VỊ TRÍ, VAI TRÒ VÀ CHỨC NĂNG
CỦA ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI
Nguyễn Hoài Nam
Văn phòng Quốc hội
Đoàn đại biểu Quốc hội (Đoàn ĐBQH) là một hình thức tổ chức đặc thù trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta. Hình thức tổ chức Đoàn ĐBQH ra đời ngay từ kỳ họp thứ ba của Quốc hội khoá I và tồn tại từ đó cho đến nay. Theo quy định của pháp luật hiện hành, Đoàn ĐBQH hợp thành bởi các ĐBQH được bầu trong một tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương, do đó, theo chúng tôi, không nên coi Đoàn ĐBQH là một cơ quan của Quốc hội hay không phải là một cấp tổ chức trong Quốc hội, nhưng thực tế chưa phải mọi ý kiến đã thống nhất trong việc phân biệt Đoàn ĐBQH có phải cơ quan hay tổ chức độc lập trong Quốc hội, cũng như trong việc nhìn nhận khách quan vị trí, vai trò và chức năng của Đoàn ĐBQH.
Mặc dù sự nhìn nhận và đánh giá về Đoàn ĐBQH ở mỗi một thời kỳ có khác nhau, nhưng thực tiễn hoạt động của Đoàn ĐBQH nửa thế kỷ qua cho thấy, hình thức tổ chức Đoàn ĐBQH địa phương có vị trí, vai trò quan trọng và không thể thiếu được trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Điều 3 của Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992 đã nhấn mạnh, hiệu quả hoạt động của Quốc hội ngoài việc được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp Quốc hội, hoạt động của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội còn được bảo đảm bằng hoạt động của Đoàn ĐBQH. Báo cáo công tác của Quốc hội nhiệm kỳ khoá IX (1992-1997) cũng khẳng định: “Trong nhiệm kỳ qua, các Đoàn đã phát huy tốt tác dụng trong việc tổ chức để ĐBQH tham gia các hoạt động, nhất là tham gia việc tổ chức lấy ý kiến của nhân dân, của các ngành, các cấp ở địa phương về các dự án luật, pháp lệnh; tham gia các hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội ở địa phương; giữ mối quan hệ với các cơ quan của Quốc hội; thu thập ý kiến cử tri và cung cấp thông tin cần thiết để Quốc hội có thêm cơ sở để xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng tại các kỳ họp Quốc hội. Thực tế đó chứng tỏ các hoạt động của Đoàn ĐBQH là cần thiết, cần làm rõ thêm vị trí, trách nhiệm, quyền hạn của Đoàn và việc bảo đảm các điều kiện để hoạt động của Đoàn ngày càng tốt hơn”[1].
1. Sự hình thành và phát triển chế định Đoàn ĐBQH qua các thời kỳ
Tại kỳ họp thứ ba, Quốc hội khoá I, Đoàn ĐBQH đã được hình thành theo các đơn vị hành chính khu hoặc liên khu để ĐBQH được bầu trong một đơn vị hành chính liên hệ với Đoàn Chủ tịch kỳ họp hoặc trao đổi ý kiến trong nhóm về những vấn đề liên quan đến kỳ họp, làm cho kỳ họp Quốc hội được tiến hành thuận lợi. Mục đích ban đầu khi thành lập Đoàn ĐBQH là để phục vụ hoạt động Quốc hội được tốt hơn trong kỳ họp, nhưng quá trình phát triển cho thấy, Đoàn ĐBQH không chỉ tồn tại và phát huy tác dụng trong kỳ họp mà còn tồn tại và phát huy tác dụng ở ngoài kỳ họp. Do Quốc hội nước ta hoạt động không thường xuyên, ĐBQH đa số là kiêm nhiệm, công tác và sinh sống chủ yếu tại địa phương nên hình thức tổ chức Đoàn ĐBQH tỏ ra rất thích hợp để giữa hai kỳ họp, ĐBQH ở địa phương có thể thông qua Đoàn để liên hệ với lãnh đạo Quốc hội ở trung ương, liên hệ với các đại biểu trong cùng một địa phương và liên hệ với cử tri tại địa phương mình. Đây chính là những lý do khách quan dẫn đến Đoàn ĐBQH vẫn tồn tại và phát triển song song với các cơ cấu, tổ chức khác của Quốc hội.
