KIỆN TOÀN TỔ CHỨC BỘ MÁY QUỐC HỘI
TS. Trịnh Đức Thảo
Viện Nhà nước và Pháp luật,
Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh
Quan điểm kiện toàn tổ chức Quốc hội
Đại hội lần thứ IX, Đảng Cộng sản Việt Nam đã chỉ rõ:
"Kiện toàn tổ chức, đổi mới phương thức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội, trọng tâm là tăng cường công tác lập pháp, xây dựng chương trình dài hạn về lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới quy trình ban hành và hướng dẫn thi hành pháp luật. Quốc hội làm tốt chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, quyết định và phân bố nguồn ngân sách nhà nước, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước, trước mắt tập trung vào những vấn đề bức xúc như sử dụng vốn và tài sản nhà nước, chống tham nhũng quan liêu"[1].
Trước hết, cần phải nhận thức đúng đắn quan điểm chung về cải cách bộ máy nhà nước là xây dựng và hoàn thiện nhà nước CHXHCN Việt Nam, trong đó có nhiệm vụ kiện toàn, cải cách tổ chức Quốc hội. Cụ thể là:
- Xây dựng nhà nước XHCN của dân, do dân, vì dân; lấy liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức làm nền tảng, do Đảng Cộng sản lãnh đạo. Thực hiện đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân, giữ nghiêm kỷ cương xã hội, chấm dứt mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân
- Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
- Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt dộng của nhà nước.
- Tăng cường pháp chế XHCN, xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam. Quản lý xã hội bằng pháp luật, đồng thời coi trọng giáo dục, nâng cao đạo đức.
- Tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước.
Các quan điểm cụ thể: Yêu cầu kiện toàn tổ chức và hoạt động của Quốc hội phải bảo đảm những tiêu chí sau đây:
- Nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh.
- Mở rộng dân chủ, hướng tới xây dựng Quốc hội hoạt động thường xuyên.
- Kế thừa phù hợp với đặc điểm truyền thống, văn hoá Việt Nam.
- Tổng kết kinh nghiệm thực tiễn Việt Nam, đồng thời, kế thừa có chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài.
Phương án kiện toàn và xây dựng mô hình tổ chức Quốc hội
Phương án 1: Giảm bớt số Uỷ ban thường trực, tăng thêm các ban của các Uỷ ban; thu hút thêm các đại biểu chuyên trách.
- Thực hiện chức năng lập hiến và lập pháp, Quốc hội cần thành lập Uỷ ban lập pháp. Trong Uỷ ban này, có thể thành lập nhiều ban theo từng nhiệm vụ và từng lĩnh vực nhất định. Ví dụ: Ban lập pháp về dân sự - kinh tế, Ban lập pháp về tổ chức bộ máy nhà nước, Ban thẩm định dự án luật…
- Thành lập Văn phòng cố vấn luật pháp để giúp soạn thảo các dự án luật cho các ban chuyên ngành hoặc các đại biểu Quốc hội. Các thành viên trong Văn phòng cố vấn có thể là đại biểu Quốc hội, các luật gia, nhà luật học nổi tiếng có nhiều kinh nghiệm xây dựng pháp luật và giỏi về chuyên môn…
- Thành lập Uỷ ban thường trực quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước; trong Uỷ ban này cũng thành lập nhiều ban như: Ban kinh tế, Ban ngân sách, Ban kiểm tra, Ban văn hoá xã hội…
- Thành lập Uỷ ban giám sát thường trực của Quốc hội. Uỷ ban này gồm nhiều ban: Ban giám sát tổ chức hoạt động của Chính phủ, Ban giám sát hoạt động các cơ quan tư pháp, Ban (Hội đồng) bảo hiến…
Tổ chức các Uỷ ban thường trực gồm có Chủ nhiệm Uỷ ban, các Phó Chủ nhiệm Uỷ ban, thư ký và các thành viên. Mỗi ban có trưởng ban và phó trưởng ban và các uỷ viên.
Cơ quan thường trực thường xuyên của Quốc hội là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (như hiện nay). Ngoài ra, Quốc hội còn có Hội đồng Dân tộc (như hiện nay).
Phương án 2: Kết hợp mô hình tổ chức Quốc hội như quy định của pháp luật hiện hành với việc thành lập thêm một số uỷ ban thường trực mới và mở rộng các bộ phận trong từng Uỷ ban nhằm đáp ứng yêu cầu lập pháp đang đặt ra. Ví dụ thành lập uỷ ban hoặc ban theo chủ đề lập pháp để tập trung nghiên cứu theo chủ đề. Thực tế một số năm qua cho thấy, hoạt động lập pháp Quốc hội tăng lên đáng kể về số lượng và chất lượng. Tuy nhiên, với cơ cấu tổ chức Quốc hội như hiện nay cùng với chất lượng đại biểu Quốc hội còn hạn chế và hình thức hoạt động không thường xuyên của Quốc hội thì khó thực hiện chức năng Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Lập pháp của Quốc hội hiện nay mới chỉ dừng ở mức thảo luận và thông qua các dự án chủ yếu do Chính phủ trình. Bản thân các Uỷ ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội hầu như chưa đủ khả năng và điều kiện trình dự luật ra trước Quốc hội. Quy định tại Điều 48 của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 về quyền trình dự án luật của đại biểu là thiếu tính khả thi.
