nhà nước. Sau đó, các văn kiện từ Đại hội VIII, cho đến Đại hội IX, Đại hội X đều khẳng định điều này. Và đến nay, đó vẫn là giải pháp rất quan trọng để thực hiện các mục tiêu phát triển và hội nhập. Đây là một trong những giải pháp chiến lược để thực hiện mục tiêu phát triển tới năm 2010. Mới đây, Chính phủ chuẩn bị trình Hội nghị Trung ương lần thứ năm có một loạt những vấn đề đặt ra cho việc tăng cường hơn cải cách hành chính hiện nay. Như vậy, trong 10 năm qua chúng ta đã làm được nhiều việc, song cải cách hành chính vẫn còn chậm so với yêu cầu phát triển của đất nước. Thực trạng này có thể lý giải bởi những nguyên nhân sau đây:
Thứ nhất, do nhận thức của chúng ta chưa đến nơi đến chốn, kể cả trong cán bộ, đảng viên. Đây là một trong những nguyên nhân hàng đầu ảnh hưởng đến việc thực hiện các mục tiêu phát triển.
Thứ hai, chúng ta cải cách không đồng bộ trong cả hệ thống chính trị. Những vấn đề cải cách hành chính cần động chạm và song hành với những yêu cầu cải cách lập pháp và cải cách tư pháp. Đây là một trong những vấn đề đang đặt ra hiện nay, nếu không đồng bộ hóa các nội dung này, kể cả việc đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của mặt trận và đoàn thể thì thực trạng trì trệ của bộ máy này vẫn tiếp tục. Chúng tôi xác định rằng nền hành chính Việt Nam hiện nay sau mấy chục năm vận hành vẫn là một nền hành chính thủ công, lạc hậu so với khu vực. Khi chúng ta bước vào sân chơi chính thức với thế giới, đòi hỏi đặt ra là phải đặt nền hành chính theo các chuẩn mực của khu vực và thế giới chứ không thể theo tiêu chuẩn Việt Nam được. Một trong những vấn đề thực sự là thách thức, đó là làm sao vừa phải điều chỉnh vấn đề bên trong cho phù hợp với bên ngoài, vừa nội luật hóa như thế nào cho pháp luật nước ta hài hòa với thực tiễn đất nước. Để làm được như vậy, Chính phủ đã có những kiến nghị tháo gỡ trên bốn loại vấn đề.
Vấn đề thứ nhất, cần phải cải cách thể chế chính trị của chúng ta, tức là phải đồng bộ hóa quan niệm về Quốc hội, về Chính phủ và về tư pháp. Mặc dù nhà nước ta là thống nhất, đơn nhất, nhưng trong một thời gian dài, chúng ta chưa làm được việc phân công rành mạch. Cho nên, sau này đã thay bằng từ phân công và phối hợp của ba cơ quan quyền lực này. Hiện nay, có mấy vấn đề còn vướng mắc đối với hệ thống lập pháp đó là: vấn đề chất lượng lập pháp; tính thống nhất của thể chế lập pháp. Có lẽ tính thống nhất của thế chế hiện nay đang là một thách thức lớn. Vì tất cả các thủ tục hành chính, các quy định hành chính đều nằm ở luật và pháp lệnh. Chúng tôi đã tiến hành một cuộc rà soát lớn của tất cả các bộ, ngành. Riêng Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo có 80 thủ tục, trong đó 6 thủ tục thuộc thẩm quyền của Chính phủ, còn lại 74 thủ tục nằm trong luật và pháp lệnh. Làm sao sửa đổi được nhanh chóng? Trách nhiệm thống nhất thể chế này thuộc Chính phủ hay thuộc Quốc hội? Riêng về hành pháp, toàn bộ hệ thống thống nhất thể chế của hành pháp, các văn bản dưới luật là trách nhiệm của hành pháp. Điều này đã được quy định trong chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan rồi, nhưng nó nằm ở trong luật và pháp lệnh, mà các văn bản của Quốc hội thì Chính phủ không quy định được.
Tiếp theo, những phương pháp và cách thức để các văn bản pháp luật thực sự đi vào cuộc sống nhanh hơn, dễ làm, dễ thực hiện hơn. Khi nghiên cứu Hiến pháp 1946, điểm ưu việt dễ nhận thấy là Hiến pháp rất ngắn gọn và mạch lạc, trong đó chỉ có 4 Điều (Điều 19, Điều 32, Điều 61 và Điều 62) yêu cầu phải có luật quy định, còn các bản Hiến pháp sau, rất nhiều điều khoản quy định cần sự hướng dẫn của luật. Quyền phúc quyết của dân đã được quy định rất rõ trong Hiến pháp 1946, nhưng từ năm 1946 đến nay chúng ta vẫn chưa có quy định. Cách làm luật trong Hiến pháp 1946 rất dễ nhớ, dễ thuộc, không hiểu sai. Từ đó có thể khẳng định để tiến hành cải cách lập pháp, chất lượng làm luật phải bảo đảm tính thống nhất về thể chế, điều này càng trở nên quan trọng hơn trong điều kiện kinh tế thị trường hiện nay.
Vấn đề thứ hai, Hiến pháp hiện nay quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Đề nghị mới nhất trong đề án này là đổi lại thứ bậc, tức là Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Hiến pháp 1946 không ghi Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Trong Hiến pháp 1946 có quy định Nghị viện có quyền kiểm tra, phê bình Chính phủ, Quốc hội giám sát việc thực hiện của Chính phủ.