Theo quy định của Hiến pháp, cơ cấu tổ chức của Quốc hội gồm Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH. Tuy nhiên, các luật về tổ chức Quốc hội theo các bản Hiến pháp năm 1959, năm 1980, năm 1992 đều có những quy định về vị trí, vai trò và chức năng của Đoàn ĐBQH. Cụ thể là:
Luật Tổ chức Quốc hội năm 1960 quy định: “ĐBQH có thể họp thành các đoàn đại biểu địa phương theo đơn vị tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương. Trong mỗi kỳ họp của Quốc hội, các Đoàn ĐBQH trao đổi ý kiến về những vấn đề cần thiết của kỳ họp. Giữa hai kỳ họp Quốc hội, các Đoàn ĐBQH giữ mối quan hệ với Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”.
Với nội dung này, Đoàn ĐBQH tuy được xác định trong cơ cấu, tổ chức của Quốc hội nhưng không phải là một cơ cấu, tổ chức mang tính chất bắt buộc; nội dung hoạt động của Đoàn chủ yếu là trao đổi những vấn đề cần thiết trong kỳ họp. Theo Luật Tổ chức Quốc hội năm1960, các Đoàn ĐBQH còn có quyền giới thiệu người ra ứng cử chức danh Chủ tịch, Phó Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà; Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Tổng thư ký và các ủy viên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội để Quốc hội bầu.
Luật Tổ chức Quốc hội và Hội đồng Nhà nước năm 1981 quy định: “ĐBQH ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương họp thành Đoàn ĐBQH địa phương và cử ra Trưởng Đoàn. Đoàn ĐBQH tổ chức hoạt động của ĐBQH tại các đơn vị bầu cử. Các Trưởng Đoàn ĐBQH và các ĐBQH giữ quan hệ với Chủ tịch Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Mỗi năm hai lần, các Đoàn ĐBQH thông báo cho Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng Nhà nước và Uỷ ban Mặt trận tổ quốc ở địa phương về hoạt động của các ĐBQH ở địa phương”.
Luật Tổ chức Quốc hội và Hội đồng Nhà nước năm 1981 đã mở rộng hơn quyền của Đoàn ĐBQH trong việc giới thiệu các chức danh để Quốc hội bầu: Chủ tịch, Phó Chủ tịch Quốc hội; Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Tổng thư ký và các Uỷ viên Hội đồng Nhà nước; Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng; Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Thư ký và các Uỷ viên của Hội đồng Dân tộc; Chủ nhiệm và các thành viên khác của Uỷ ban thường trực của Quốc hội.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn ĐBQH còn được quy định trong Quy chế về ĐBQH do Quốc hội ban hành. Khác với Luật Tổ chức Quốc hội năm 1960, thì ở thời kỳ này Đoàn ĐBQH được xác định là hình thức tổ chức bắt buộc trong cơ cấu, tổ chức của Quốc hội, nội dung hoạt động của Đoàn chủ yếu là tổ chức hoạt động cho ĐBQH trong thời gian giữa hai kỳ họp, khác với giai đoạn trước chủ yếu tổ chức hoạt động trong kỳ họp, còn ngoài kỳ họp bảo đảm mối liên hệ giữa ĐBQH với lãnh đạo Quốc hội ở trung ương.
Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992
Qua kinh nghiệm của các nhiệm kỳ Quốc hội mà đặc biệt là nhiệm kỳ Quốc hội khoá VIII (1987- 1992) cho thấy, việc tổ chức Đoàn ĐBQH địa phương là cần thiết, đã phát huy tác dụng tích cực trong thực tế. Ghi nhận thực tế này, Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992 một lần nữa khẳng định lại vị trí của Đoàn ĐBQH, theo đó: “Các ĐBQH được bầu trong một tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương hợp thành Đoàn ĐBQH. Đoàn ĐBQH có Trưởng Đoàn, có thể có Phó Trưởng Đoàn để tổ chức hoạt động của Đoàn, giữ mối liên hệ với Chủ tịch Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan chính quyền địa phương, Uỷ ban Mặt trận tổ quốc và các cơ quan, tổ chức khác ở địa phương về các vấn đề liên quan đến hoạt động của ĐBQH. Mỗi Đoàn có thể có từ một đến hai đại biểu làm việc theo chế độ chuyên trách”.
