Phát biểu của PGS.TS. Phạm Hồng Thái
Tôi nghĩ chủ đề “phát huy những giá trị chính trị - pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới” là một chủ đề lớn, phải có sự nghiên cứu một cách khoa học với thời gian tương đối dài mới thấy hết giá trị pháp lý của nó.
Trong bài này tôi chỉ nói về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946.
Vấn đề thứ nhất, xin trình bày là cách lựa chọn mô hình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946.
Về mặt nhận thức lý luận, chúng ta đều biết lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý nhân loại có rất nhiều tư tưởng và thực tế về tổ chức quyền lực. Trong tất cả giáo trình lý luận chung nhà nước và pháp luật đều nói về chế độ quân chủ, quân chủ chuyên chế, quân chủ hạn chế, chế độ cộng hoà với nhiều biến thể của nó là cộng hoà tổng thống, cộng hoà đại nghị hay cộng hoà hỗn hợp. Khi nghiên cứu những lý thuyết ấy, đối chiếu với Hiến pháp Việt Nam năm 1946, tôi thấy Hiến pháp 1946 không chọn nguyên mẫu cách thức tổ chức quyền lực theo mô hình của bất kỳ nhà nước nào mà có cách tiếp cận khá đầy đủ về khía cạnh chính trị, xã hội và khía cạnh kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực. Tại sao tôi có nhận xét này? Bởi vì, ở Việt Nam khi nghiên cứu về quyền lực, thường chúng ta đứng ở cực này hay cực khác. Hiện nay, chúng ta nói quyền lực thống nhất. Thực ra, ở thời kỳ cổ đại đã nói đến quyền lực thống nhất chứ không ai nói là bị chia cắt thành từng mảng theo cách hiểu của chúng ta ở khía cạnh chính trị, khía cạnh xã hội của vấn đề.
Các Mác là người phê phán lý thuyết phân quyền. Tôi có đọc một câu Mác viết, đại thể như thế này: người ta tôn thờ lý thuyết phân quyền đến mức là trao cho Quốc hội quyền giải tán Chính phủ bằng con đường hợp hiến và trao cho Tổng thống quyền giải tán Quốc hội bằng con đường không hợp hiến. Mác chỉ tiếp cận khía cạnh chính trị của Hiến pháp mà không tiếp cận khía cạnh khác.
Nói đến quyền lực thống nhất thì Hêghen, Rútso tiếp cận vấn đề quyền lực thống nhất từ quyền lực nhân dân. Các ông nói quyền lực thống nhất thuộc về nhân dân và lập pháp, hành pháp và tư pháp là ba bộ phận của một dòng chảy thống nhất quyền lực thuộc về nhân dân. Như vậy, khi nghiên cứu vấn đề quyền lực Nhà nước, các ông đã tiếp cận từ góc độ xã hội của quyền lực nên đã có những nhận xét khác với nhận xét của Mác.
Ănghen nói: nguyên tắc phân quyền suy cho cùng là để kiểm soát, kiểm tra thôi. Tôi nghĩ Ăngghen nghiên cứu vấn đề quyền lực từ khía cạnh tổ chức lao động quyền lực trong Nhà nước. Ông không phủ nhận lý thuyết phân quyền ở khía cạnh kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực.
Do đó, khi nói về vấn đề quyền lực, có lẽ phải nói cả khía cạnh chính trị, khía cạnh xã hội và khía cạnh kỹ thuật, nếu đứng ở khía cạnh chính trị thì sẽ cho rằng không có phân quyền, đứng ở khía cạnh kỹ thuật sẽ cho rằng có phân quyền thì vấn đề sẽ phức tạp hơn.
Bắt nguồn từ quy định trong Hiến pháp: “Tất cả quyền bính thuộc về nhân dân, công dân Việt Nam không phân biệt giống nòi, trai gái, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”, PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung có nói về không phân biệt giai cấp của nhà nước trong Hiến pháp 1946, tôi thấy có lý. Trong thời đại hiện nay, có lẽ cũng nên có cách nhìn mềm hơn về Nhà nước. Xét một cách đầy đủ, thì nhà nước là một thể chế xã hội, của tất cả mọi thành viên xã hội.
Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà. Quy định này một mặt khẳng định nguồn gốc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, mặt khác khẳng định tính thống nhất của quyền lực nhà nước là thuộc về nhân dân chứ không phải một thiết chế nào khác. Bên cạnh đó, phải khẳng định Hiến pháp 1946 đi theo hướng đề cao vị thế của nghị viện trong tương quan với các nhánh quyền lực khác. Tính trội ở đây thuộc về nghị viện. Nếu chỉ dừng lại ở quy định này, có thể thấy Hiến pháp 1946 là theo chế độ đại nghị, chế độ tính trội thuộc về cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Bởi vì, trong Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan có quyền lực cao nhất. Ngày nay, trong nhiều tác phẩm khoa học nước ngoài và trong Hiến pháp của một số nước trên thế giới đều khẳng định nguyên tắc phân quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Vậy Hiến pháp 1946 đã tiếp cận vấn đề này như thế nào? Hiến pháp 1946 là Hiến pháp đã áp dụng những nguyên lý cơ bản của thuyết phân quyền ở khía cạnh kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Điều 22 Hiến pháp 1946 quy định: “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà”, Điều 43 quy định: “Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hoà”, Điều 63 quy định: “Cơ quan tư pháp của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà gồm có: toà án tối cao, các toà án phúc thẩm, các toà án đệ nhị cấp và sơ cấp”. Như vậy, ở đây đã có sự áp dụng nguyên lý phân quyền rất rõ. Mỗi loại cơ quan nắm một nhánh quyền lực.
Những Hiến pháp sau này chỉ nói về Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, theo tôi, tất cả các cơ quan đều mang trong mình quyền lực nhà nước, cho nên trong nhiều bài báo khoa học khi nói về Quốc hội, Chính phủ, tôi dùng thuật ngữ “các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước” để chỉ những cơ quan đó, chứ không dùng thuật ngữ “cơ quan quyền lực” để chỉ bất kỳ một cơ quan nhà nước nào.
Như vậy, trong cơ cấu quyền lực gồm ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, quyền lập pháp thuộc về Nghị viện nhân dân, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ, quyền tư pháp thuộc về tòa án các cấp. Theo tôi, các quy định của Hiến pháp 1946 đã phản ánh sự phân công quyền lực giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước.
Một nhận xét tiếp theo của tôi về vấn đề này là Hiến pháp 1946 đã hình thành cơ chế kiềm chế quyền lực. Điều này được thể hiện khi Hiến pháp quy định quyền cụ thể của cơ quan nhà nước. Hiến pháp quy định: Chủ tịch nước Việt Nam không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc. Như vậy, ở đây không có cơ chế Chủ tịch nước chịu trách nhiệm trước Nghị viện nhân dân. Thiết nghĩ, Chủ tịch nước chịu trách nhiệm trước nhân dân chứ không phải trước một cơ quan cụ thể nào. Mỗi khi truy tố Chủ tịch, Phó Chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập một toà án đặc biệt để xét xử theo Điều 51 Hiến pháp 1946. Trong quan hệ giữa Chủ tịch nước với Nghị viện thì Điều 31 quy định: Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng thuận thì bắt buộc Chủ tịch phải công bố. Những quy định này của Hiến pháp 1946 cho phép liên tưởng đến những quy định của Hiến pháp Hoa Kỳ về quyền phủ quyết luật của Tổng thống. Nhưng chỉ khác là trong Hiến pháp 1946 chúng ta không nói về quyền phủ quyết bỏ túi.
Như vậy, Hiến pháp 1946 của Việt Nam cũng chịu ảnh hưởng của nền Hiến pháp nước Mỹ. Bên cạnh đó, Hiến pháp còn quy định Nghị viện có quyền biểu quyết không tín nhiệm Nội các, nhưng trong thời hạn 24 giờ sau, Chủ tịch nước có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức. Những quy định này không khác gì với cơ chế Nghị viện giải tán Chính phủ được quy định trong Hiến pháp của nhiều nước trên thế giới. Đây là điều mà các Hiến pháp nước ta sau này đã bỏ qua, không tính đến.