Để khắc phục tình trạng trên, theo phương án này, cần tăng thêm số uỷ ban hoặc các ban thường trực cho các chủ đề lập pháp để mỗi đại biểu chỉ có thể tham dự một uỷ ban. Như vậy, các đại biểu mới có điều kiện nghiên cứu và tập trung vào lĩnh vực được phân công.
Thành lập cơ quan bảo hiến trong Quốc hội: Một trong những dấu hiệu cơ bản của nhà nước pháp quyền là hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, có nội dung dân chủ, tiến bộ, phù hợp với thực tiễn khách quan và sự phát triển, được xây dựng trên cơ sở kỹ thuật pháp lý cao. Để từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật, không thể không thiết lập một cơ quan bảo hiến hoặc là Hội đồng bảo hiến, Uỷ ban bảo hiến nhằm bảo đảm tính hợp hiến của các đạo luật hoặc các điều khoản của luật và các hoạt động của Quốc hội; việc bầu cử Quốc hội, các cuộc trưng cầu ý dân và tuyên bố kết quả; bảo đảm sự thống nhất và đồng bộ, hợp hiến của các đạo luật và các văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao… Tất cả các văn bản trên khi ban hành, được thực hiện đều phải chuyển đến cơ quan bảo hiến xem xét. Khi được cơ quan bảo hiến xác định về tính hợp hiến và không mâu thuẫn của các quy định trong các văn bản thì các văn bản đó mới được ban hành và thực hiện.
Cơ quan kiểm toán thuộc Quốc hội: Đối với quyền quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, Quốc hội chú trọng chặt chẽ dự toán ngân sách, quyết toán chi tiêu ngân sách của từng bộ, ban, ngành của bộ máy nhà nước, không cần phải gia tăng quyền hạn cho Quốc hội trong việc phải quyết định tổng thể biên chế nhà nước. Dự toán thu chi cần phải chi tiết đến từng bộ, ngành. Bộ, ban ngành nào không được Quốc hội dự chi phải tự động đóng cửa hoạt động. Làm được như vậy sẽ góp phần khẳng định tính thực quyền và vị trí tối cao của Quốc hội. Vì lẽ đó, để thực hiện hoạt động này một cách có hiệu quả thì Quốc hội không thể không có một cơ quan kiểm toán riêng. Cơ quan này tham gia thẩm định tổng quyết toán ngân sách nhà nước, ngân sách các bộ ngành, kiểm tra tất cả các doanh nghiệp nhà nước, đầu tư xây dựng cơ bản, các dự án quốc gia và các lĩnh vực quốc phòng, an ninh. Cơ quan này ra đời và hoạt động sẽ góp phần đáng kể vào cuộc đấu tranh chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay.
Phương án 3: Tăng hoặc giảm số uỷ ban thường trực căn cứ vào nhu cầu linh hoạt của thực tiễn Việt Nam và tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của quốc tế.
Trên thế giới, việc thiết kế cơ cấu tổ chức Quốc hội có nhiều điểm khác nhau. Có những nước phân các Uỷ ban trong Quốc hội thành Uỷ ban thường trực và Uỷ ban đặc biệt, trong mỗi Uỷ ban thường trực thì thiết lập các Uỷ ban (Cộng hoà Ấn Độ). Còn ở Mỹ thì xác định hệ thống Uỷ ban là tổ chức chính thức của Nghị viện, hầu hết các công việc được làm ở các Uỷ ban. Quốc hội Mỹ có các loại hình Uỷ ban: Uỷ ban toàn viện (chỉ xem xét các điều ước), Uỷ ban thường trực (thời hạn không xác định), Uỷ ban đặc biệt, Uỷ ban chọn lọc và Uỷ ban hỗn hợp. Trong các loại hình Uỷ ban thì Uỷ ban thường trực quan trọng hơn cả. Hạ nghị viện có 22 Uỷ ban thường trực và Thượng viện có 16, bên cạnh đó có bốn liên Uỷ ban mà thành viên là nghị sĩ của cả hai viện. Ở Nhật Bản, Quốc hội có 16 Uỷ ban thường trực, khi cần thiết có thể thành lập một số Uỷ ban đặc biệt để tiến hành điều tra những vấn đề liên quan đến Chính phủ. Các Uỷ ban thường trực gồm: Uỷ ban về công tác của Chính phủ, Uỷ ban về chính quyền ở các địa phương, Uỷ ban pháp luật, Uỷ ban tài chính, Uỷ ban đối ngoại, Uỷ ban giáo dục, xã hội…
Phương án này tính đến việc tăng thêm một số Uỷ ban của Quốc hội so với hiện nay, căn cứ vào nhu cầu của hoạt động.
Cùng với việc kiện toàn cơ cấu bộ máy với quan điểm hướng tới xây dựng Quốc hội hoạt động thường xuyên thì cơ cấu đại biểu Quốc hội cần phải thay đổi theo hướng tăng số đại biểu chuyên trách lên hơn 30% thay vì 25% hiện nay, và về lâu dài số đại biểu chuyên trách phải đạt 50%. Riêng các đại biểu không chuyên trách và mang tính đại diện cần phải có quy định và được đào tạo một cách bài bản./.
[1] Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2001, tr. 132.