Vị trí, vai trò và chức năng của Đoàn ĐBQH còn được quy định cụ thể trong Nội quy kỳ họp Quốc hội và trong Quy chế về hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH. So sánh với các quy định của pháp luật qua các thời kỳ về Đoàn ĐBQH chúng tôi thấy:
- Vai trò của Đoàn ĐBQH trong việc giới thiệu bầu các chức danh trong bộ máy nhà nước ở trung ương không được tiếp tục duy trì;
- Từ một chủ thể không bắt buộc, Đoàn ĐBQH là một chủ thể pháp lý bắt buộc trong cơ cấu, tổ chức của Quốc hội, tuy không phải là cơ quan hay một cấp tổ chức trong Quốc hội;
- Điểm mới so với các quy định trước đây là mỗi Đoàn ĐBQH có thể có từ một đến hai ĐBQH hoạt động chuyên trách. Quy định này thể hiện hướng chuyển Quốc hội dần sang chế độ hoạt động thường xuyên, trong đó có bộ phận ĐBQH chuyên trách;
- Quy định của pháp luật qua các thời kỳ có xu hướng dần dần làm cho Đoàn ĐBQH thành một tổ chức có nhiệm vụ, quyền hạn độc lập hoạt động thường xuyên ở địa phương.
2. Vị trí, vai trò của Đoàn ĐBQH
Nếu không phải là một cơ quan hay một cấp tổ chức trong Quốc hội, thì Đoàn ĐBQH là tổ chức gì? Để làm rõ vấn đề này, theo chúng tôi, cần xuất phát từ nguyên tắc cơ bản, đó là Nhà nước ta được tổ chức theo nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân. Xuất phát từ nguyên tắc này, Quốc hội được tổ chức theo hướng không có sự phân chia, đối lập, tranh giành quyền lực, lợi ích giữa các nhóm ĐBQH. Các ĐBQH do nhân dân bầu ra, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội, kết hợp hài hoà quyền lợi của nhân dân địa phương và quyền lợi của cả nước. ĐBQH cũng như các cơ quan của Quốc hội được lập ra đều nhằm mục đích thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, ngoài ra không còn mục đích nào khác.
Ở các nước theo chế độ đa đảng và những nơi nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, Quốc hội là nơi tập hợp các nhóm nghị sĩ đại diện cho các đảng phái chính trị có quyền lợi và mục đích khác nhau. Các nghị sĩ hoạt động chuyên nghiệp, có văn phòng riêng, có thư ký giúp việc, hưởng lương và được bảo đảm đầy đủ các phương tiện, điều kiện làm việc. Ở Quốc hội các nước theo chế độ đa đảng, các nghị sĩ tập hợp trong các phe, nhóm theo đảng phái chính trị, các phe, nhóm này chính là tổ chức của các nghị sĩ, không phải là cơ quan hay một cấp tổ chức trong Quốc hội nhưng nó phản ánh sự phân bố lực lượng chính trị trong Quốc hội, thường có ảnh hưởng và thế lực rất lớn trong Quốc hội cũng như trên chính trường.
Nước ta theo chế độ một đảng, nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, quyền lực nhà nước thống nhất, không phân chia, do đó trong Quốc hội không có các phe, nhóm đại biểu đại diện cho các đảng phái chính trị khác nhau. Một điểm khác nữa là Quốc hội nước ta không hoạt động thường xuyên, phần lớn các ĐBQH vẫn làm việc kiêm nhiệm. Chính những đặc điểm này đã tạo nên hình thức tổ chức Đoàn ĐBQH là hình thức tổ chức đặc thù trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta.
Thực tế cho thấy, Đoàn ĐBQH địa phương là hình thức tổ chức thích hợp để phục vụ ĐBQH trong và ngoài kỳ họp. Thông qua tính chất đầu mối của Đoàn mà hoạt động của ĐBQH được phát huy, mở rộng quan hệ với cử tri, đồng thời tạo điều kiện để các đại biểu hỗ trợ lẫn nhau trong việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu. Tổ chức và hoạt động của Đoàn ĐBQH không làm hạn chế quyền của đại biểu. Trong điều kiện hoạt động kiêm nhiệm, trình độ, vị trí công tác giữa các đại biểu không đồng đều, nếu không có hình thức tổ chức Đoàn ĐBQH thì hoạt động của đại biểu không chuyên trách ở địa phương, cơ sở sẽ gặp rất nhiều khó khăn.