Khi tiến hành cải cách hành chính có đụng chạm tới quan niệm về cơ quan quyền lực. Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở địa phương. Tuy nhiên qua nghiên cứu, theo chúng tôi không nên quy định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực cao nhất ở địa phương. Nhà nước Việt Nam là nhà nước thống nhất, đơn nhất, quyền lực nhà nước thống nhất tập trung ở Trung ương và tập trung ở Quốc hội. Việc quy định cho chính quyền địa phương như trên đồng nghĩa với việc chúng ta thiết lập nên một nhà nước liên bang, mà ở nhà nước liên bang các bang có quyền tự trị, có quyền lập pháp. Đã đến lúc chúng ta phải sửa quy định này để trả lại quan niệm Hội đồng nhân dân về đúng với chính quyền địa phương là chấp hành Hiến pháp và pháp luật, tuân thủ các nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên, của cơ quan hành chính cấp trên.
Về việc cải cách chức năng của Chính phủ và chức năng của chính quyền địa phương, nhất là Hội đồng nhân dân, chúng tôi đã đề nghị là không nên tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp quận/huyện, cấp phường. Chúng ta cũng cần phải xem xét lấy lại tên Ủy ban hành chính để gọi các cơ quan hành chính. Vì những gì thuộc khoa học quản trị, hành chính có hai đặc tính: một mặt, tuân thủ thể chế chính trị; mặt khác, nó là kỹ thuật quản trị, là khoa học quản lý. Gọi là tỉnh trưởng/thống đốc là rất đúng, tuy nhiên lại sợ ảnh hưởng bởi những yếu tố lịch sử của chế độ cũ, bởi vậy đây là một vấn đề đang được bàn luận. Khoa học hành chính hiện đại vẫn dùng những thuật ngữ đó. Điều này cũng giống như tinh thần của Hiến pháp 1946. Theo tôi, những quy định về chính quyền địa phương tại Hiến pháp 1946 rất hợp lý và hiện đại, không có hiện tượng tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành các thứ. Hiện nay, trong nền kinh tế thị trường, việc giải quyết nhanh những vấn đề trong quản lý phục vụ cho việc điều chỉnh, thay đổi, biến động và những rủi ro đòi hỏi trách nhiệm của chính quyền xử lý rất nhanh, nếu cứ duy trì các tầng lớp như hiện nay thì điều này không thể thực thi được. Trong điều kiện Chính phủ điện tử và hiện đại hóa nền hành chính, tiếp thu kinh nghiệm của các nước đi trước, toàn bộ giao dịch của công dân như đăng ký, xin phép… không phải đi qua nhiều tầng lớp nữa mà thực hiện giao dịch trực tuyến. Đây là bài học của các nước đi trước.
Những yếu tố đó cho phép chúng ta phải tổ chức lại để làm sao chính quyền bảo đảm sự năng động, trách nhiệm, kịp thời giải quyết những công việc của nhân dân. Như vậy, nền hành chính của Việt Nam đang chuyển sang nền hành chính phục vụ nhân dân, phục vụ sự phát triển, sẽ đúng như mong muốn của Hiến pháp 1946. Bước chuyển này rất quan trọng và cần thiết, hành chính phục vụ nhân dân chứ không phải hành chính là xin cho. Nếu thực hiện được điều này thì chúng ta sẽ có một nền hành chính, một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của dân.
Cuối cùng là về chế định Chủ tịch nước, chế định Thủ tướng và Nghị viện trong Hiến pháp1946. Hiến pháp1946 quy định chế định về Chủ tịch nước là nằm trong khu vực hành pháp để tạo ra một quyết đáp nhanh trong thời điểm đó. Hiện nay, nước ta vào cuộc với thị trường thế giới mà vẫn giữ kiểu hành chính giấy tờ như thế này cùng chế độ trách nhiệm không rõ ràng thì không giải quyết được. Trong Hiến pháp 1946, kể cả chế định từ chức, khi đã trao đủ quyền rồi thì văn hóa từ chức mới hình thành được. Nếu kế thừa được chế định này sẽ rất mạch lạc, bởi đã làm thì làm cho hết trách nhiệm, làm cho hết thẩm quyền, đã vi phạm không làm được thì xin rút lui. Nó tạo thành một văn hóa, một thói quen trong chỉ đạo, điều hành.
Trong chế độ công vụ còn có nhiều vấn đề như cách thức bổ nhiệm, lương bổng. Người làm công ăn lương đúng là phải sống bằng lương, tái đầu tư sức lao động bằng lương, phải nuôi gia đình bằng lương của mình, phải tích lũy để mua được nhà cửa. Chúng ta phải cố gắng làm sao đưa tất cả những cái đó ra để trả giá đúng với giá trị. Với đội ngũ công chức hành chính gần 300 ngàn người ở các cơ quan như Quốc hội, Đảng và các đoàn thể được ví như vệ sĩ quốc gia, soạn thảo chính sách quốc gia, là người định chuẩn mức các chính sách quốc gia, là người kiểm soát xã hội mà lại hưởng mức lương như hiện nay là một điều bất cập. Làm sao để cải cách tiền lương, chăm lo động lực của công chức hiện nay khiến họ thực sự là công bộc, tận tụy vì dân và không tham nhũng. Việc nêu cao vai trò, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và cả hệ thống của chúng ta trước dân, trước thời kỳ phát triển mới thực sự là những vấn đề chúng ta phải nghiên cứu, quyết đáp và chịu trách nhiệm. Đây là thời điểm quyết định, chừng nào bộ máy nhà nước vẫn còn ì ạch, trì trệ thì chừng đó khó có thể đạt được những mục tiêu mà đất nước ta, dân tộc ta mong muốn.