Hiến pháp 1946 đã áp dụng chế độ “hành pháp hai đầu”. Mô hình “hành pháp hai đầu” có một phần quyền lực hành pháp thuộc về Chủ tịch nước và một phần thuộc về Thủ tướng nhưng chủ yếu tập trung vào Chủ tịch nước. Tôi thấy Chủ tịch nước Việt Nam có vị thế như Tổng thống của nhiều nước. Chủ tịch nước đứng đầu nhánh quyền lực hành pháp vì khi ấy Hiến pháp quy định Chính phủ gồm có Chủ tịch nước và Nội các. Chủ tịch nước chọn Thủ tướng, Chủ tịch nước chủ toạ Hội đồng Chính phủ, Thủ tướng chọn các thành viên Nội các. Nhưng trong các Hiến pháp sau này, vị thế Chủ tịch nước mờ đi, không còn giữ vị thế là người đứng đầu nhánh quyền lực hành pháp.
Một vấn đề nữa khi nghiên cứu Hiến pháp 1946 là Hiến pháp đề cao trách nhiệm cá nhân và phân biệt trách nhiệm tập thể và cá nhân rõ hơn bất kỳ Hiến pháp nào sau này ở nước ta. Điều ấy được thể hiện với các quy định là bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức và toàn bộ Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi của Bộ trưởng. Còn Thủ tướng là người chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các.
Tôi hình dung vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước trong bản Hiến pháp 1946 ở nét cơ bản như vậy. Bắt đầu từ Hiến pháp 1959, tôi thấy nó mang dáng dấp của Hiến pháp Xô viết. Điều ấy được thể hiện ở cách thức thực hiện quyền lực. Chúng ta chuyển Chủ tịch nước thành một chế định độc lập nhưng Chủ tịch nước lại chỉ có những quyền mang tính biểu tượng Nhà nước và chỉ có quyền lớn nhất là triệu tập Hội nghị chính trị đặc biệt. Ở Hiến pháp 1959, đổi Nghị viện thành Quốc hội, đổi Chính phủ thành Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà. Đến Hiến pháp 1980 như nhiều người đã nhận xét, Hiến pháp thể hiện tư tưởng tập quyền tập trung quyền lực vào tay cơ quan đại biểu cao nhất. Tôi có dịch Hiến pháp Liên Xô, và dịch Hiến pháp 1980 sang tiếng Nga, tôi thấy Hiến pháp1980 na ná giống Liên Xô về cách thức tổ chức quyền lực vì tất cả quyền lực tập trung ở Quốc hội. Phải chăng chúng ta đã đặt Quốc hội lên trên Hiến pháp? Điều này thể hiện ở chỗ, Hiến pháp quy định Quốc hội có thể tự đặt cho mình nhiệm vụ, quyền hạn mới, có thể giao cho Hội đồng Nhà nước và Hội đồng Chính phủ những nhiệm vụ, quyền hạn mới khi cần thiết.
Như vậy, giữa cách thức tổ chức quyền lực và chế độ trách nhiệm trong nhà nước có mối liên quan rất chặt chẽ với nhau. Khi chúng ta phân công lao động quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp rõ ràng thì trách nhiệm cá nhân được quy định rất rõ và khi ấy không thể đề cập trách nhiệm tập thể chung chung, trừu tượng.
Hiến pháp 1959 về sự phân công quyền lực không còn như Hiến pháp 1946, trách nhiệm tập thể được nâng cao một chút còn trách nhiệm cá nhân thì mờ dần. Đỉnh cao là Hiến pháp 1980, với việc tập quyền vào Quốc hội thì chế độ trách nhiệm tập thể càng được nâng lên. Có lẽ khi đó chúng ta chịu ảnh hưởng của lý thuyết làm chủ tập thể.