Trên cơ sở các quy định của pháp luật hiện hành về Đoàn ĐBQH và thực tiễn hoạt động của Đoàn, theo chúng tôi, Đoàn ĐBQH là tổ chức của các ĐBQH được bầu ở một đơn vị hành chính cấp tỉnh. Như vậy, trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội nước ta, ngoài Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH còn có tổ chức của các ĐBQH. Việc hiểu thế nào là cơ quan, tổ chức trong Quốc hội không phải là việc đơn giản, bởi vì ngay Quốc hội cũng được hiểu là một tổ chức tập thể của tất cả ĐBQH tại kỳ họp, còn thế nào là cơ quan của Quốc hội cũng được chia làm hai loại: Cơ quan do Quốc hội bầu ra và cơ quan không do Quốc hội bầu ra. Theo cách phân loại này, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội là cơ quan do Quốc hội bầu ra, còn Văn phòng Quốc hội là cơ quan của Quốc hội nhưng không do Quốc hội bầu ra, không có chức năng như Hội đồng hoặc Uỷ ban của Quốc hội mà là cơ quan hành chính nhà nước do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thành lập để phục vụ Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và ĐBQH.
Tổ chức của các ĐBQH trong Quốc hội cũng được chia làm hai: loại do luật định và loại không do luật định. Đoàn ĐBQH là tổ chức của các ĐBQH địa phương được Luật Tổ chức Quốc hội quy định, việc tham gia Đoàn không dựa trên nguyên tắc tự nguyện, hoạt động của Đoàn được căn cứ vào các quy định do Quốc hội ban hành. Đoàn ĐBQH có Trưởng Đoàn, có thể có Phó trưởng Đoàn do các đại biểu trong Đoàn bầu ra, việc bầu này là vấn đề nội bộ của Đoàn không cần có sự phê chuẩn của cơ quan nào. Ở những nước theo chế độ đa đảng, Quốc hội hoạt động thường xuyên, nghị sĩ là chính khách chuyên nghiệp thì các phe, nhóm nghị sĩ đại diện cho các đảng phái chính trị bầu ra các thủ lĩnh của phe, nhóm mình trong Quốc hội.
3. Chức năng của Đoàn ĐBQH
3.1. Tổ chức hoạt động cho ĐBQH
Tổ chức hoạt động cho ĐBQH trong và ngoài kỳ họp là nhiệm vụ quan trọng nhất của Đoàn ĐBQH. Do ĐBQH hầu hết không chuyên trách, công tác và sinh sống tại địa phương nên trong kỳ họp, Đoàn là cầu nối để ĐBQH liên hệ với Đoàn Chủ tịch kỳ họp và nơi tổ chức thảo luận về những vấn đề liên quan đến nội dung làm việc của kỳ họp.
ĐBQH tham gia thảo luận những vấn đề liên quan đến nội dung kỳ họp chủ yếu dưới hai hình thức thảo luận tại phiên họp toàn thể và thảo luận tại Đoàn (tổ đại biểu). Thực tế hoạt động của Quốc hội trong kỳ họp cho thấy, hình thức thảo luận của ĐBQH tại Đoàn là quan trọng và không thể thay thế được, là bước chuẩn bị hết sức cần thiết cho ĐBQH thảo luận và quyết định những vấn đề tại phiên họp toàn thể. Việc ĐBQH trao đổi, bàn bạc những vấn đề liên quan đến nội dung kỳ họp dưới hình thức thảo luận tại Đoàn (tổ) là một trong những yêu cầu có tính chất bắt buộc đối với ĐBQH. Bảo đảm cho ĐBQH hoạt động có hiệu quả trong kỳ họp thuộc trách nhiệm của nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhưng việc tổ chức cho các ĐBQH trao đổi, thảo luận trước khi đi đến quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội là nhiệm vụ mà không một cơ quan, tổ chức nào có thể thay thế Đoàn. Trong kỳ họp, có thể coi mỗi Đoàn là một đơn vị cơ sở của Quốc hội, là khâu trung gian giữa Quốc hội và ĐBQH, Đoàn tổ chức hoạt động cho ĐBQH nhưng không làm thay cho đại biểu, không làm hạn chế quyền của đại biểu, thực tế cho thấy thông qua hoạt động của Đoàn đã nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động của ĐBQH.
Về thực tế hoạt động của Đoàn ĐBQH nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX và khoá X chúng tôi thấy, trung bình mỗi kỳ họp có từ 5 đến 8 Đoàn ĐBQH thực hiện quyền chất vấn. Theo thống kê, tại kỳ họp thứ 11, Quốc hội khoá IX có 10 Đoàn ĐBQH chất vấn; tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội khoá X có 5 Đoàn ĐBQH chất vấn các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trước chất vấn của các Đoàn ĐBQH địa phương, những cá nhân và cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều cố gắng đáp ứng ngay tại kỳ họp hoặc trả lời bằng văn bản cho Đoàn mà không có sự thắc mắc hay khiếu nại về các yêu cầu chất vấn của Đoàn. Qua nghiên cứu các chất vấn này cho thấy, chưa có sự phân biệt rõ quyền của ĐBQH và quyền của Đoàn ĐBQH. Theo quy định của Hiến pháp, quyền chất vấn và quyền yêu cầu trả lời những vấn đề mà đại biểu quan tâm là quyền chỉ dành riêng cho cá nhân đại biểu, không một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào có thẩm quyền này. Pháp luật cũng không quy định cho Đoàn có quyền năng này, nhưng nhiều đoàn vẫn sử dụng hình thức chất vấn và coi đây là công cụ giám sát rất hiệu quả của Đoàn đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước. Theo chúng tôi, đây là một vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu và làm rõ cả về mặt lý luận và thực tiễn.
Ngoài kỳ họp, ĐBQH thông qua Đoàn để giữ mối liên hệ với Chủ tịch Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, để liên hệ với nhau và liên hệ với cử tri và Đoàn có trách nhiệm tổ chức cho ĐBQH thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình như: tham gia xây dựng luật, pháp lệnh, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân…
3.2. Tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn
Việc tổ chức hoạt động cho Đoàn ĐBQH có bốn nội dung chủ yếu sau đây: Tham gia công tác xây dựng pháp luật; tham gia công tác giám sát; tiếp dân, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; tổ chức việc tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp. Nội dung và trình tự thực hiện các hoạt động này đã được quy định cụ thể trong Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH, tuy nhiên có một vấn đề mà chúng tôi thấy cần phải được làm rõ, đó là công tác giám sát của Đoàn ĐBQH.
Căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành thì có thể coi Đoàn ĐBQH là một trong những chủ thể giám sát của Quốc hội, theo đó Đoàn ĐBQH có các hình thức khảo sát, kiểm tra việc thi hành Hiến pháp, các văn bản pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành. Có nên coi Đoàn ĐBQH là chủ thể độc lập thực hiện quyền giám sát của Quốc hội là vấn đề còn có nhiều ý kiến khác nhau.
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, Đoàn ĐBQH là một chủ thể được Luật Tổ chức Quốc hội xác định và hơn nữa hoạt động giám sát của Đoàn ĐBQH đã được cụ thể hoá trong quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH do Quốc hội ban hành, cho nên xác định Đoàn ĐBQH là một chủ thể có quyền giám sát độc lập là phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn hoạt động của Đoàn ĐBQH trong thời gian qua.