Đến Hiến pháp 1992, cũng có thay đổi về tương quan giữa hai nhánh quyền lực: hành pháp, lập pháp. Bắt đầu có sự thay đổi theo hướng đề cao vai trò của người đứng đầu Chính phủ và được thể hiện trong Hiến pháp. Nếu so với Hiến pháp 1980, có những quyền trước đây thuộc tập thể thì nay trao cho Thủ tướng Chính phủ. Có những quyền của Thủ tướng trước đây không được ghi nhận vào trong Hiến pháp thì nay đã ghi nhận vào trong Hiến pháp.
Nếu nói về tổ chức nhà nước thì lập pháp phải mạnh, hành pháp cũng phải mạnh. Đó là một lý thuyết. Trong thực tiễn trên thế giới đã tổng kết: đối với các quốc gia khi nền hành chính mạnh theo nghĩa biết quản lý, biết làm ăn, biết tổ chức (không phải mạnh về nghĩa cơ chế) thì dẫn đất nước đến phồn vinh. Còn nếu hành chính yếu, không có khả năng quản lý thì tất yếu dẫn đất nước đến các cuộc khủng hoảng.
Khi bàn về phân công quyền lực nhà nước, tôi suy nghĩ không chỉ bàn về phân công quyền lực theo chiều ngang mà phải bàn tới cả phân công quyền lực theo chiều dọc - quyền lực ấy phổ biến xuống địa phương như thế nào trong thiết chế, trong cơ cấu nhà nước. Đọc Hiến pháp 1946 thấy khác hẳn các Hiến pháp sau này ở chỗ: ở tất cả các cấp hành chính địa phương của chúng ta sau này đều có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Chúng ta quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”, và Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Ở đây có sự mâu thuẫn. Điều này thể hiện ở chỗ: Hội đồng nhân dân đặt ra nghị quyết trái với Trung ương thì Uỷ ban nhân dân vẫn phải chấp hành theo Hội đồng, nếu không sau này người ta không bầu cho thì sao. Do đó, ngay trong quy tắc này đã có sự mâu thuẫn.
Về phương diện hành chính, theo Hiến pháp 1946, nước ta được chia thành ba bộ. Mỗi bộ chia thành tỉnh, tỉnh chia thành huyện, bộ và huyện không có Hội đồng. Từ đó, tôi nghĩ đến cơ chế: bộ là bàn tay nối dài của Chính phủ tới các vùng lãnh thổ và huyện là bàn tay nối dài của tỉnh tới các xã. Nó như là một cấp trung chuyển quyền lực. Phải chăng Việt Nam đã áp dụng chế độ tản quyền? Ở đây, tôi cho rằng có dáng dấp của chế độ tản quyền, tức là quyền lực trung ương tản về các địa phương để quản lý. Chỉ có điều, khi nói về tổ chức chính quyền địa phương, Hiến pháp 1946 chỉ nói về phương diện hành chính. Phải chăng thiết chế Hội đồng khi đó được coi như là thiết chế để thực hiện quyền hành pháp chứ không phải như sau này chúng ta quan niệm là cơ quan quyền lực nhà nước. Nếu cho rằng Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực thì các cơ quan khác không có quyền lực hay sao? Tất nhiên, Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện nhưng đại diện để thực hiện quyền hành pháp bằng việc ra các nghị quyết. Khi đó, trong Hiến pháp1946 cũng không nói Chính phủ là cơ quan chấp hành của Nghị viện và Uỷ ban hành chính là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, nhưng với tư cách là cơ quan hành chính thì đương nhiên nó phải chấp hành.
Tôi nghĩ khi sửa đổi Hiến pháp 1992 thì vấn đề quan trọng nhất là vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực. Tổ chức quyền lực để phục vụ nhân dân. Đó là hai nội dung cơ bản nhất của các bản Hiến pháp. Nếu chúng ta không giải quyết được vấn đề này sẽ dẫn đến tình trạng phân công quyền lực không rõ ràng giữa Quốc hội với Chính phủ với Toà án, và cũng sẽ có sự phân công không rõ ràng giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Đó là vấn đề lớn mà Hiến pháp cần giải quyết.