Loại ý kiến thứ hai cho rằng, Đoàn ĐBQH là một chủ thể được Luật Tổ chức Quốc hội xác định và thực tế các hoạt động của đoàn là hết sức cần thiết, nhưng tổ chức này có thẩm quyền giám sát hay không lại là một vấn đề cần cân nhắc kỹ. Bởi vì:
- Theo Hiến pháp năm 1992, thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội có Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH mà không có một quy định nào đề cập đến thẩm quyền giám sát của Đoàn ĐBQH;
- Đoàn là tổ chức của các ĐBQH được bầu trong một đơn vị hành chính cấp tỉnh với nhiệm vụ chủ yếu là tổ chức hoạt động cho ĐBQH ở địa phương, Đoàn được xác định không phải là một cơ quan hay một cấp tổ chức trong Quốc hội, vì vậy, việc xác định Đoàn có thẩm quyền giám sát như một cơ quan, tổ chức độc lập là không phù hợp với quy định của Luật Tổ chức Quốc hội;
- Nếu Đoàn là tổ chức có thẩm quyền giám sát thì cần phải làm rõ Đoàn thuộc cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước ở trung ương hay ở địa phương? Quan hệ giữa Đoàn với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đặc biệt là đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương là quan hệ gì?
4. Một số kiến nghị
Nghiên cứu quy định của pháp luật qua các thời kỳ và thực tiễn hoạt động của Đoàn ĐBQH, chúng tôi nhận thấy, Đoàn từ một tổ chức của các ĐBQH ở địa phương để tổ chức hoạt động cho đại biểu trong kỳ họp đã dần phát triển thành một tổ chức ngoài nhiệm vụ giúp đại biểu thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, nơi sinh hoạt tập thể của đại biểu trong và ngoài kỳ họp mà còn có nhiệm vụ, quyền hạn độc lập. Hoạt động của Đoàn không phải với danh nghĩa giúp ĐBQH mà theo quy định của pháp luật là nhân danh Đoàn, nhân danh tập thể ĐBQH trong việc giám sát thi hành pháp luật ở địa phương, tổ chức việc kiểm tra, đôn đốc công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Ngoài ra, theo Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH, Đoàn ĐBQH có trụ sở làm việc riêng, có bộ máy giúp việc riêng, có con dấu riêng, có kinh phí hoạt động riêng; kinh phí hoạt động của Đoàn ĐBQH ở địa phương thuộc ngân sách Quốc hội, bộ phận giúp việc, đặc biệt là Thư ký giúp việc cho Đoàn có những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể được quy định trong Nội quy kỳ họp và Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH. Với các dấu hiệu nói trên, có thể coi Đoàn ĐBQH là một pháp nhân công quyền.
Theo quan điểm của chúng tôi, các quy định về Đoàn ĐBQH trong Luật Tổ chức Quốc hội và Nội quy kỳ họp là hợp lý và đúng mức, nhưng các quy định trong Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH đã làm cho Đoàn trên thực tế thành một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương và từ đó có thể dẫn đến ý kiến cho rằng, Đoàn ĐBQH là cơ quan của Quốc hội ở địa phương. Thực tế xây dựng Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH cho thấy văn bản này là văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành nhưng khi soạn thảo chưa bảo đảm đầy đủ các quy trình cần thiết nên một số vấn đề còn có nhiều ý kiến khác nhau chưa được làm rõ đã được quy định vào Quy chế. Để khắc phục sự thiếu thống nhất này, theo chúng tôi, trong thời gian tới, sau khi Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992 được sửa đổi, các quy chế quy định về những vấn đề có tính chất nội bộ của Quốc hội trong đó có Quy chế về Đoàn ĐBQH cũng được sửa đổi theo cho phù hợp với Luật sửa đổi và phải bảo đảm đầy đủ các quy trình của việc xây dựng một dự án luật[2].
Đoàn ĐBQH là tổ chức giúp ĐBQH hoạt động để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu, theo chúng tôi, Đoàn không làm thay cho đại biểu hoặc không nên để đại biểu nhân danh Đoàn thực hiện quyền chất vấn, quyền yêu cầu trả lời những vấn đề mà đại biểu quan tâm. Bởi vì, như trên đã trình bày, đây là quyền của đại biểu, không phải là quyền của Đoàn; mặt khác đây là vấn đề trách nhiệm, khi thực hiện các quyền này, ĐBQH chịu trách nhiệm trước cử tri và trước Quốc hội, còn nếu Đoàn thực hiện quyền chất vấn, quyền yêu cầu trả lời những vấn đề quan tâm thì Đoàn chịu trách nhiệm trước ai?
[1] Kỷ yếu của Quốc hội, 1997.
[2] Xem thêm Luật Tổ chức Quốc hội ban hành năm 2001 và Quy chế đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội năm 2001 (NCLP).